城市化視角下灣區協同發展研究

高影 郝之奎

摘 要：灣區協同與城市化關系密切，發展進程一致，影響因素相同，階段性矛盾和問題相同，在城市化視角下，更容易了解和認識當前灣區協同中遇到的問題和瓶頸。灣區協同與城市化實質相同，都是通過資源整合，實現經濟增長、產業融合和人才聚集。立足實際，以人才、產業、創新三大關鍵要素為支撐，以四個“加強”一個“創新”為突破，探索灣區協同發展的思路和對策。區域協同是城市發展的必然結果，在城市化作用下，灣區發展在不久的將來定將走向協同。

關鍵詞：城市化;灣區;協同發展

中圖分類號：F127? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）06-0099-04

眾多研究文獻談及灣區發展時，幾乎都提及政策壁壘和具有地方保護色彩的產業政策，城市間這種既合作又競爭的發展格局，與現階段城市化有著密切的關系，這一特征和世界三大著名灣區發展前期極為相似。世界三大著名灣區發展進程和城市化發展進程基本吻合，灣區發展前期處在城市化快速發展階段，城市化水平不高，人口、產業、資源快速向城市集中，城市間為爭奪資源、人才相互競爭，隨著城市化水平不斷提高，城市間為了謀求更大發展，逐漸由競爭走向協同，這一漫長的過程先后歷經了幾十年。中國城市化起步晚，水平低，發展不均衡，城市化道路、特點、主體以及發展模式與西方國家不同，但是城市化發展規律基本相同。所以，我們不能拋開城市化而孤立地談灣區協同。

一、灣區協同發展的城市化理論基礎

1.城市化發展理論概述。城市化是隨著工業化發展而產生的一種在空間和地域上的人口由農村向城市遷移的過程，其最顯著的兩個特征：一是人口遷移，二是產業調整。西方城市化理論把城市化分成四個階段：城市化、郊區城市化、逆城市化和再城市化[1]。城市化階段人口和資源向城市聚集，第二產業發展迅速;郊區城市化階段人口、產業及城市功能從城市向郊區和周邊轉移，城市規模逐漸擴大，第三產業增速加快;逆城市化是西方國家城市化進程中顯著的特征，此階段城市人口高度集中，住房、交通、環境問題凸顯，人口、產業開始向中小城市轉移;在城市化階段產業布局和城市功能繼續轉移，城市的空間結構和產業結構更加合理，第三產業占比最大，城市化水平繼續提升，城市發展穩定，增速放緩，特大城市群聚集，形成龐大的都市圈，城市間協同發展。世界的城市化最早始于18世紀中后期，以美、英、日本等發達國家為代表，先后經歷了興起、擴展、加速三個階段。加速階段從1951年到現在，此階段又可分兩個時期，前期（城市化率30%～70%）經濟增長和城市化發展迅速，中后期（城市化率≥70%）城市增速放緩，城市化進入穩步發展階段。美國工業化較早，其從1930年就進入了加速發展階段。由圖1可以看出，美國和日本當前市化已進入穩定發展階段，中國城市化正處在加速增長階段，現階段城市化總體水平不高，但增速較快。

2.中西方城市化差異影響灣區發展。城市化的實質是通過產業、技術、人才等各項資源的整合，實現經濟增長、產業融合、人才聚集。這一實質告訴我們，研究灣區發展一定要了解中西方城市化差異。中國的城市化與美日等發達國家相比，存在很多不同之處。首先，城市化發展模式不同。研究學者根據城市化水平和經濟發展水平的關系，將世界城市化發展模式劃分為三類：同步城市化、過度城市化和滯后城市化。同步城市化即城市化水平與工業化水平、經濟發展水平基本趨向一致，是一種比較合理的城市化道路，美、日、英等發達國家都屬于此類城市化模式。過度城市化又稱超前城市化，城市化發展迅速大大超過了經濟和工業的發展，這種模式多出現在非洲、拉美等國家。滯后城市化，又稱低度城市化，即城市化水平落后于工業和經濟發展水平，中國和很多發展中國家屬于此種模式。其次，城市化發展水平不同。城市化水平是一個國家或地區經濟發展水平的重要標志，其主要衡量指標是城市化率。以美日為代表的發達國家城市化水平高，日本城市化率20世紀70年代達70%，2017年達93.9%，美國20世紀50年代就達到了70%，2017年達83%，中國城市化率2017年僅57.96%，只相當于1930年的美國和1955年的日本。再次，城市化發展范圍不同。發達國家的城市化不是局部的個別現象，而是全國范圍的，城市發展水平差距不大。中國城市化發展不平衡，東部沿海城市化水平高，中西部低，大城市高，中小城市低，一線城市高，二三線城市低。最后，城市化道路和經濟基礎不同。發達國家的經濟基礎雄厚，工業產業化水平高，其城市化是以市場調解為主，先發展大城市后發展小城市。中國城市經濟基礎和工業基礎相對薄弱，在世界產業結構中，我們有很多企業處在產業鏈底端，正面臨著產業轉型升級，新能源、新業態、新技術、新產業亟待發展。中國的城市化是以政策主導，在市場經濟作用下堅持大中小城市協同和市場。城市化差異的存在，注定了中國灣區建設必須走有中國特色的發展之路。

