新時代基層網格化治理的運行邏輯與優化路徑

摘 要：網格化治理以信息網格技術為載體，推行一種基層社會治理的創新模式，在制度機制上實現了行政權力的下沉和整合，對加強基層社會治理有著重要作用。通過厘清網格化治理的發展脈絡，結合基層網格化治理的典型案例，闡述基層網格化治理的內涵與特征，分析網格化治理的運行機制及各主體的行為邏輯，總結歸納網格化治理模式和治理機制。通過挖掘當前基層網格化治理過程中存在的困境，解決網格化治理過程中過度治理和治理真空并存的問題，有針對性地提出了基層網格化治理的優化路徑。

關鍵詞：網格化治理;運行機制;路徑創新

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A

文章編號：1673-8268（2021）06-0104-09

網格化治理是近年來推進基層放權、社區治理的關鍵舉措。黨的十八屆三中全會首次提出了“網格化管理”的概念，指出要“以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺”。而后，黨的十九大報告提出，要“拓展網格化服務管理，加強城鄉社區治安防控網建設”。黨的十九屆四中全會則將“推行網格化管理和服務”作為構建基層社會治理新格局的重要抓手。在新冠肺炎疫情防控工作中，習近平總書記強調：“各地區要壓實地方黨委和政府責任，強化社區防控網格化管理，采取更加周密精準、更加管用有效的措施，防止疫情蔓延。”[1]由此看來，網格化治理已經受到國家宏觀層面的高度重視，成為基層社會治理的重要實踐探索。

一、基層網格化治理的文獻回顧

在具體的實踐中，網格化治理體現了基層社會再組織化的運行邏輯，能夠有效再造基層治理單元的新秩序。西方一些國家最早把網絡技術應用在城市街區管理中，并就數字化管理、網絡化合作等主題開展了大量研究。在中國，自2004年北京市東城區首創網格化管理模式之后，隨著網格化治理理論和實踐的不斷豐富與深化，網格化治理逐漸被推廣至全國，成為基層社會治理的重要手段，也成為學術界廣泛關注的對象。近年來，從宏觀頂層設計到微觀實踐創新，學者們結合中國實際開展了系列理論研究和實踐探索，取得了一定的成果。

（一）網格化治理的提出

隨著經濟社會的快速發展，新經濟組織、新社會組織、新業態組織大量涌現，“單位人”不斷向“社會人”轉變，過去以“單位制”為組織形式的基層治理體系與社會結構體系之間存在著內在張力。傳統的基層社會治理呈現出管理粗放、服務理念落后、信息碎片化等問題，這就亟需進行管理模式和技術手段的創新，提升基層治理現代化水平。

1.網格化治理理念：從網格化管理到網格化治理

“管理”異于“治理”，而“網格化管理”當然也不能與“網格化治理”的概念相混淆。在黨的十八屆三中全會的決定中，“網格化管理”被首次提出。隨著“社會治理”概念的產生，主體間相互合作的理念更加得以凸顯，也因此有更為多元的主體參與到網格化治理中來。“網格化治理”的概念逐步取代“網格化管理”，這是順應“社會管理”到“社會治理”轉變的需要，也是改變政府單極化行政管控的方式，還是形成共建共治共享社會治理格局的重要路徑。然而，從網格化管理到網格化治理，不僅僅是技術的升級，更多的是對價值目標認知、本質內涵理解的提升。具體而言，在治理理念的層面，要實現從政府單向管控思維轉變為以民為本服務為主的理念;在治理目標的層面，要實現從基層維穩轉變為提供優質全面公共服務滿足公眾要求的價值目標;在權力邏輯的層面，要實現從政府單向一元轉變為治理主體多元化、權力運行多向化的權力運行邏輯;在運行機制的層面，要實現從碎片化管理轉變為整體性治理[2]。

2.網格化治理技術：從由下而上到共建共享

在中國傳統的基層社會治理中，主要是靠鄉紳管理，到靠族長，再到靠生產大隊隊長，權力一般都是建立在理性官僚制度的基礎上，呈現出由上而下的信息傳遞模式，形成封閉固化的單中心權力結構[3]。網格化治理則是將大數據技術嵌入其中，因此互聯網技術成為地方網格化治理創新的關鍵。隨著各種應用程序的開發、新興技術的推廣和應用，傳統信息配置權力資源的認知模式被打破，信息技術成為實現網格居民權利的媒介，任何權力主體都不可能依靠壟斷信息而獲得和增強權力[4]，信息傳遞不再是逐層上傳，這進一步提升了傳遞速率，也改變了信息傳遞的權力結構。也就是說，網格化治理以信息技術平臺為依托，經由信息流動及權力編碼，吸納社會、市場等力量參與網格權力運行，實現基層權力運行模式變革與社會互動機制創新。

