國際氣候法體系下能力建設制度的發展變革及中國因應

潘曉濱 劉蔚

從《聯合國氣候變化框架公約》引入能力建設問題，到《京都議定書》《巴厘島行動計劃》《哥本哈根協議》等一系列法律與政策，國際氣候談判對能力建設問題的關注度不斷提升?！栋屠鑵f定》第11條明確“能力建設”框架條款，以及巴黎氣候大會決議通過成立的巴黎能力建設委員會，從機制和體制兩方面奠定了能力建設法律制度?？ㄍ芯S茨與馬德里氣候大會分別對能力建設的實施路線與實施內容進一步明確，標志著能力建設制度已進入可操作階段。我國作為全球應對氣候變化的重要參與國，更應積極融入能力建設制度的構建進程中，無論是在談判基本原則立場的堅持層面，還是在組織機構、技術資金等國內法治保障的建設上，我國都可以發揮必要作用，同時還需多維度開展國際合作和推動公眾參與。

能力建設制度的早期歷史沿革

能力建設問題的提出

《聯合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《框架公約》）最早確立了劃分兩類國家的共同但有區別責任原則，在明確發達國家應當為各自歷史排放擔責的同時，也為發展中國家如何納入減緩與適應氣候變化軌道中而進行早期探索，對能力建設的相關規定在各締約方大會上逐漸變得明確清晰?！犊蚣芄s》關于能力建設的初步設想是由發達國家提供資金與技術，逐步提高發展中國家適應氣候變化以及參與全球氣候環境保護合作的能力。其中的能力建設問題對于發展中國家而言是其履行公約義務的重要前提。

《京都議定書》（Kyoto Protocol）作為發達國家完成溫室氣體（GHG）具體減排任務以及發展中國家獲得發達國家支持進行能力建設的國際法律依據，開始發揮重要作用。《京都議定書》并沒有對“能力建設”是什么進行系統地解釋，只是在個別的條款中使用了“能力建設”一詞，并且將其限定在技術轉讓、國家信息通報、資金援助以及人才培訓等方面?！毒┒甲h定書》的生效使溫室氣體減排和能力建設進入新階段?！毒┒甲h定書》在簽訂時沒有專門的章節規定有關發展中國家能力建設的內容，其本身仍然是關注發達國家溫室氣體減排的時間安排以及減排的量化目標和義務，并沒有規定發展中國家減排溫室氣體的義務。關于發展中國家能力建設相關內容，集中在第10條和第11條，具體指向了支持發展中國家能力建設的資金機制。資金和技術轉讓是發展中國家能力建設的關鍵環節。

能力建設問題的深化

“巴厘島路線圖”對發展中國家應對氣候變化的能力建設進行重申和推進。2007年巴厘島氣候變化大會達成的《巴厘島行動計劃》，要求各發達國家締約方積極向發展中國家提供資金、技術和能力建設支持，讓發展中國家更好地在可持續發展思想的指導下采取必要的可測量、可報告和可核實（MRV）的支持與減緩行動。被寄予厚望的哥本哈根氣候大會雖然沒有如愿達成具有法律約束力的國際法律文件，但大會形成了政治性文件《哥本哈根協議》（Copenhagen Accord），該協議對發展中國家能力建設的規定主要體現在資金、技術、減排審查和補償保護森林行動等機制上。坎昆氣候大會在關于發展中國家的能力建設問題上，達成了政治性文件《關于〈公約〉下發展中國家能力建設的決議》，強調了繼續改善發展中國家能力建設的相關基礎設施、探索新的和改進的能力建設途徑，并決定建立一個能力建設專家小組，重申能力建設所需資金的來源和使用途徑等。2012年多哈氣候大會決定創設能力建設德班論壇，作為一個多方參與的分享能力建設信息的論壇。利馬氣候大會期間，各締約方進一步確立了一個關于氣候變化認知與教育的部長級對話，促進各國將氣候變化問題納入國家課程之中，并由公約秘書處建設“能力建設”門戶網站，提供世界范圍內的能力建設活動信息。

能力建設法律制度的早期發展特點

從《框架公約》生效到巴黎氣候大會召開之前，國際氣候法關于能力建設法律制度的發展，總體上呈現出“逐步關注、凝聚政治共識、并引入談判重點領域”的路線特征。首先，針對發展中國家應對氣候變化的能力建設問題，也開始成為貫徹共同但有區別責任原則，并與資金、技術轉讓并列為同等重要的談判議題。但是，在能力建設法律制度形成的早期階段，“軟法性”仍然是這一制度的主要特征。從《框架公約》到《京都議定書》，其并沒有形成專章規定，《巴厘島行動計劃》《哥本哈根協議》《坎昆協議》等業已形成的能力建設相關內容，又完全缺乏法律約束力。其次，“實施難題”又是這一階段能力建設法律制度形成過程中的另一個重要特征。相較于資金與技術轉讓機制的談判，歷次氣候大會并沒有針對能力建設議題形成一個常設機構，專門負責能力建設活動的開展以及各方面的協調事宜。這在實施層面嚴重影響了所達成的各項能力建設政治協議的落實、監督與利益協調，也導致了能力建設問題更多被作為一個輔助性項目而非長效性的法律制度來開展。再次，由發達國家所主導的能力建設與資金、技術轉讓問題的割裂，淡化了發達國家所應承擔的對發展中國家的支助責任，也導致了能力建設體制與機制形成的緩慢。

