“無廢城市”建設中生活領域垃圾處置實例探析

顏海波 于萍 隋曉敏

（1. 威海市生態環境局文登分局，山東威海 264400；2. 威海市文登區“無廢城市”建設試點工作領導小組，山東威海 264400）

1 引言

固體廢物管理是生態文明建設和環境保護的重要方面［1］。隨著我國工業化、城鎮化進程的加快和人民消費水平的提高，各類固體廢物的產生量增長迅速［2］，其中生活領域垃圾處置因其與生活緊密相關而備受關注。生活垃圾處置是我國生態文明制度建設和資源節約型社會建設的重要組成部分［3］，亦是“無廢城市”建設的重要內容，2018 年12 月國務院辦公廳印發的《“無廢城市”建設試點工作方案》提出“踐行綠色生活方式，推動生活垃圾源頭減量和資源化利用”的管理要求。

目前，現有文章多從宏觀層面對“無廢城市”建設進行論述，對區縣一線工作的指導性尚有不足，因此，本文利用威海市作為國家首批“無廢城市”試點城市的契機，以其所轄文登區生活領域垃圾處置為例，在國家《“無廢城市”建設指標體系（試行）》（以下簡稱《指標體系》）的基礎上，對指標進行優化，并結合優化后的體系內容，分析找出區域生活領域垃圾處置的問題癥結，提出解決措施，為區縣“無廢城市”建設提供參考。

2 《指標體系》的內容評析與指標調整

2.1 《指標體系》的內容評析

《指標體系》中“生活領域”相關內容涉及指標13項，含必選指標5 項，可選指標8 項（見表1）。其中，必選指標為現有統計調查制度中的已有指標以及落實試點成效評估的核心目標；可選指標為優先指標，為試點城市指標體系的形成提供有益參考；上述指標之外，設自選指標，以彌補現有指標無法體現區域特點的缺陷。

表1 評價指標設置及調整情況

2.2 評價指標的調整

考慮到社會發展水平、居民生活方式及現有處置能力的地域差異性，從“無廢城市”建設的本意出發，結合區域實際，對生活領域“無廢城市”建設評價指標體系進行調整，刪除可選指標2 項，增設“自選指標”1 項（見表1）。

可選指標方面：根據《威海市“無廢城市”建設試點實施方案》，威海市再生資源及主要廢棄產品回收率已達100%。在目標任務既已達成的前提下，為提高指標體系的時效性，集中力量彌補“無廢城市”建設試點中的短板，將再生資源回收量增長率、主要廢棄產品回收利用量增長率2 項予以剔除。

自選指標方面：文登有4A 景區2 處、3A 景區4處、特色景點數十處，2017 年納入統計的3 家收費景區游客接待量為124.89 萬人次［4］。因文登區景點多為半日游，以黃山風景區不住宿游客日均生活垃圾產生量0.3 kg［5］折半統計，估算2017 年度僅3 家收費景點旅游垃圾產生量已達187.34 t。目前，伴隨旅游開發強度的加大，全域旅游垃圾逐年增長趨勢明顯，故將“無廢景區”打造納入“無廢城市”建設，以實現景區垃圾的減量化。

3 文登區生活垃圾處置困境中存在的6 個矛盾

3.1 垃圾增量與填埋空間縮量之間的矛盾

隨著城鎮化水平的提高及垃圾收集范圍的擴大，文登區生活垃圾填埋量逐年增長，由2010 年的6.5 萬t 增至2019 年的31.1 萬t（見圖1），日均垃圾填埋量高達852.05 t，為填埋場設計處理能力的3.02倍。2019 年年末，垃圾填埋場一期庫容僅余51.76 萬t，剩余使用壽命不足1.7 年，較設計年限縮減12 年，雖有二期預留地塊，但以2015 年至2019年間垃圾填埋量年均11.17%的增速計算，填埋場的剩余使用壽命尚不足6 年。

圖1 2010—2019 年文登區垃圾填埋量變化趨勢

3.2 分類初衷與處置環節欠缺之間的矛盾

我國生活垃圾分類試點工作啟動于2000 年，經過20 年的發展，在相關法律、法規體系的建設方面已較為完善，對城市生活垃圾提出了“逐步實行分類投放、收集和運輸”的管理要求。為摸清文登區轄區生活垃圾分類管理現狀，2020 年3 月研究團隊對城市居民小區垃圾桶分類設置情況及垃圾轉運情況展開調查，發現存在的主要問題包括：第一，未進行垃圾桶分類設置的小區比重過大。在隨機抽查的50 個小區中，未分類、二分法、三分法、四分法小區個數分別為35 個、10 個、1 個、4 個，未分類小區占比高達70%（見圖2）。第二，垃圾桶采用不同顏色進行分類的小區比重過低。在實施分類的15 個小區中，采用差異性顏色分類的小區僅有2 個，其余13 個僅以文字進行標識。第三，垃圾分類標識不清。垃圾桶敞口放置現象普遍，桶蓋對識別文字遮擋嚴重，且由于桶身沾染、刮擦等原因造成字跡模糊。第四，在垃圾轉運方面，采用“混裝”轉運方式，導致垃圾前端分類形式化、過場化，挫傷公眾垃圾分類的積極性。