3.網格化治理模式：從小范圍試點到大范圍推廣

“網格”是在綜合考慮所轄地區的位置特點、服務對象的分布、服務資源的配置等情況后，劃定的最小管理單元，有利于為轄區內的成員提供更為精準的服務。2004年，北京東城區的“萬米網格模式”是全國網格化管理的最早形態，通過將城市社區劃分為若干邊界清晰、無縫拼接的網格，由監督員對分管單元進行全程管理。這種模式將原先“區、街道和社區”的三級架構轉變為“區、街道、社區和網格”四個層級的框架體系。隨著網格化治理的推廣，基于城市社區的多邊形構造等原因，形成了以社區為單位劃分網格的“社區網格模式”，這種模式最早始于上海長寧區，既重整了社區現有資源、保持了原有的治理架構，又進一步細化了管理、培育了自治力量、推動了治理的民主化和科學化。為了解決少數經濟發達地區農村基層治理的問題，以自然村為基礎、家庭為單元的“自然地域網格模式”應運而生。浙江舟山是全國最早在農村建立網格化組織的地區，在尊重傳統鄉村治理規律的基礎上，充分將各類人才資源整合并吸納到網格中，有利于鄉村振興戰略的實現。

（二）基層網格化治理的動態研究

網格化治理是基層治理中處理政社關系的重要手段，在不斷的探索中，具有地方特色的治理模式相繼誕生，如上海市閔行區的“1+3+X+N”協同治理模式、湖北省武漢市的“江漢模式”、貴州省貴陽市的“大數據+”網格化治理等，這些模式也成為學術界關注的焦點。近年來，學者們結合中國基層網格化治理的實際情況，開展了一系列理論研究和實踐研究，取得了一定的成果。

1.基層網格化治理的理論基礎

與部門各司其職的傳統管理方式不同，無縫隙政府通過打破部門壁壘、整合部門資源，從而達到實現資源共享、提升效率的效果。竺乾威采用無縫隙政府理論，認為網格化治理是以公眾需求為導向，借助信息技術的手段，跳出原有公共服務流程再造的框框，提供精細化、個性化公共服務的模式[5]，以此實現政府部門、層級和職能的全方位連通，以及治理行為上的“無縫隙運作”。還有的學者運用協同理論，研究網格化治理實踐中政府、市場、社會、公眾等多元主體的互動機制和模式，提出網格化治理精細化的理論框架與實現路徑[6]。國家與社會的互動關系是基層社會治理中必須關注的問題，也是基層網格化治理實踐中的關鍵問題，更是構建新型基層社會治理機制不能忽視的重要問題。有的學者通過國家社會關系理論分析網格化治理[7]，或者采用權力吸納秩序的解釋框架來闡釋和解析網格化治理實踐[8]。還有的學者從權力運行的角度出發，構建了“縱向權力橫向權力”的框架，以此分析蘇南地區網格化治理的實際運行情況[9]。

2.基層網格化治理的研究視角

第一種是基于公共管理的視角，主要聚焦于公共領域如何創生和改造政策傳遞模式，以及技術嵌入網格化治理所帶來的基層社會治理流程的細化與優化。研究成果從觀察實踐、梳理經驗、提煉模式轉為政策擴散、組織變革等這些更聚焦、更具體的領域。網格化治理是一種技術治理路徑，主要通過運用系統整合、信息集成、績效評價等手段，構建新型的社會管理系統，推進基層治理體制的變革，一定程度上實現了管理手段現代化與治理生態多樣性的有機結合[10]。第二種是基于社會學的視角，將重點放在網格化治理的制度體系、運行邏輯和實踐特征，研究它是如何超越單位制、街居制等傳統組織方法，分析社會組織在社會治理中的作用等問題[11]。因為網格化治理在整合管理資源和力量方面具有獨特優勢，能夠有效銜接單位與社區，所以逐漸實現了從單一被動到多元聯動的轉變，推動管制型政府逐漸轉變為服務型政府。有的學者采用定量方法，研究網格化對公眾參與度、治理績效等因素的影響[12]。這兩種研究視角，不僅探討了網格化治理的可能后果，而且提出了有針對性、實效性的解決方案。