后巴黎時代能力建設法律制度的確立與實施

巴黎氣候大會對能力建設問題的回應

第21屆聯合國氣候變化大會通過的《巴黎協定》無疑是全球應對氣候變化進程中具有里程碑意義的國際法律文件。在能力建設領域，該協定將一些框架性內容直接轉化為具有法律約束力的第11條“能力建設”條款，其明確規定了所有締約方都應當加強促進發展中國家執行應對氣候變化的能力，路徑上可以采取區域、雙邊或多邊模式針對能力建設行動采取措施。但是，《巴黎協定》并沒有圍繞能力建設的體制安排進行必要的法律層面的回應，取而代之的是巴黎氣候大會所達成的決議文件（第72段）中所提出建立的巴黎能力建設委員會，由委員會專門負責能力建設工作，處理發展中國家在能力建設方面現有以及未來將會出現的差距問題。巴黎氣候大會決議同時明確開啟對現有架構在能力建設活動的連貫性和協調性等問題上的評估進程。

《巴黎協定》第11條“能力建設”條款的確立，是長久以來國際氣候談判針對能力建設問題關注的有力回應，在把發展中國家納入應對氣候變化的自愿減排框架之后，這些國家雖然不應為歷史排放承擔責任，但在全球氣候變化的緊迫性以及這些國家為全球作出減排貢獻的意愿下，阻礙發展中國家作出更具雄心的自主貢獻承諾的最大問題，卻是資金短缺、技術轉讓以及配套的能力建設問題。《巴黎協定》通過法律形式明確了能力建設制度，業已成為與資金、技術轉讓等機制并駕齊驅的支助制度體系。面對長期以來空白的體制安排，巴黎氣候大會決議決定成立巴黎能力建設委員會，則為條約中關于能力建設法律制度的進一步細化和實施指明了方向。

卡托維茨氣候大會對能力建設實施路線圖的提出

《巴黎協定》正式生效后，落實協定各項內容成為國際氣候談判的主要任務。第24屆聯合國氣候變化大會在波蘭卡托維茨召開，大會通過了“卡托維茨一攬子計劃”（Katowice Package），各參會方圍繞《巴黎協定》中資金、技術轉讓、能力建設等內容涉及的機制和規則基本達成共識，對2020年后落實《巴黎協定》、加強全球應對氣候變化的能力建設等制度作出進一步安排，為《巴黎協定》制定了詳細的實施細則，夯實了目前的國際氣候治理框架機制，為接下來應對全球氣候變化奠定了基礎。

馬德里氣候大會對能力建設實施細節的完善

為了細化卡托維茨大會決議中對《巴黎協定》下能力建設制度的安排，2019年12月召開的第25屆聯合國氣候變化大會具體制定了實施細則，并完善細化了落實《巴黎協定》下能力建設法律制度過程中至關重要的問題——關于巴黎能力建設委員會和能力建設框架的安排。馬德里氣候大會決議制定的實施細則中明確指出，巴黎能力建設委員會2020年重點領域，即加強旨在落實國家自主貢獻的能力建設活動的連貫性和協調性。其將巴黎能力建設委員會延長5年，委員會又進一步將滾動工作計劃延長至2020年年底，要求各締約方和相關機構為巴黎能力建設委員會執行工作計劃提供必要的支持和資源。

關于巴黎能力建設委員會的優先活動領域，馬德里氣候大會決議進行了詳細布局。首先，密切與《框架公約》授權從事與能力建設相關活動的機構協作，避免進行重復的工作，進一步提高能力建設活動的效率，確保其與《框架公約》的一致性和協調性。其次，明確能力建設空白點和建設需要。巴黎能力建設委員會能夠為這些機構的工作提供支持，并促進與加強發展中國家圍繞應對氣候變化能力建設和能力維持的掌控權進行經驗、良好做法的信息交流。再次，推動利害關系方參與。通過“德班能力建設論壇”等相關平臺收集與能力建設有關的良好做法、經驗和吸取有教益的信息，并傳播能力建設信息，也可以通過能力建設門戶網站傳播，來處理與實施能力建設有關的空白和需要，利用“德班能力建設論壇”的信息，在締約方會議上組織年度能力建設中心活動。

我國參與應對氣候變化能力建設法律制度完善的建議

應對氣候變化能力建設國際談判應當秉持的基本原則

在談判立場上我國仍需堅持共同但有區別責任原則。堅持共同但有區別責任原則，不僅因為發達國家是導致全球氣候變化的主要責任方，而且權衡了各國的經濟發展狀況、科技水平及實際承擔能力，發達國家經濟發展水平更高，掌握了全球前沿的科技成果，為了人類社會的可持續發展，發達國家也有必要承擔更多的責任?！犊蚣芄s》規定：發達國家締約方和其他發達締約方應采取一切實際可行的步驟，酌情促進、便利和資助向其他締約方特別是發展中國家締約方轉讓或使他們有機會得到無害環境的技術和專有技術，以使他們能夠履行本公約的各項規定。該原則平衡了發達國家和發展中國家的利益，也是發達國家和發展中國家利益妥協的體現。我國的立場仍然應當是要求各締約方在公平的基礎上，并根據不同類型國家共同但有區別的責任和各自的能力，為人類當代和后代的利益保護氣候系統，以此作為發達國家向發展中國家率先提供能力建設的重要立場基礎。

