地方性法規(guī)清理是否需要統(tǒng)一化

李?yuàn)檴?/p>

摘要：隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成，國(guó)家和社會(huì)生活各方面總體上實(shí)現(xiàn)了有法可依。我國(guó)立法已經(jīng)開(kāi)啟了從“有沒(méi)有”向“好不好”的重大轉(zhuǎn)變。目前從整體上看，法律法規(guī)體系雖然已經(jīng)形成，但其各部分之間的協(xié)調(diào)性還有待提高。還有大量法規(guī)已經(jīng)脫離了現(xiàn)實(shí)社會(huì)條件的需求，無(wú)法發(fā)揮作用，成了“僵尸法規(guī)”。地方性法規(guī)問(wèn)題更甚。此時(shí)，法規(guī)清理的必要性得以突顯，只有通過(guò)法規(guī)清理解決上述問(wèn)題，我國(guó)地方性立法質(zhì)量才會(huì)實(shí)質(zhì)性的提高，從而整體立法質(zhì)量才會(huì)有所飛躍。

關(guān)鍵詞：地方性法規(guī);清理;統(tǒng)一規(guī)定

一、地方性法規(guī)清理的概念

“清理”的概念第一次出現(xiàn)在官方文件，是在1983年10月國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于對(duì)國(guó)務(wù)院系統(tǒng)過(guò)去頒布的法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行清理的建議》中。自此清理一詞才逐漸得到廣泛使用。

關(guān)于清理的概念，有學(xué)者認(rèn)為，法律清理是指“有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)一定時(shí)期和范圍的規(guī)范性文件予以審查、整理并重新確認(rèn)其法律效力的活動(dòng)”;也有學(xué)者認(rèn)為，法的清理是“有權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)，在其職權(quán)范圍內(nèi)，以一定方式，對(duì)一國(guó)一定范圍所存在的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，確定它們是否繼續(xù)適用或是否需要變動(dòng)（修改、補(bǔ)充和廢止）的專門活動(dòng)”。還有學(xué)者主張，法的清理是“有權(quán)的立法機(jī)關(guān)，根據(jù)法定的權(quán)限，運(yùn)用一定的方法對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行系統(tǒng)審查，以確定這些文件是否繼續(xù)適用或者是否需要變動(dòng)的活動(dòng)”。

結(jié)合上述學(xué)者觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為地方性法規(guī)清理的概念為“擁有地方性法規(guī)制定權(quán)的主體依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)一定時(shí)期或范圍內(nèi)由其制定的規(guī)范性文件進(jìn)行集中的審查，并確定其效力及變動(dòng)情況的活動(dòng)”。

二、地方性法規(guī)清理的類型

實(shí)踐中經(jīng)過(guò)梳理，發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)清理大多會(huì)采用如下運(yùn)作方式：

1.全面清理與專項(xiàng)清理

以清理的領(lǐng)域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，可以將地方性法規(guī)清理制度分為全面清理與專項(xiàng)清理。全面清理就是將現(xiàn)行有效的全部地方性法規(guī)都納入到清理范圍之內(nèi)，并進(jìn)行全面的梳理、審查和處理。為了對(duì)所有領(lǐng)域的地方性法規(guī)進(jìn)行清理，全面清理標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定相對(duì)專項(xiàng)清理往往較為全面和抽象，以期能夠迎合不同立法領(lǐng)域的清理需求。所謂專項(xiàng)清理，通常指清理范圍有限，并不涉及全部地方性法規(guī)，而是集中對(duì)某一特定領(lǐng)域之內(nèi)的地方性法規(guī)進(jìn)行清理的類型。隨著社會(huì)主義法律體系的不斷完善，專項(xiàng)法規(guī)清理逐漸取代了全面法規(guī)清理的位置。

2.主動(dòng)清理與被動(dòng)清理

按照清理主體開(kāi)展清理工作所持的主觀狀態(tài)，可以將法規(guī)清理分為主動(dòng)清理和被動(dòng)清理兩種。地方人大常委會(huì)主動(dòng)布置清理工作，依職權(quán)開(kāi)展的清理屬于主動(dòng)清理。地方性法規(guī)的被動(dòng)清理是指并非地方人大常委會(huì)主動(dòng)依職權(quán)進(jìn)行，而是由于上位法的規(guī)定、國(guó)家政策的要求或上級(jí)人大常委會(huì)的統(tǒng)一部署等因素啟動(dòng)對(duì)地方性法規(guī)的清理。現(xiàn)在的大部分地方人大常委會(huì)開(kāi)展的地方性法規(guī)清理都是根據(jù)上級(jí)人大的相關(guān)部署和要求開(kāi)展的，被動(dòng)清理漸漸成為了主要的清理方式。

3定期清理與不定期清理

以清理的啟動(dòng)是否定期為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為定期清理與不定期清理。所謂定期清理，是指在固定期限內(nèi)按時(shí)開(kāi)展法規(guī)清理。通過(guò)對(duì)現(xiàn)行地方性法規(guī)的定期清理，能夠及時(shí)將“僵尸法規(guī)”和“問(wèn)題法規(guī)”予以修改和完善，有利于提高地方法規(guī)質(zhì)量。當(dāng)前，我國(guó)地方性法規(guī)清理基本上屬于不定期清理。

目前各地主要以專項(xiàng)清理、被動(dòng)清理和不定期清理為主。各地采用不同的組合方式進(jìn)行清理。正如學(xué)者所言，“采用某種內(nèi)容或某種形式的專項(xiàng)清理、對(duì)某個(gè)地方性法規(guī)進(jìn)行的單項(xiàng)清理及對(duì)所有地方性法規(guī)進(jìn)行的全面清理都是靈活選擇的。”