3.基層網格化治理存在的問題

在不斷探索網格化治理的實踐過程中，總結了很多好經驗好做法，但也不可避免地存在一些問題。清晰化是網格化治理的目標[13]，而如何界定限度就成為十分關鍵的問題。隨著網格化治理模式越來越規范化、精細化，在一定程度上甚至呈現出“內卷化”傾向[14]57。另外，網格化治理也會造成基層治理體制的結構性緊張，一方面，是因為在基層網格化治理實踐中，國家內部分化、國家與基層社會聯結不穩定;另一方面，是因為科層制與壓力型政府使得社會空間被擠壓、技術位于價值之上等風險，需要我們在網格化治理實踐中逐步優化這些問題，以此不斷推進基層社會治理的改革。

4.基層網格化治理的優化路徑

要解決網格化治理的問題，就必須處理好縱橫權力機制雙向運行的問題。從宏觀的維度來看，關鍵在于要處理好基層政府、市場與社會的制度性權力關系，建立基層黨政系統的聯動治理機制，使“權力邏輯得到系統性規制與制度性接納”[15]，從而優化基層治理的秩序和結構。從中觀的維度來看，需要在理順政府社會體制、實現目標轉型、創新考核機制等方面下功夫[16]。從微觀的維度來看，要著力健全網格層面的組織基礎，以城市網格化治理為例，具體就是要構建市、區、街道、社區和網格五級責任聯動體系，不斷提升網格化治理成效，推進基層社會治理的實踐創新。

不難發現，網格化治理不僅是一種基層的政社互動模式，而且是一種基層的權力整合方式，能夠在優化基層治理體制的過程中，最終實現基層秩序的整合。但是，中國基層社會治理具有自身的復雜性和特殊性，我們不能單純地肯定或否定其社會效果，也不能單純地運用西方治理理論對其進行批判。通過梳理網格化治理的概念特點、理論基礎、研究視角、實踐探索等，不難發現我國學者關于網格化治理的實踐總結和理論研究已有很多成果。不過，當前研究也存在一定的問題，如國內關于基層網格化治理內在運行機制、路徑優化的研究呈現出碎片化的特點，缺乏系統性與整體性，缺乏具有普遍現實意義的整合性研究。

二、新時代基層網格化治理的時代價值

劃分物理空間的邊界為“網”，進行服務管理活動在“格”，網格是物理空間和信息空間互構的公共場域。網格化治理是一種新型的治理手段，其在促進精細化治理的過程中、在實現共建共治共享格局中、在推進我國國家治理體系和治理能力現代化建設中，都發揮著極為重要的作用。

（一）網格化治理是提升基層社會治理精細化水平的重要路徑

精細化社會治理既是治理理念的提升、治理技術的升級、治理制度的創新，同時也是基層社會治理精細化現代化的必然要求。與傳統治理的粗放化、模糊性和一刀切的特征不同，精細化治理具有治理層級更細化、治理內容更精準的特點，更能激發社會治理的新動力。進一步地，網格化治理正是通過細化網格空間來重構治理尺度、細化責任分工，讓網格員與服務對象間的物理距離和心理距離越來越近，以此更精準地回應社會群體的需求，更準確地填補公共服務的空白地帶，增強了基層治理的有效性和正當性。

網格化治理特別注重源頭治理、系統治理、綜合治理，強調對治理目標的精準定位、治理問題的精準識別、治理技術的精準選擇與治理效果的精準達成，其所具有的細分化、精準化、智慧化特征有利于全面提升基層精細化治理水平。一方面，網格化治理將整合的行政資源下沉到網格單元，打破了原有職能部門的職責界限，在網格單元內由網格長統籌協調直接處理相關事務，采用“全要素網格員”和“大聯動機制”，對網格進行多方資源整合、精細管理，管理責任易于落實，對維護社會穩定、化解社會矛盾、實現社會整合等方面有著積極作用。另一方面，網格化治理充分利用成熟的信息技術，讓數據多“跑路”、信息更規范。通過構建信息平臺、運用技術治理確保了治理的精確、敏捷和高效，實現了從靜態管理到動態管理的轉變，提升了基層社會治理精細化水平，也在無形中提升了基層社會治理的質量與效率。因此，在我國社會由傳統治理邁向現代化治理的過程中，網格化治理無疑是促進基層社會治理不斷精準化、精細化的正確路徑選擇。

