政策工具視域下庫布齊沙漠外部性內在化研究

祁宇晨

[摘 要]庫布齊沙漠是我國第七大沙漠，曾經是京津冀地區沙塵暴傳輸的途徑地和發源地之一。在庫布齊沙漠治理中運用的諸多政策工具，不僅是當地政府的創舉，更是中國乃至世界對沙漠外部性內在化治理的可借鑒模式。本文回顧了庫布齊沙漠的基本特征及其尚未被有效治理時期對環境與經濟造成的負外部性影響。隨后，本文從三大類政策工具運用視角分析了庫布齊沙漠外部性內在化的治理歷程及成效。在此基礎上，本文對沙漠外部性治理的“庫布齊模式”進行了總結梳理，意在為中國及世界沙漠治理提出建議。

[關鍵詞]政策工具;沙漠治理;外部性內在化;“庫布齊模式”

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2021.04.099

[中圖分類號]D630;X2[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0194（2021）04-0-02

1 ? ? 庫布齊沙漠的負外部性分析

1.1 ? 作用于環境的負外部性效應

①對氣候。庫布齊沙漠曾是一塊不毛之地，一到春天就黃沙漫天，人們呼吸十分困難。庫布齊沙漠作為距離北京最近的沙漠，是影響京津冀地區沙塵暴傳輸的途徑地和發源地之一。在風沙天氣中，庫布齊沙漠的細沙顆粒易于長距離傳輸，進而對下風城市的空氣質量產生影響。庫布齊沙漠造成京津冀地區空氣質量惡化，也是庫布齊沙漠負外部性的表現之一。僅僅依靠京津冀地區周圍的綠化防護并不足以構筑起防沙治沙的屏障，治理好庫布齊沙漠，才能改善京津冀地區乃至全國的生態環境。②對土地資源。荒漠化導致土壤肥力下降，進而對農作物產量造成負面影響。加之降水量嚴重不足，當地農民常常會顆粒無收。為治理荒漠化對農民產生的不利影響，需要從源頭上改善土地質量。

1.2 ? 作用于經濟的負外部性效應

①對農業。庫布齊沙漠的土地荒漠化對當地的農業生產活動造成了巨大困擾。荒漠化降低了土地的可耕作性，土地的肥力下降，養分缺乏，致使農作物產量低，影響了農民的經濟收入，對當地的貧困問題有一定關系。②對牧業。荒漠化侵蝕到草原，牧場的產草量下降，牲畜數量的增長受限，進而限制了畜牧業的發展。③對工業。農牧業產品是輕工業的原料，因此，土地荒漠化還會進一步影響工業的發展。

2 ? ? 運用政策工具內在化庫布齊沙漠負外部性

2.1 ? 自愿性政策工具

億利資源集團依靠先進科學技術，充分利用沙漠地區獨特的氣候和光熱資源條件，大力發展沙產業。20世紀90年代初，庫布齊沙漠第一家人造板加工企業建成投產，標志著該區沙產業的開始。隨后，庫布齊沙漠沙產業發展迅速，規模逐漸擴大，初步形成了光伏發電、生態旅游、生態飼料加工為主的產業體系。

2.1.1 ? 光伏發電綜合利用模式

庫布齊沙漠光伏發電綜合利用模式的核心是結合光伏發電、苜蓿種植和特色養殖，同時充分利用空間。這種模式不僅使有限的土地資源到了充分利用，也對自然資源實現了吸收和轉化，改善了生態環境。

2.1.2 ? 生態旅游模式

生態旅游是一種對環境友好型行為，可以促進生態環境保護，改善當地生態環境。庫布齊沙自然條件的特殊性使其擁有天然的旅游資源，這為庫布齊沙漠旅游業的建設和發展提供了得天獨厚的條件。位于庫布齊沙漠腹地的七星湖沙漠生態旅游景區便是很好的范例，依托沙漠和湖泊，建設起以沙漠生態為主題、為特色的旅游景區。2020年，該景區被評為國家“5A”級景區，七星湖生態旅游業的建設發展，成為庫布齊生態旅游的里程碑。

2.1.3 ? 生態飼料加工模式

生態飼料加工行業的核心是在嚴格的質量監督下，進行選擇和購買飼料原料、設計配方等過程，以控制牲畜的可能污染產品和環境污染，使飼料生產可以實現低成本、高盈利和低污染的效果。該模式為當地牧民提供了充足的飼料，促進了當地就業，增加了收入，潛力巨大。

將治沙與致富相結合，利用庫布齊沙漠自有資源，結合先進的生產技術，發展相關產業帶來經濟收益從而推動庫布齊沙漠荒漠化治理，通過市場化運作方式，使得庫布齊沙漠外部效應內在化。億利集團成功治沙經驗是市場這一自愿性政策工具得到充分利用的結果。

2.2 ? 混合性政策工具

①稅收方面。伴隨著西部大開發號角的吹響，各級黨委和政府紛紛開始重視庫布齊沙漠的環境治理。考慮到治理主體億利資源集團作為企業在資金力量上的匱乏，當地政府依照相關規定，給予其作為生態企業的15%稅收優惠。②補貼方面。在庫布齊沙漠治理過程中，當地政府積極落實生態補貼制度：一方面，考慮到庫布齊沙漠環境改善對京津冀地區生態安全的積極作用，強化轉移支付，建立起跨區域的生態補貼;另一方面，對于生態產品較高的維護成本，也構建起以政府購買服務為特點的管護制度，政府向生態治理企業補貼相關治理成本，以鞏固庫布齊沙漠治理的效果，形成政府與企業的良性溝通合作。同時，國家開發銀行、中國農業發展銀行等政策性金融機構響應政府號召。此外，當地政府還針對財政補貼方式進行了創新，建立了以事權為核心的財政補貼制度，從而使對民營治理主體的長效投入機制步入現實。③產權方面。由于沙地地權分屬混亂，公私產權混合，為給沙漠改造營造良好的環境，當地政府開展了沙地產權改革，推動所有權和使用權分離，明確各項權利歸屬與責任劃分。為調動企業積極性，對于沙漠改造后形成的林地，政府秉持“誰治理誰所有、誰造林誰所有”原則，向改造主體頒發產權證書，完善林地流通制度。