在談判的策略選擇上堅持減緩與適應并重原則。《框架公約》明確指出，減緩和適應氣候變化是人類社會應對全球氣候變化的兩種主要選擇。在全球氣候變化的背景下，只有不斷適應氣候變化，減緩氣候變化對社會經濟發展帶來的不利影響，才能推進可持續發展進程，由此不斷增強適應氣候變化的能力。發達國家要積極幫助發展中國家提高減緩和適應氣候變化的能力建設，發展中國家要不斷促進節能減排技術的研發和創新，盡快構建適合各國國情的應對氣候變化的法律法規和政策體系，不斷提高自身應對氣候變化的綜合能力，引導社會走一條可持續發展道路。

應對氣候變化能力建設的國內銜接路徑

首先，我國應加強組織機構能力建設的國內法制保障。我國應當制定一部統領性的應對氣候變化基本法，在基本法中明確國家應對氣候變化及節能減排領導小組的法律地位，明文規定中央政府、地方政府、各企事業單位和公民應對全球氣候變化的責任，規定應對全球氣候變化的基本政策和獎懲機制。我國還應當制定系列單項法律，詳細規定各職能部門的具體職責權限，并進行相互協調。加強各部門在應對氣候變化工作上的領導，權責統一，加快完善組織機構的能力建設。

其次，我國應加快技術創新與轉讓能力建設。技術在應對氣候變化的過程中發揮著關鍵性的作用，不能只依靠發達國家轉讓的應對氣候變化的技術能力，應當繼續研發新的觀測技術、數據同化和融合技術，建成和完善全球氣候變化大數據平臺。在國際談判中，我國應堅持各國開放的姿態，積極地共享技術資源，建立有效的國際技術合作與轉讓機制，加快技術創新與轉讓，讓廣大發展中國家也能擁有先進的技術適應氣候變化，減緩溫室氣體的排放，全面提高全球應對氣候變化的能力建設。

再次，我國應拓寬融資渠道與加大資金投入。資金問題是發展中國家的重要關切，也是檢驗發達國家是否切實承擔歷史責任的重要標準。我國應當與其他發展中國家聯合起來，要求各發達國家締約方切實履行對發展中國家的資金援助義務。同時，加強自身綠色與低碳金融市場建設，設立適應氣候變化的專項資金或適應基金，通過中央和地方政府的財政投入以及借助市場債券、融資等金融手段多渠道多層次籌集資金，使資金合理分配使用在適應氣候變化的各個領域，優化資金配置。

加強多維度的能力建設國際合作與公眾參與

氣候變化是全球性問題，全球氣候變化問題的解決依賴于國際間密切有效的合作。我國作為發展中國家在資金技術方面處于相對的弱勢，為了更好適應氣候變化帶來的不利影響，達到我國應對氣候變化能力建設目標，應積極加強與發達國家之間的聯系，不斷地借鑒發達國家的優秀成果，爭取更多的國際資金和技術援助。同時作為最大的發展中國家，我國還應當與其他發展中國家攜手共進，積極分享自身關于應對氣候變化能力建設的經驗，給予其他發展中國家力所能及的支持與幫助。

環境保護工作的開展，離不開社會公眾的廣泛參與。《框架公約》要求各締約方在履行承諾時，促進和便利公眾獲取有關氣候變化及其影響的信息，公眾參與應對氣候變化和擬訂適當的對策。政府要充分發揮公眾的參與和監督作用，完善有關氣候變化信息發布的渠道和制度，保障公民的知情權，拓寬公眾參與和監督的渠道。積極開展與氣候變化有關的法制活動，鼓勵和倡導公民可持續的生活方式，提高全社會的節能環保意識，促進全社會積極參與減緩全球氣候變化的活動。

結語

隨著氣候變化對全球環境影響的加劇，全球共同應對氣候變化工作刻不容緩，而國際氣候法體系中能力建設法律制度的完善則顯得更加迫切。發達國家締約方繼續履行其應有義務，努力兌現減排承諾，并為發展中國家提供必要的能力建設支持，發展中國家締約方繼續增強自身在各方面的能力建設，是減緩和適應氣候變化的必然選擇。通過國際氣候談判的頂層設計，構建和完善國際氣候法能力建設的法制保障體系，將促進資金、技術機制發揮更加重要的支柱性作用。中國在全球氣候治理道路上也將迎接更多考驗，只有積極參與能力建設法律規則的建設與完善，加強應對氣候變化的自身能力建設，推進多維度國際合作的開展，才能更好地為全球氣候治理作出應有貢獻。