（二）網格化治理是實現共建共治共享的多元社會治理格局的重要體現

網格化治理集信息共享、制度設計、管理與服務于一體，為多元主體提供了有效互動、供需匹配的平臺，促進了縱向的聯通融合、推動了橫向的部門協同，實現了利益最大化和資源高效化。目前，特別強調社會要作為主體全面參與治理，是希望以整體性、協同性的治理理念去探討如何走出一條政府與社會、政府與市場的融合協作之道[17]。在不斷推進網格化治理的實踐中，無論是宏觀層面著力促進社會價值整合與社會結構網絡化，還是微觀層面著力增強社區（村）與居民、社會組織間的信任和協作，都有利于促進全社會多元化的社會共同體積極參與基層治理與社會建設，形成平等尊重、相互溝通、和諧共處的局面，有利于實現基層社會的再組織化與社會整合的目標，助力全社會形成共商共建、共治共享的新型治理格局。

新時代的網格化治理要始終以人民中心，以民主治理、實現社會民生為目標，以基層社會治理最關注最想解決的問題為突破口，按照國家和社會融合共治的制度邏輯，在實踐探索中逐漸形成卓有成效的“治理民主”實踐模式。第一，在社會治理理念上，以制度、體制建設為基礎，以黨委領導和政府主導下的多元主體參與共治為關鍵，使社會治理成效為全體人民所共享，不斷增加人民的獲得感、幸福感和安全感，這既契合了黨委政府加強基層治理工作的想法，也從本質上提升了網格化管理的格局和定位。第二，在社會治理體制建設方面，建設黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會治理格局，既為各級黨委政府搭建一個上級聯動、下級聯系、服務群眾的綜合信息平臺，也為群眾創設了一條自下而上的進行利益訴求表達的渠道。第三，在社會治理能力建設方面，通過體制機制的革新、新工具和技術的應用，提高社會治理的社會化、法治化、智能化、專業化水平。第四，在社會治理內容方面，以預防化解社會矛盾、健全公共安全體系、建設社會治安防控體系、建設社會心理服務體系和建設社區治理體系為主要任務，更快地掌握基層動向，更密切地聯系群眾，更好地為民服務。

（三）網格化治理是推進我國國家治理體系和治理能力現代化建設的必然要求

從社會治理改革與創新的角度來說，國家治理體系和治理能力現代化是頂層設計，網格化治理是基層實踐。基層社會治理是國家社會治理的基本組成部分，對整個社會和諧有序發展具有舉足輕重的作用。計劃經濟時期，我國主要采用的是高度集中、政府全能型的“單位制”和“街居制”治理模式。改革開放時期，城市逐步構建了區、街道和社區居委會三級治理組織體系，單位的社會管理職能被剝離，但街居組織卻出現了職能超載的問題，基層社會治理的運行效率并不太高。大數據時代的到來，逐漸改變了政府的工作方式和方法，改變了社會治理理念和管理模式，同時也為社會治理注入了新的力量。

為了應對社會轉型時期基層社會治理的復雜情況，網格化治理應運而生。區別于西方社會中心主義和傳統的國家中心主義的治理邏輯的復合治理機制，網格化治理是符合中國公共政治體制與中國基層社會治理環境的民主治理實踐形式，是中國共產黨在堅持實事求是基本原則的基礎上逐漸摸索形成的社會綜合治理模式。網格是聯結國家治理和社會治理的空間場域[18]，是權力運作與公共生活的基本單位。網格化治理則是通過嵌入基層治理結構而形成的新型社會治理模式，“適應了國家克服碎片化，實現權威統合的需要，折射出國家重建基層治理秩序，夯實基層治理基礎的意志”[14]69。同時，網格化治理還是優化基本公共服務供給的重大機制創新，從“以綜治維穩為中心”調適為“以公共服務為中心”，實現了從治理的管控性到服務性的轉變。真正的“善治”需要國家邏輯和社會邏輯的融合，國家治理體系與治理能力現代化要求構建分工合理、職責明確、協同高效的治理體系，增強各治理主體的能力，這就需要在基層社會中確立合理邊界、建立共建機制。網格化治理就是實現我們黨和政府加強和創新社會治理的重要實現路徑，就是實現國家治理體系與治理能力現代化的重要突破口。其既把握了新時代我國社會的主要矛盾，迎合了民眾多元化公共服務的需求，又適應了社會轉型的戰略機遇，有利于現代社會治理難題的有效解決，豐富了中國特色基層社會治理理論。

三、新時代基層網格化治理的運行機制

網格化治理具有整合資源、統合權威、管理社會等功能，但它并不只是基層管理的工具，更是推動國家力量真正下沉到基層的制度方案[19]。總結歸納網格化治理的實踐形態，發現它在融合技術創新與制度變革的過程中，呈現出治理資源下沉、信息化管理為主、多元主體參與等主要特征，是一種更為精準、更為動態的基層治理創新模式。