3.城市化作用下，中國灣區協同發展是終極必然。未來學家托夫勒認為，中國的城市化和高新技術產業的發展是21世紀世界經濟增長與社會發展的兩大驅動因素。2000年以后，隨著改革開放深入推進，中國城市化進入高速發展時期，一線大城市和經濟發達的東部沿海城市迅速崛起，北、上、廣、深等一線城市化已達到發達國家水平，正面臨著二次發展浪潮，城市功能外移，產業、資源重新整合，向周邊及中小城市轉移，如北京向雄安、天津擴散，廣州向東莞、肇慶、珠海等地擴散，以大城市為軸心的中心城市和城市群正在形成，專家認為這是中國城市化進入高速平穩發展的特征，符合城市化發展規律和基本路徑。經濟、科技、創新、人才是灣區發展的支撐，也是推動城市發展的主要動力，二者發展支撐要素相同，目標相同，作用力一致，在城市化作用下，協同是灣區發展的必然。

二、城市化視角下，灣區協同發展的困惑與問題的原因分析

1.自我認識不足。自我認識就是指人對自己及其外界關系的認識。自我認識不足這里指灣區城市對自身及自身與灣區發展關系的認識不到位，主要表現在三個方面：一是各城市主體對自身發展缺乏正確認識，不能清楚地認識自身優勢和不足，城市發展缺少頂層設計和遠期規劃，發展目標不清晰，定位不準確;二是對自身與灣區發展之間的關系認識不足，不能正確認識和領悟灣區協同發展的重要性和必要性，過度關注一己之發展，缺少區域協同發展的認知與擔當;三是不能清楚認識和把握灣區當前發展形勢及發展趨勢，缺乏對現階段國內外發展形勢的正確認知與把握，緊迫感和危機意識不強。

2.缺乏城市自信。灣區發展中存在的行政壁壘和政策限制，深層次原因是缺乏城市自信，不自信導致一系列的錯誤認知和思想行為，嚴重制約了灣區發展的步伐，主要表現在兩個方面：一是對自身發展不自信，思想認識上缺乏開拓創新，行為決策上優柔寡斷，不敢正視和正確對待發展中的困難和問題，等、要、靠的思想嚴重，積極主動性不強;二是對灣區發展不自信，對當前形勢和灣區未來缺乏正確的認識和研判，對灣區協同持有懷疑態度，缺少“謀全局中謀一城”的勇氣和擔當，面對全球競爭信心不足，有自卑膽怯心態。當然，在灣區建設中盲目自信和過度自信也是不可取的。

3.區域發展不平衡。影響區域協同發展兩個最主要因素是各城市主體間的經濟發展差距和公共財政支出差距反映的制度協同的困難，其實第二個因素深層次的原因仍是經濟差距。中國城市化發展不平衡，灣區城市間經濟發展差距較大。從創新投入可以看出城市間的經濟差距，以粵港澳大灣區為例，2016年灣區科技創新研發經費投入超2 000億元，其中深圳843億元，廣州458億元，佛山200億元，東莞165億元，香港155億元，中山76億元，惠州70億元，珠海55億元，江門43億元，肇慶22億元，廣州市一年研發投入遠遠超過東莞、中山、惠州、珠海、江門、肇慶六市之和[2]。經濟差距產生的馬太效應極大影響著灣區協同。