圖2 居民小區垃圾桶分類設置情況

3.3 餐廚垃圾規模龐大與市場推行難之間的矛盾

隨著城市化進程的加快和人民生活水平的提高，餐廚垃圾產生量逐年增大［6］。由于餐廚垃圾含水率較高，填埋處理會導致大量的滲濾液產生，而混入普通垃圾焚燒處理又將降低焚燒物熱值。結合餐廚垃圾富含淀粉、纖維素、蛋白質、脂類和無機鹽的特點［7］，將其進行厭氧消化、好氧堆肥、飼料烘制及微生物處理是目前較為通用的資源化利用方式［8］。

文登城區常住人口為19.391 7 萬人［4］，以飲食習慣相近的青島市人均餐廚垃圾產生量0.13 kg/d［6］計算，得到文登城區日均餐廚垃圾產生量為25.21 t。文登區餐廚垃圾處理量遠低于產生量，截至2019 年年末，文登區僅對20 余家餐飲單位產生的廚余垃圾進行收集，跨區轉運至35 km 外的餐廚廢棄物處置中心進行厭氧消化處理。分析認為，導致文登區餐廚垃圾處置市場化程度低的主要原因包括：第一，收集范圍窄，大量的餐廚垃圾產生單位未納入集運范疇；第二，轉運路途遠，運費高，經濟效益低；第三，餐廚垃圾品質差，水分高、油脂低、貝類多。

3.4 家庭源有害垃圾存量與收集管理缺失之間的矛盾

有害垃圾是指對人體健康或者自然環境造成直接或者潛在危害的生活廢棄物［9］，如廢電池、廢燈管、廢藥品、廢油漆及其容器等。此類垃圾以家庭為產生單元，具有單元產量少、產生單元多、累積危害大的特點。有關學者于2012 年對蘇州市240 戶家庭的調查顯示，家庭源危險廢物的人均產生量為6.16 g/d［10］。目前，此類垃圾的管理較為混亂，以混入普通生活垃圾填埋為主要處理方式，對土壤和地下水造成了直接的破壞［11］。而且，2016 版《國家危險廢物名錄》將其列入豁免清單，進一步加劇了管理上的難度。而今，文登區家庭有害垃圾的管理尚處于空白狀態：一是收集點欠缺，居民小區無專用收集設施，有害垃圾與普通生活垃圾混投；二是宣傳教育不到位，信息接受群體以中小學生為主，成人群體相關信息接觸有限。

3.5 醫療廢物處置難與基礎設施配套不足之間的矛盾

2003 年，原衛生部、國家環保總局印發的《醫療廢物分類目錄》將醫療廢物分為感染性廢物、病理性廢物、損傷性廢物、藥物性廢物和化學性廢物5 類。據衛健部門統計，文登區醫療廢物產生量呈逐年增長趨勢，2019 年增至612.6 t。由于醫療廢物的特殊性，一旦發生污染事故將會造成巨大的社會危害，因此，其貯存、轉運、處置方面的監管通常較為嚴格規范。但調查發現，文登區醫療廢物的轉運和處置仍有不足：一是集運不及時，以農村衛生院、小診所為主體的小型醫療單元超期存放問題突出；二是處置能力不足，全區醫療廢物主要依托威海市醫療廢物處置中心進行處理，且該中心現有處置設施只能進行感染性和損傷性醫療廢物的處置，對病理性、藥物性、化學性醫療廢物的處置存在缺口。

3.6 公眾分類意識不足與“無廢城市”建設需求之間的矛盾

垃圾分類的公眾參與方式可歸結為被動式和自覺式。被動式的形成以單向的政府行政命令為前提，參與主體以經營性單位居多，對普通公眾約束力不足；自覺式的形成與公眾較高的自身素質有關，此類群體基數大，但參與比例小。根據上海社會科學院2015 年發布的居民社區生活狀況調查報告，僅有6.5%的居民完全實行了垃圾分類［12］。2020 年3 月，研究團隊對文登區轄區3 個社區各50 例居民的投放行為觀察發現，進行垃圾分類投放的分別為4 例、2 例、1 例，總體分類投放比例僅為4.7%，與“無廢城市”建設對生活垃圾分類提出的較高要求差距極大。