（一）下沉治理資源發揮網格化的資源聚合器功能

不同于運動式治理，網格化治理將資源下沉，將社會資本進行優化配置和再生產，通過常規化、日常化的信息排查，對網格內的物資和人力資源進行全面動態的管理，將矛盾、風險都集中在網格中，實現基層治理的全覆蓋，發揮秩序建構功能，以此提高基層社會治理的防控能力。

管理單元的明細化。重新劃分基層治理單元、重新規劃基層治理地圖，通過網格形式劃分責任田，打破原有行政區劃，做到“人人都在格、處處有人管”，使權力、資源與個人實現最大限度的鏈接。通過治理鏈條的延伸與拉長，下移治理權力、集聚治理資源，對網格層級的劃分已逐步統一到社區（村）以下，形成“縣（區市）、鄉鎮（街道）、村（社區）、網格”的四級治理結構。比如，北京東城區以每萬平方米為邊界劃分單元網格，將全區17個街道205個社區，劃分為589個網格。以網格為單位，收集匯總信息，更為準確地掌握社會動向，進一步實現了基層社會的穩定。

職責權限的清晰化。實行定人、定崗、定責“三定”原則，按照“一格一員”或“一格多員”的標準在網格派駐相應的網格管理員，制定工作事項標準和服務考評制度，這不僅是空間關系的重置，而且是責權利的落實。只有清晰地細化各職能部門的責任和權力邊界，才能建立健全部門聯合協調機制，才能在發現問題、識別風險后精準地將信息輸送到相應的責任部門。也就是說，網格化治理不僅明確規定了個人和組織的職責權限，而且形成了規范的處理流程、明確的工作時限和流暢的職責關系圖，實現了網格之間的無縫對接，能夠有效避免責任不清、邊界模糊、多頭管理等問題，防止管理真空和漏洞的出現。

資源整合的聯動化。科層制的邏輯是分工明確、等級森嚴的，但網格化治理則是注重將服務鏈條、行政職權、治理資源延伸至各基層網格，以便為群眾提供及時有效的、面對面的服務，從而提高公共服務的效率和成果。例如，湖北省宜昌市整合了包括民政、綜治、人社等280項公共服務項目至網格中，在社區（村）設立便民服務站，使得網格員更加貼近群眾，職能部門工作人員能夠更加直接回應群眾的現實需求，真正實現“群眾基本需求不出社區就能滿足”的目標。另外，針對基層公共服務力量分散、網格員力量單薄等問題，網格化治理能夠有效整合各種公共服務資源，組織集中辦公、提供組合服務，探索成立網格服務團隊，更好地滿足群眾復雜多樣的公共服務需求。

（二）借助信息技術平臺發揮網格化的信息傳輸帶功能

利用智能設備、信息網絡和大數據的手段創新社會治理是提升社會治理效率和服務水平的必然選擇。網格化治理就是通過劃分治理空間，以資源和信息共享平臺為載體，利用數字信息技術管理網格單元，對每一網格內的居民實施動態、全方位管理，提供更為方便、高效、優質的服務，滿足民眾多元化個性化需求，提升民眾安全感幸福感，從而提升優化整體管理效率。

在具體實踐中，一是采集信息，搜集居民服務訴求。網格員在發現問題和需求后，能夠自己解決的就直接處理;超出職責范圍的，就借助移動終端及時錄入需求信息，由網格管理中心后臺進行分配、發出指令，派遣相關工作人員提供智能且高效的公共服務。要建立健全考核機制，強調限時辦理、動態監控，將感知群眾需求、政府有效回應、提供服務供給間的流程逐漸縮短。在數字信息技術的推動下，對基層社會進行智慧化的監管，不斷提升基層社會治理的智能化水平。二是信息入格，構建動態信息平臺。網格化治理利用網絡信息技術，對分散化的信息進行全面整合、分類處理和開發利用，健全劃分網格、識別信息、編碼事件、考核人員等標準化工具，實現信息平臺之間的相互聯通、資源共享。通過建立這種大型的數據系統，能夠重構政府管理特定公共事務的組織結構，形成集中統一指揮、部門有效并聯、無縫銜接合作、有效應急管理的全方位精細裝置。當前，我國大部分地區都在推進網格系統的“基礎信息庫”建設，構建市、縣、鄉、村“四位一體”的綜合信息服務管理平臺，以期在數據信息的互聯共享中實現信息的縱向對接，以及各職能部門間信息的橫向聯通。