4.現階段城市化水平存在差異。城市化理論指出當城市化率達70%時，城市發展由快速增長階段進入穩定發展期，增速放緩，城市發展依靠自身功能實現增長，大城市、特大城市和大都市圈形成，區域發展走向協同。如，美國的舊金山灣區在城市化的過程中逐漸形成了以圣何塞為中心的信息通訊、電子航空航天裝備等高新技術產業群，如以硅谷為中心的高科技產業群、以奧克蘭為中心的裝備制造產業集群[3]，區域特色明顯，有完整的產業鏈、服務鏈、人才鏈、創新鏈為支撐，互通互聯，和諧發展。與之相比，中國灣區城市化水平低，且發展不均衡，2018年，灣區最高和最低城市化率之比，粵港澳灣區1∶0.47，杭州灣區1∶0.7，環渤海灣區1∶0.65。城市化差距導致人才、產業、創新資源分布不平衡，大城市相對集中，中小城市相對缺乏，再加上灣區管理機制、創新機制、人才機制不健全，發展要素流動受阻，極大地制約著灣區協同發展步伐。

三、城市化快速發展背景下，現階段灣區協同深入發展的思路與對策

1.加強灣區組織管理體系建設。21世紀，中國城市化進入加速發展階段，經濟增長迅速，但灣區協同發展步伐并沒有隨城市化水平提高而快速提升。如粵港澳灣區，在中國灣區中城市化水平最高，擁有可以與世界三大灣區比肩的資源優勢和區位優勢，平均城市化率85.01%，比美國同期高出3個百分點，廣州、深圳、佛山、東莞、珠海平均城市化率90%以上，已經趕超發達國家，但是其11個城市“9+2>11”協同發展模式進程緩慢，“一國兩制”的優勢并沒有得到充分體現，導致此種情況的最主要原因是灣區發展缺少完善的組織管理體系。世界三大灣區的成功得益于其完善的組織管理體系，他們從競爭到協同幾十年的發展歷程中，都有一個或多個組織在推動和協調。如舊金山灣區的協調組織是聯合政策委員會，下面有地方政府聯盟、灣區空氣質量管理委員會、灣區保護發展委員會、大都會交通委員會四個會員單位，他們是協調而非權力機構。聯合政策委員會聯合并幫助四會員單位整合灣區的土地、交通、污染等，協調灣區區域規劃。紐約灣區有紐約都市圈規劃組織和區域委員會，同時有智庫、區域規劃協會等民間組織，共同作用于灣區建設。東京灣區雖沒有成立正式的組織和管理機構，但有一個社會機構——智庫，服務于日本政府和灣區各級政府。中國的灣區發展也急需一個完善的組織協調體系。首先，成立灣區統籌協調管理的最高機構，什么名稱不重要，重要是其功能和職責確定，成員可由中央和地方政府組成，統領各分支專業機構，負責灣區總體發展規劃的制定，協調平衡灣區各主體不同的利益訴求，有效整合和配置灣區人才、交通、信息、產業等各項資源，主導灣區發展政策和制度的制定，完善灣區協調機制，定期組織召開各相關分支機構會議，磋商灣區發展大計。其次，成立分支機構或委員會。分支機構設置應本著“讓專業的人做專業的事”的原則，把不同機構或組織，根據發展需要組成不同的專業聯盟或委員會，如大學、科研機構可成立創新聯盟，行業、企業、協會、人社部門等部門組成人才創新聯盟，負責人才開發，交通、信息、決策咨詢等部門可根據發展規劃需要成立相應的組織。這些分支機構主要對灣區最高管理機構負責，共同推進灣區協同發展。