當地政府通過補貼、產權拍賣和征稅等混合性政策工具，對被限制性行為征稅，對被鼓勵性的行為補貼，通過拍賣建立排他性產權，激發市場動力，通過“看不見的手”對資源進行有效配置，促進了沙漠的多元主體協同治理。

2.3 ? 強制性政策工具

在中央對環境治理的高度重視下，庫布齊沙漠的治理走上了科學的道路。2007年以來，內蒙古自治區鄂爾多斯市實行“優化開發區、限制開發區、禁止開發區”的“三區規劃”政策，意在使土地依靠自然力量逐步還原。

①禁牧、休牧。政府實行禁牧、休牧措施，順應了當地的自然發展規律，是根據庫布齊沙漠以及荒漠化土地類型進行的治理，有利于土地依靠自然修復能力恢復到生態水平較好的狀態，進而從源頭上實現庫布齊沙漠負外部性的內在化。②生態移民。政府將庫布齊沙漠生態環境較為脆弱的地區劃分為保護區，出臺相關政策，將當地農牧民集體遷移到沿黃生態農業建設區，一方面消除了荒漠化對當地農牧民的負外部效應，幫助其走出貧困，另一方面消除了荒漠化的人為影響，有利于土地的自然恢復。

政府運用公權力，通過頒布法律法規，實施禁牧休牧、生態移民等措施，實現了荒漠化負外部效應的內在化。當地生態環境漸趨穩定，正是強制性政策工具對于糾正負外部性具有重要作用的體現。

3 ? ? 庫布齊沙漠外部性內在化成效

對沙漠外部性的內在化，一方面促進當地生態恢復，減少了對氣候的負面影響，另一方面反哺了經濟增長。本文將從環境和經濟方面闡述庫布齊沙漠的外部性內在化的實際成效。

3.1 ? 經濟角度

①增加財政收入。20世紀80年代，億利治理區幾乎沒有資源承載空間，流沙廣布、降雨稀少，貧困集中，沙進人退。億利資源集團對庫布齊沙漠進行了生態產業化、產業生態化的綜合改造，建立起循環農牧業、健康產業、生態工程產業、光能產業、生態修復產業等組成的多維度產業結構。當地環境改善之余，一二三產業深度融合發展，經濟迅速發展，推動了政府稅收以及財政收入的增加。②地區扶貧。在沙漠治理過程中，億利資源集團引導當地農牧民遵循市場機制參與治沙事業，幫助10.2萬人走出了貧困。億利資源集團對農民返租改造后的土地包產到戶，充分調動當地人民的積極性，促使農牧民以沙地業主、產業股東、旅游小老板、民工聯隊長、產業工人、生態工人和新式農牧民7種身份從沙漠治理中受益，實現脫貧致富。

3.2 ? 環境角度

①當地環境改善。庫布齊沙漠經過長期的改造和治理后，沙漠內部氣候的改善，沙塵天氣減少，土地質量提高。此外，庫布齊沙漠生物幾乎絕跡的狀況顯著改變，庫布齊沙漠逐漸成為能夠讓當地人民安居的生命綠洲。②京津冀地區環境改善。伴隨著庫布齊沙漠由沙漠被改造成為綠洲土地，沙漠化進程得到有效遏制，土地質量改善，下風向輸送到京津冀地區的細沙顆粒大幅度減少，從源頭上幫助了京津冀地區空氣質量的改善。

4 ? ? 結論與建議

4.1 ? 自愿性政策工具——促進大眾積極參與治理沙漠外部性

在庫布齊沙漠外部性實現內在化的過程中，當地居民和億利資源集團等企業起到了重要作用。所以，治理沙漠外部性應引導社會大眾參與治理，并對其加以監督。一方面，應通過調節市場的供給方式，使相關企業感受到荒漠化治理的優勢，吸引相關企業投身于環境治理;另一方面，鼓勵社會大眾購買生態企業產品并積極參與相關活動。從引導大眾參與治理到大眾主動加入治理，可以有效提升治理成效，推進治理發展。

4.2 ? 混合性政策工具——建立生態財政補償體系

生態職能有效運行的關鍵是地方政府生態財政體系的建立和完善，這也是實現沙漠外部性內在化的經濟保障。財政政策的科學化、合理化不僅能有效彌補市場缺陷，而且可以提高對公共產品和公共資源的配置效率，促進社會公平、生態改善。貫徹生態稅收制度，增加生態財政補貼，促進生態財政體系建成，對于治理沙漠外部性、生態環境外部性有重要作用。

4.3 ? 強制性政策工具——強化生態環境執法

目前，我國已經制定了各種生態環境保護法律法規。然而，當地的執法工作尚未得到完全落實。要內在化沙漠的外部性，就必須完善現有法律體系，增強生態環境法的執法力度。這不僅需要國家的大力支持和推動，也需要各級政府部門和人民群眾之間的合作，相互監督，保障生態治理成果，這樣才能推動我國生態環境全面改善。

主要參考文獻

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