（三）多網融合多元參與發揮網格化的關系黏合劑功能

網格化治理具有綜合協同、共建共管、合作共治、互通共享和智能精準等特點和優勢[20]，多元治理主體以合作共享性超越現代權力的壟斷支配性，探索合作共享式共建模式。

合理劃分網格，融合共治。強化建設全要素基礎網格，疏解基層政務職能，探索整合基層治理網格的融合共治。近年來，浙江“網格管理、組團服務”、江蘇“社會綜合聯動治理”等實踐模式，將社保、民政、計生、綜治等網格納入基礎網格，初步實現了“多網合一”的部署。同時，通過建設專業化的網格員隊伍，優化工作流程，使網格員能夠承擔信息搜集、社區服務、發現和處置社會問題等職能，避免各部門基礎網格的交叉管理、重復管理，有利于實現基層社會治理的多網融合共治。

多元主體參與，優化服務。網格化治理的主體既包括不同層級政府與市場、社會組織之間的合作，還包括市場、社會組織之間的相互合作，形成了“縱向到底、橫向到邊”的結構特征。“橫向到邊”指的是在基層黨委的領導和基層政府的主導下，賦能基層社區（村）自治組織，吸納社會組織、企事業單位和社會公眾參與社會治理。比如，寧夏石嘴山大武口區采用“1+4+X”的模式，除了配置網格員以外，每個網格還配備由街道干部、社區工作者、下派干部、社區警員組成的“四員”和由社區老黨員、4050人員指女40歲以上、男50歲以上勞動年齡段，因為自身的就業條件較差、技能單一等，難以在勞動力市場競爭就業的勞動者。、低保戶、熱心公益事業人員組成的“六員”，形成廣泛而密集的監控。“縱向到底”指的是推進基層社會治理資源和綜合執法力量下沉到基礎網格，賦予網格長協調處置社會問題的權限，在源頭上解決社會矛盾、預防社會風險、提供社會服務。總之，政府各部門間各自為政的壁壘變成了相互補位的網絡體系，各參與主體的工作運行機制從縱向隸屬行政關系轉變為縱橫交錯的協調和合作關系，形成“專群結合、條塊結合、社群結合”的工作格局。

四、新時代基層網格化治理的優化路徑

近年來，基層網格化治理在推進基層治理現代化的進程中發揮著較為顯著的作用，形成了不少具有地方特色的市域網格化治理模式。然而，網格化治理在實際的運行過程中還存在著一些問題，具體表現為管理職能定位模糊、救火式被動應對、多元主體參與不足、數據共享不充分等，制約著基層社會治理能力現代化的有效提升。這就亟需學者們積極探討新時代網格化治理的提升路徑，挖掘網格化治理的效能，營造和諧共治的“善治”格局，為推進我國基層治理現代化建設開拓新思路、提供新路徑[21]。

（一）轉變治理理念，提升網格化治理的服務功能

在基層社會治理的實踐中，網格化治理的有效性受到各基層政府的重視和關注，成為一種新的基層社會治理模式。隨著社會治理主要任務的不斷變化，網格化治理的目標也得以豐富和拓展。從理念上來說，網格化治理的目標要由社會管控轉變為社會服務供給。過去網格治理的主要工作是采集信息，互動比較欠缺，而新時代網格化治理要以為民服務為先，強調為民辦事的治理理念，把提供優質高效的公共服務作為工作重點，領導干部要主動為民解難題，網格員也要主動上門求服務，從而實現治理理念的提升與嬗變。

具體而言，就是要從最初的以綜治維穩為中心轉變為以提供基本公共服務為中心，從以傳統“行政”為主導轉變為以“服務”為核心，把網格化治理的管理功能與服務功能結合起來，為網格化治理的轉型升級提供理論和實踐基礎。在進行網格化治理機制改革的過程中，始終堅持以人民為中心，堅持服務取向，通過提供社會服務滿足人民群眾對美好生活、對高品質生活的需求，從根本上化解各種社會矛盾，形成和諧穩定的社會環境。特別是在網格化治理的過程中，要在搜集服務需求、規范服務流程、提供精準服務方面下功夫，通過優化組織結構、創新運行機制，為人民群眾提供更為高效、精準、優質的公共服務，建立資源效率與服務共享相結合的治理體系，提升基層社會公共服務的效能，推動社會的良善治理。