2.提高協同認知，增強危機意識。經濟全球化，協同發展已成為世界各國和地區實現社會可持續發展的基礎，協同發展是中國灣區參與國際競爭實現規模經濟的唯一路徑，灣區各主體一定要提高區域協同發展認知。首先，要認清灣區發展的重要性。全球60%的經濟總量集中在入海口，75%的大城市、70%的工業資本和人口集中在距海岸100公里以內的灣區，灣區經濟正改變和主導著世界經濟的格局。新的歷史時期，灣區經濟已經上升為國家發展戰略，在“一帶一路”引領下，在科技強國、創新強國、制造強國、海洋強國戰略指導下，灣區已成為中國經濟參與世界競爭的強大支撐。其次，要認清灣區協同發展重要意義。面對開放復雜的內外部環境，以一己之力很難實現發展的突破，協同是灣區發展的唯一選擇。協同與優勝劣汰不一樣，不是以其他個體滅亡為結果，而是在相互作用中共榮共存，灣區各主體要提高全局意識與合作意識，齊心協力，互商互信，推進灣區長效發展機制建設，共謀灣區繁榮。最后，要有緊迫感和危機意識。新時期，全球復雜多變的政治經濟環境和不斷加劇的貿易緊張局勢，增加了世界經濟的不確定性，灣區發展面臨的形勢嚴峻。所以，要增強危機意識和緊迫感，正確研判當前形勢，認真分析灣區發展的優勢和劣勢，找準發展定位，集全灣之力，建設創新、人才、技術、產業全方位的協同發展體系，打造創新灣區、科技灣區、智造灣區。

3.加強制度整合與創新，強化制度執行與實施。灣區建設不缺少政策和制度，從沿海經濟帶建設到灣區打造，中央和地方政府圍繞著經濟、產業和人才出臺了一系列政策和制度。制度多樣性、互補性給灣區合作帶來共同利益，但又因訴求不同產生諸多矛盾，尤其是粵港澳灣區涉及一個國家、兩種制度、三個關稅區、四個核心城市（廣州、深圳、香港、澳門）[4]，若要比肩東京、紐約成為世界一流灣區，面臨不少挑戰。現階段灣區發展急需要深化整合，而制度創新是灣區深層次整合發展的重要途徑。首先，加強區域制度的整合與創新，建立完善的制度管理體系。一是加強科學分析，找出制約灣區最突出、釋放活力最有效的難題，明確制度創新的關鍵;二是運用城市化理論，分析現階段灣區城市化現狀和特點，以及城市化過程中最需要解決的問題;三是從“區域一體化創新灣區跨界協調機制”“基于現有平臺和合作基礎創新灣區城市合作機制”“基于‘共享共建產業價值鏈創新灣區產業分工合作機制”“基于‘區域發展共同體創新灣區公共治理機制”四個方面，進行制度創新的有效性及可行性探索。其次，加強制度的執行和實施。制度是“三分靠制定，七分靠執行”，再完美的制度如果執行不到位，也會造成制度的存在性缺失。灣區在制度創新的同時一定要加強制度的執行與實施，及時跟進，發現問題并及時解決，在實施中不斷完善，杜絕制度建設中重制定輕執行的行為。最后，加強灣區制度體系建設，不斷提高制度的融合性和協同性。灣區是一個開放復雜的體系，既有人財物等要素，還包括圍繞著人財物所產生的各種關系。只有在科學的制度體系下，才能有效統籌灣區力量，整合灣區資源，平衡灣區利益，協調灣區關系，化解灣區矛盾，推進灣區功能性整合，實現灣區高效治理。

4.加強同步協同和內外協同，打造灣區命運共同體。協同發展是一項系統工程，是灣區所有相關主體通過有效整合而形成合力的過程。這句話包含兩層意思：一是灣區各城市在協同發展中各司其職、各盡其責，共享共建，打造命運共同體;二是目標一致、行動一致，推進灣區協同。所以，現階段深入推進灣區合作共建，必須做到兩個“協同”：同步協同和內外協同。同步指對在一個系統中所發生的事件之間進行協調，在時間上出現一致性與統一化的現象，也可以譯為及時、同步化。同步協同多出現在軟件領域，一般指通過系統設置實現同步操作、相互協作、數據共享等。灣區建設的同步協同要求灣區各城市在制度建設、政策制定、產業調整、人才建設、信息建設等方面行動一致，步調一致，共同致力于某一項或某幾項工作的執行和推進，發現問題，及時協調，形成同頻共振。比如，區域人才信息體系建設，如做不到同步協同，完善的體系就很難形成。內外協同要求灣區各城市尋求外部協同發展時要抓好內部協同建設，對內要抓好產業、人才、創新三大體系的建立，實現要素在區域內合理流動和有效配置，對外要積極通過項目合作、聯合研發、技術攻關等合作形式有效對接外部創新資源、人才資源、產業資源。同步協同和內外協同是灣區人才協同體系、產業協同體系、協同創新體系建立的保證，內部協同是外部協同的基礎和保證，外部協同是內部協同的有力支撐。