三、地方性清理統(tǒng)一化面臨的問(wèn)題

從時(shí)間發(fā)展上來(lái)看，2001年至今，我國(guó)已經(jīng)開(kāi)展五次大規(guī)模的地方性法規(guī)清理。2001年我國(guó)加入了WTO，為使社會(huì)發(fā)展適應(yīng)國(guó)家發(fā)展、地方法規(guī)適應(yīng)國(guó)家需求，中央發(fā)布了《關(guān)于適應(yīng)我國(guó)加入世界貿(mào)易組織進(jìn)程清理地方性法規(guī)地方性政府規(guī)章和其他政策措施的通知》，要求地方進(jìn)行法規(guī)清理;2004年我國(guó)《行政許可法》頒布實(shí)施，行政許可、行政執(zhí)法、行政審批工作有了統(tǒng)一的工作依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)該法的出臺(tái)導(dǎo)致一些地方性法規(guī)中的部分規(guī)定與法律相沖突，各地便相繼發(fā)布了為貫徹實(shí)施行政許可法而針對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行清理的議案;2009年為了能在2010年實(shí)現(xiàn)建成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的目標(biāo)，根據(jù)國(guó)家要求，各地對(duì)本地現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)進(jìn)行了大規(guī)模的清理;2011年《行政強(qiáng)制法》出臺(tái)，為保證其得到有效實(shí)施，全國(guó)人大法工委專門發(fā)布了《關(guān)于做好地方性法規(guī)中有關(guān)行政強(qiáng)制規(guī)定清理工作的通知》要求地方對(duì)現(xiàn)行法規(guī)中涉及行政強(qiáng)制的內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)一清理;2017年“祁連山立法放水事件”發(fā)生，加上涉及生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的法律修改，全國(guó)人大常委會(huì)法工委發(fā)布了《關(guān)于做好涉及生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的地方性法規(guī)專項(xiàng)自查和清理的函》，各地方根據(jù)這一要求積極展開(kāi)了對(duì)本地涉及環(huán)保的相關(guān)法規(guī)的清理活動(dòng)。從以上我國(guó)進(jìn)行的幾次大規(guī)模的法規(guī)清理來(lái)看，這幾次清理均是由于國(guó)家政策的需要或者上位法的出臺(tái)引起的，是自上而下的安排和要求且間隔時(shí)間并無(wú)規(guī)律。

目前來(lái)看，《立法法》等未對(duì)清理進(jìn)行規(guī)定。有人認(rèn)為我國(guó)立法法中的規(guī)定，“在國(guó)家制定的法律或者行政法規(guī)生效后，地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無(wú)效，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以修改或者廢止。”是地方性法規(guī)清理的法律依據(jù)的，不免有些牽強(qiáng)，因?yàn)槠洳⑽刺岬角謇矶郑硗馑行薷幕驈U止的法規(guī)必然要經(jīng)歷法規(guī)清理的過(guò)程，而法規(guī)清理未必導(dǎo)致法規(guī)的修改和廢止。所以清理與修改和廢止并不是能夠?qū)?yīng)的關(guān)系。

另外就存在的立法部門人員匱乏，立法任務(wù)重的問(wèn)題，由于地方立法任務(wù)沉重，如果對(duì)地方性法規(guī)清理工作進(jìn)行了硬性規(guī)定，清理時(shí)間不能立法部門可以根據(jù)立法計(jì)劃等進(jìn)行安排，那么清理工作則又加劇了地方立法部門的工作壓力。但如果可由立法部門根據(jù)立法計(jì)劃等合理安排則可減緩地方立法部門壓力，有利于立法工作的整體籌劃，穩(wěn)步進(jìn)行。

結(jié)語(yǔ)：地方立法清理標(biāo)準(zhǔn)是地方立法機(jī)關(guān)進(jìn)行清理活動(dòng)的標(biāo)尺，是地方立法清理有序進(jìn)行的起點(diǎn)和基本前提。由于所面臨的環(huán)境是不斷變化的，因而法律法規(guī)清理的標(biāo)準(zhǔn)必須具有開(kāi)放性。另外法律法規(guī)清理的標(biāo)準(zhǔn)涉及地方事務(wù)的復(fù)雜性，進(jìn)而影響清理機(jī)關(guān)對(duì)法律法規(guī)審查的尺度，一是清理范圍的寬窄，二是清理程度的深淺，這些均需依靠清理機(jī)關(guān)在具體實(shí)踐中把握與衡量。還有就是各地都存在的立法人員緊缺的問(wèn)題，為了減輕工作負(fù)擔(dān)，清理時(shí)間最好可以由各地自行安排。因此，法律法規(guī)清理標(biāo)準(zhǔn)需要有一定自由裁量的空間。但隨著社會(huì)發(fā)展變遷，立法技術(shù)的提高，也可能會(huì)出現(xiàn)統(tǒng)一的清理標(biāo)準(zhǔn)，但就現(xiàn)有實(shí)際情況來(lái)說(shuō)清理標(biāo)準(zhǔn)無(wú)需統(tǒng)一規(guī)定。雖無(wú)需統(tǒng)一規(guī)定，但清理制度作為法律與環(huán)境溝通的橋梁，是不可或缺的。那么為地方性法規(guī)清理提供的存在提供依據(jù)，在上位法中確立清理地位是日前最緊迫的任務(wù)。

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作者簡(jiǎn)介：（1995-10），女，漢族，河北邢臺(tái)人，西北政法大學(xué)2019級(jí)在讀研究生，研究方向法學(xué)理論。