（二）堅持黨建引領，加強網格化治理的規范化

基層黨組織是基層社會治理的領導力量和重要主體。一方面，由于我們黨具有“總攬全局、協調各方”的組織優勢，能夠將各種資源、各類主體整合起來，實現資源共享、信息互通;另一方面，我們黨具有“立黨為公、執政為民”的情懷，能夠及時準確地解決人民的重點難點問題。因此，要大力加強基層黨組織建設，充分發揮基層黨組織在社會整合中的獨特優勢，統籌協調人力、物力和組織資源，提高運行效率、共享社會治理成果。

在網絡化治理的實踐中，一是要加強基層黨組織的組織嵌入，實現基層黨組織與網格體系的同步設置，提升治理成效。在政府、市場、社會和居民自治組織中都要有黨組織，積極建立網格黨支部或黨小組，發揮基層黨組織的引領作用，建立健全“街道黨委、社區黨組織、網格黨支部、樓棟黨小組、黨員中心戶”的五級網格組織體系，確保每個網格都有組織保障，實現人在網格中生活、事在網格中辦理、難在網格中解決的目標。二是要將黨員歸入網格，充分發揮黨員的先鋒模范作用，釋放和挖掘提供公共服務的內生動力。要推薦優秀黨員擔任網格黨支部書記或黨小組長，通過發揮黨員網格員的示范作用，引導網格內的群眾骨干、信息員、志愿者等參與網格服務，成立網格服務團隊，做好基層治理的巡查、宣傳、聯絡、調解等工作;要大力提升黨員干部為民服務的能力，根據人民對上學、看病、住房、養老等問題的需求和意愿提供精準細致的服務，教育引導廣大群眾共同創建美好生活，激發群眾內驅力，通過黨員先進性的引領功能推動網格化治理。

（三）推進制度創新，健全網格化治理的體制機制

加強網格化治理的制度創新，準確評估職能邊界、科學設置管理網格、強化雙向考核，進一步推動網格化治理的整體聯動，不斷推動國家治理體系和治理能力的現代化建設。

第一，要理順橫向部門間協調的體制機制，健全基于屬地責任的塊塊調動機制。在原有“誰管理，誰負責”的屬地管理原則上，社區（村）對管轄空間內的所有事務都承擔著最終的兜底責任。而在網格化治理過程中，社區（村）的主要職責就是解決小事、上報大事。一方面，這是社區（村）完成職責的過程;另一方面，也是社區（村）減輕負擔、引入更專業線部門解決問題的有效方式，有利于提升治理的規范化水平。這個過程中，最關鍵的就是要準確評估職能邊界，剝離和分解過載的網格化職能，不應當將網格化治理工作重點泛化到社會治安綜合治理的各方面。本質來說，就是要加強網格化治理的綜合性，解決各部門間相互扯皮的現象，不斷提高基層網格化治理的運行效率。

第二，要理順縱向部門間流通的體制機制，健全條塊之間的雙向考核機制。原有的考核機制主要是“上對下”，由于考核權在街道（鄉鎮），導致即使是街道（鄉鎮）條線部門的責任，社區（村）也會因為考核壓力而不敢提交需要條線部門解決的治理事務，形成了“小事才上網格”的現象。而在網格化治理過程中，既有“上對下”的考核，也有“下對上”的考核，社區（村）可以對相關上級部門進行考核。這種考核機制的建立，有利于條線部門主動作為、提高效率，也有利于社區（村）積極上報相應問題，交由條線部門處理。

第三，要提升網格員隊伍的專業化和職業化水平，健全網格員的考核激勵機制。要加強網格員的專業素質培訓，強化解民困、憂民情的服務理念。要健全網格員考核標準，進一步細化網格員工作職責、服務范圍、服務事項等方面的內容，對做得好的及時加以獎勵，對失職行為及時加以處理，做到獎懲分明。要完善網格員的激勵機制，規范并提高網格員的待遇，探索網格員的職稱評聘體系，拓展網格員的職業發展空間，建立動態化管理的網格員數據庫，夯實網格化治理的隊伍建設。

（四）引導多元聯動，構建網格化治理的協同共治格局

健全完善多元治理主體間的互動機制，以網格化信息平臺為載體，推進個體、政府、市場、社會組織之間的情感交流、價值認同和信息共享，構建共治共享的網格化治理格局，增強網格化治理的向心力和凝聚力。