5.創新發展模式，加強科技和產業協同。人才、產業、創新是支撐經濟發展的三大核心要素，世界三大灣區各具特色的發展模式都是圍繞這三大要素創新的結果。比如，舊金山灣區是全球科技創新中心，聚集了包括蘋果、谷歌、英特爾、惠普、雅虎、柯達等全球高科技企業，舉世聞名的硅谷就坐落于此，其“金融+科技”的灣區特色和“人才飛地”的發展模式，主要依賴灣區豐富的高校創新資源，并創造性地根據發展需要地將知識鏈、技術鏈、產業鏈有機鏈接，形成創新融合體系，其中斯坦福大學倡導的“大學+政府+產業”的模式，為灣區科技創新和產業發展提供了源源不斷的動力[5]。日本東京灣區全球制造中心，其金融+產業的特色和工業4.0發展模式，也是依托先進的制造業和人才資源。中國三大灣區產業資源、創新資源、人才資源比較豐富，但分布不均衡，多集中在大城市和一線城市，中小城市相對匱乏，加上受體制和機制影響，區域流動受阻，造成大城市創新資源富余，小城市不足。北京、上海、廣州、深圳等城市內部現代化協同創新產業體系基本形成，傳統產業向郊區和周邊城市轉移，中心城市以新業態、高科技、高產值、低能耗、智能化、輕污染產業為主，以高技術服務、研發設計、信息技術、物流技術、高端制造等為主的第三產業服務業發達，占比高，遠高出區域平均水平如本文圖2、圖3所示，城市各區主導產業差

異化發展，高校的創新資源、人才資源和產業資源有效對接。但中小城市由于人才和創新資源不足，產業轉型升級緩慢。如渤海灣區的京津冀產業格局基本形成，但遼東半島老工業基地轉型滯后，粵港澳灣區城市產業體系比較完備，廣州是華南中心，東莞的全球制造，珠海的大裝備制造，佛山的白色家電，肇慶的傳統產業，但是整體產業還是比較落后，香港的金融資源和創新資源豐富，但產業資源不足。針對目前現狀，灣區要做好兩件事情：一是創新發展模式，合理配置產業、人才、科技等資源，根據需要打造諸如“產業鏈+創新鏈+人才鏈”或“產業鏈+創新鏈+服務鏈”或“金融鏈+人才鏈+產業鏈”等發展模式;二是創建兩個中心，即科技協同創新中心和產業協同創新中心。科技協同創新中心主要連接高校、科研院所，及至世界學術機構，重點打造高端科技和人才的高地;產業協同創新中心，重在培育新興產業，改造傳統產業，推進高校和研究機構創新資源和人才與大型支柱產業強強聯合。（下轉112頁）

結語

灣區發展和城市化終極目標相同，區域協同;發展的關鍵要素相同：人才、產業、經濟;主要影響因素相同：經濟發展水平;階段性矛盾與問題相同：產業、創新、人才的協同不足。二者高度關聯，研究灣區發展必須了解灣區城市化現狀和特征，抓住發展中的主要矛盾和問題，找到支撐灣區發展的關鍵要素，順應城市發展規律，創新管理體系、產業體系、人才體系和科技創新體系。城市化是一個漫長的過程，這也決定了灣區協同在未來還將有很長一段路要走，但隨著城市的持續發展和各項管理的深入推進，灣區協同也定將指日可待。

參考文獻：

[1]? 唐任伍，肖彥博.基于ROXY指數的中國“逆城市化”[J].經濟與管理研究，2017，（3）：36-42.

[2]? 張宗法，陳雪.粵港澳大灣區科技創新共同體建設思路與對策研究[J].科技管理研究，2019，（14）：81-85.

[3]? 樊明捷.區域協同：舊金山、紐約與東京灣區借鑒[J].城市開發，2019，（11）：39-41.

[4]? 陳文理，何偉.粵港澳大灣區教育和人才合作機制研究[J].江漢大學學報：社會科學版，2019，（6）：30-44.

[5]? 何誠穎，張立超.國際灣區經濟建設的主要經驗借鑒及橫向比較[J].特區經濟，2017，（9）：10-13.