4 生活領域垃圾處置問題的解決思路

4.1 終端處置方式的調整

填埋處理因其具有較低的技術門檻、較小的社會成本成為我國城市生活垃圾處置的主要方式［13］，但從環境經濟的角度看，較之焚燒和堆肥，其可取性較低。針對文登區填埋場趨于飽和的現實，焚燒處理作為一種較為經濟的處理方式，是應對垃圾與日俱增現狀的較好出路［14］。第一，焚燒對垃圾分類有著較高的處理要求，需通過完善產業下游環節倒逼垃圾源頭端與之配合［10］，利用焚燒處置的末端分揀，將垃圾中的高水分、高有機質部分進行堆肥分流，實現生活垃圾的由廢變寶；第二，通過焚燒實現填埋場使用壽命的延長，有關資料顯示，焚燒處置產生的飛灰量、爐渣量分別占原生垃圾量的2.7%，18.1%，總體實現垃圾填埋體積減量79.2%，垃圾場使用壽命延長4 倍，另外，焚燒處置能力一定余量的設計，可實現對存量垃圾的一定消化，從而進一步實現填埋場使用壽命的延長；第三，通過焚燒實現由廢物到熱能、電能的轉換，形成清潔能源的同時贏得良好的經濟、社會效益。

4.2 收運處置基礎設施配套的完善

開展垃圾分類工作，基礎設施配套是前提，也是系統有效運行的保障。結合文登區基礎設施配套現存問題，解決措施包括：第一，完善分類垃圾桶的設置，以可回收物、其他垃圾、有毒有害垃圾、餐廚廢棄物為基本類型，結合不同場所公民投放習慣，按照“2+n”模式（即公共區域“2+0”模式：可回收物、其他垃圾；社區“2+1”模式：可回收物、其他垃圾+有毒有害垃圾；機關企事業單位“2+2”模式：可回收物、其他垃圾+有毒有害垃圾、餐廚廢棄物），實行垃圾分類制度和投放標準，建立收運體系，確保垃圾桶以色定類，在提高分類辨識度的同時填補家庭源有害垃圾管理上的空白；第二，促進垃圾分類處置鏈條的延伸，保證垃圾分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理4 個環節的系統閉環，尤其是補齊分類轉運短板，通過配套垃圾分類轉運車，暢通分類渠道；第三，在醫療廢物的集運上，著重提高農村衛生院、小診所醫療廢物收運的及時性，優化轉運路線，合理安排收運時間和頻次，提高收運效率，同時針對現有醫療廢物處置中心處置能力不足的問題，在處理能力和處置技術上下功夫，彌補病理性、藥物性、化學性醫療廢物的處置空缺。

4.3 市場參與熱情的激發

社會資本的運行以營利為目的，但因區域餐飲垃圾處置新興市場培育前期盈利的未知性，市場參與度往往不高。考慮到“無廢城市”建設對餐飲垃圾處置的需求，文登區餐飲垃圾處置中心的建設有其必要性：一是可解決餐飲垃圾存量大的問題，二是可解決跨區轉運成本高的弊端。為吸引社會資本參與，PPP 模式成功案例較多，通過政府與企業合作，相互約定權利和義務，形成利益共享、風險共擔、全程合作的共同體，在分擔財政壓力的同時減輕社會主體的投資風險。在未完全改變垃圾處置這項公共事業的屬性的前提下，通過政企合作以充分發揮政府在行政命令推行方面的優勢，擴大餐飲垃圾收集范圍，將學校、機關、企事業單位、小規模餐飲單位、賓館等全部納入收集轉運范疇，進而保障處置市場的規模，確保穩定可靠的資料來源。針對餐飲垃圾貝類含量高的問題，分類收集后，可充分考慮土壤調理劑、飼料添加劑等利用拓展空間，擴大資源化利用水平。

4.4 公眾分類投放習慣的養成

我國的垃圾分類教育通常始于幼兒園，并貫穿于個人成長的各個階段。垃圾分類概念“人人有”，但“混投習慣”往往成為行動的主導，致使垃圾分類處置工作舉步維艱。結合國內外經驗，可考慮從以下幾點入手：第一，持續的教育引導，強化公眾垃圾分類意識，了解不同顏色垃圾桶的功能類型，并利用家庭對子女素質提高的重視，加強學生教育，通過“小手拉大手”帶動家庭的分類行動，通過正規化培訓增強拾荒群體垃圾辨識能力，提高價值成分回收率；第二，強化制度約束，對公民不規范的投放行為進行適度處罰，由公共場所率先推行，逐步向社區過渡；第三，激勵措施的運用，通過有償回收的方式鼓勵公眾加強對生活垃圾中可回收物的分揀、出售；第四，實施押金制度，建議以景區為試點，將塑料、玻璃、金屬包裝物的價值高價附加于商品之上，并通過回收實現押金的兌現。綜上，通過教育引導、政策強制、貨幣激勵等綜合措施運用，將垃圾分類貫穿于日常生活的各個環節，從而使公眾逐步形成習慣。

5 結語

作為“無廢城市”建設的重要內容，能否做好生活領域垃圾處置關系到“無廢城市”建設的成敗。城市不同，境況迥異，故應結合實際，充分調研發現問題，認真分析找出對策，全民努力落實成效。在整個生活領域垃圾處置優化提高的實施過程中，政府充分發揮好引領作用，通過教育宣傳、基礎投資等正向引導，不斷調動公眾參與的積極性，方可達成“無廢城市”的建設目標。