在具體的網格化治理實踐中，一是要優化基層政府網格系統。構建網格化治理模式并不意味著降低基層政府的作用，而是更加突顯基層政府在網格化治理中的協調維護功能，以確保各網格間的積極合作、良性互動。因此，在實踐中要落實政府職能進網格的準入制度，確定職能部門進網格的項目內容、權責實行等，健全完善網格員的責任清單、項目清單，不斷增強公共服務供給的能力。二是要完善政府購買服務制度。在評估現有公共服務供給的績效、制定政府購買服務內容的清單、選擇合適的政府購買服務方式的過程中，充分釋放市場活力，不斷構建政府與市場的合作網絡，使基層政府走出“行政有效、治理無效”的困境。三是要加強對社會組織的扶持和培育。在網格化治理體系中納入社會組織的活動信息和服務事項，拓展網格服務功能，充分發揮他們在反映居民訴求、促進居民互動、化解矛盾問題中的作用，更好地滿足居民個性化、多樣化服務需求。四是要完善基層民主協商制度。通過社區學校、文化建設等對居民進行培訓指導，增強居民參與的能力和素質，為社會力量賦權增能;搭建民主協商的平臺機制，完善民主決策、民主管理、民主監督的參與機制，讓居民充分參與到制定公共服務供給的相關制度中，保障居民的利益訴求;鼓勵居民參與基層治理工作，培育居民自治力量，實現群眾的自我管理、自我服務、自我發展。

總之，要全面理順政府、市場、社會組織和人民等多元主體間的權責利關系，融合政府行政權力、社會組織自治能力、市場供需調節力、人民主動參與力等多種力量，以網格為單元構建相互嵌入的關系網絡、縱橫聯合的互動機制，確保多元主體各司其職、相互配合、協同治理，提升網格單元內的多元融合共治水平。

（五）依托信息技術，實現網格化治理的智慧化

網格化治理以現代信息技術為基礎，有著豐富的基層群眾的基礎數據。可充分挖掘大數據庫的價值，提升基層治理的服務質量，構建智慧化的基層服務網絡，實現服務下沉和基礎信息的全覆蓋。

第一，統一規劃，實現數據互通。規劃搭建網絡治理信息服務平臺，設立綜合性服務治理網絡中心，統一規劃、統一運營，下放更多操作權限給專業網格員，采集基礎數據、建立數據庫資源，打破內部信息壁壘，實現信息聯動共享。同時，要充分調動多元主體合作，即時上傳基層情況和問題，同步實時更新數據，建立起便捷的信息直通車渠道，增加信息的時效性，以便對基層提供有針對性的服務。

第二，功能升級，提高服務效率。科學歸納網格事項，明確網格化信息平臺操作人員的權限、規范等，完善與網格任務相匹配的信息功能模塊，確保各類事務信息的成功導入。開通數據開放功能，推進信息扁平化管理，實現協同審批和協作服務;主動推送提醒預警功能，實現由被動響應向主動服務的轉型，打造智慧化、人性化的基層服務網絡。

第三，網絡派單，完善服務平臺。在社會化服務和政務平臺一體的系統中，將居民需要的公共服務資源信息納入網格系統，增加有針對性的服務事項，促進居民與社會的雙向信息互動，以便居民進行一站式查詢。實行網絡派單制度，匯總分析各渠道發現的問題，對基層服務事項進行統一受理、分流辦理、處置反饋、考核督辦，實現網格化治理的精準化、智能化。

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Operation Logic and Optimized Path of Grassroots Grid Governance in the New Era

WAN Huaying

（Jiangxi Party School of CPC， Nanchang 330003， China）

Abstract：Grid governance is an innovative model of grass-roots social governance based on information grid technology. It realizes the submerging and integration of administrative power in the system and mechanism， and plays an important role in strengthening the grass-roots social governance. By clarifying the development context of grid governance， combining with the typical cases of grass-roots grid governance， this paper expounds the connotation and characteristics of grass-roots grid governance， analyzes the operation mechanism of grid governance and the behavior logic of each subject， and summarizes the model and mechanism of grid governance. At the same time， through mining the current difficulties in the process of grass-roots grid governance， and solving the dilemma of excessive governance and governance vacuum in the process of grid governance， this study puts forward the optimization path of grass-roots grid governance.

Keywords：grid governance; operation mechanism; path innovation

（編輯：段明琰）

收稿日期：2020-12-31

基金項目：國家社會科學基金項目：黨領導基層群眾自治的社會整合機制研究（20CDJ014）;江西省社會科學規劃青年項目：城市社區治理社會化的路徑與機制研究（19SH14）

作者簡介：萬華穎（1989-），女，江西九江人，助理研究員，博士，主要從事黨的建設和社會治理研究。

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