地下空間的地籍管理與規劃問題

孟春妍

[摘 要]當前，我國城市人口與產業的聚集現象愈發嚴重，導致目前城市的人地關系日漸緊張，由此產生了節約集約利用土地的需求。在這種需求的引導下，土地的立體化使用是未來土地利用的一大熱門方向。人們對土地的理解從二維逐漸過渡到三維層面，其中“地下空間”的土地利用越來越受重視?；诖耍疚膹牡叵驴臻g的權利設置、三維地籍、地下空間規劃、我國地下空間發展現狀及今后的發展方向這幾個方面，對地下空間的地籍管理與規劃問題進行探討。

[關鍵詞]地下空間;地籍管理;土地規劃;三維地籍

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2021.04.096

[中圖分類號]G271;TP315[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0194（2021）04-0-02

1 ? ? 地下空間的權利設置

當前，我國的地下空間的開發與利用正處于如火如荼的階段。近年來，盡管我國各大城市在地下空間的建設及規劃上已經取得了一些成就，但若是與地面空間的開發利用相比，地下空間的開發還有很大的進步空間，因此未來應當注重地下空間的管理與規劃問題[1]。而要探究目前“地下空間”的地籍管理與規劃問題，首先要弄清楚地下空間的權利設置問題，明確地下空間權利性質。因為地籍管理的重要內容之一就是權屬的管理，因此建立地下空間地籍，先要從權屬管理出發。

目前，土地利用逐漸從原來的地面利用轉向地面、地上、地下多維利用上，人們對于土地的理解也從原有的二維平面地面土地逐漸轉向三維的立體空間土地。1999年，美國布萊克法律詞典里就將法律意義上的土地定義為：“由地表、地上空間及地下空間三個部分所構成的一個不可移動和不可毀滅的三維立體空間，包括在此空間內生長的所有生物及永久地附著于此空間內的所有物質?！钡侥壳盀橹?，土地的權利體系已經逐漸完善，發展成為立體的體系，即包含地表、地上及地下。

而地下空間的權利設置，可以參考《物權法》，從所有權、使用權和其他權利幾個方面來考慮。

在所有權的問題上，根據我國土地公有制的土地性質和憲法的有關規定，城市土地的所有權是歸屬于國家所有的，而城市地下空間作為地下空間開發的大頭和城市自然資源的一部分，所有權自然而然是歸國家所有的。

在使用權的方面，截至目前，我國大部分地下空間的使用都屬于建設用地的范圍，因此本文探討的重點也在此部分?！段餀喾ā返?36條規定：“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立?！庇嘘P這條規定，人們可以這樣理解：在整個地下空間的開發利用過程中，地下空間作為一個獨立的客體，是可以獨立設定建設用地使用權的。而對于地下空間建設用地使用權設置方式，參考王超領學者的研究，可以分為單建和結建兩種情況考慮：第一種情況是單獨建立的地下工程，這類工程的地面與地下部分是分開設立建設用地使用權的;第二種情況是結建工程，這類工程地面部分設立使用權，同時地下空間與地面同步，跟隨設立使用權[2]。

關于地下空間其他權利的設置，由于目前地役權等用地物權和擔保物權這類其他權利的研究正處于探索過程中，因此地下空間這些權利的設置需在探索取得進展后才能解決。

2 ? ? 三維地籍

當前，人們對于土地進一步開發的需求促進了土地的三維利用，大大提升了土地的利用效率。但即便如此，由于過往的地籍還是以平面記錄為主，并沒有達到地下空間開發后的地籍記錄的需求，所展現出來的內容也大多以權利為中心。這種情況并不能很好地適應三維利用中各個部分分別表達權利的要求，缺乏一定保障。因此，對于地下空間開發利用過程中的地籍管理來說，急需解決的就是屬性信息和空間信息缺乏記載的問題。根據Stoter學者的觀點，一個現代地籍系統應該能夠體現出這樣的原則：不動產權利始終授予人們享有立體空間的權利，而不僅僅是平面上的權利，否則土地的利用就無從談起。因此，為了更好地進行確權和管理，許多國家正在努力探索三維地籍的使用[3]。

目前人們對三維地籍的需求正是為了解決在當前的土地資源管理中二維地籍無法解決的問題。三維地籍的使用，可以表達出地面、地上及地下三類空間的分布與利用狀況，并記錄各個空間的拓撲信息，為后續的進一步開發利用提供高效的信息[4]。

對于三維地籍的設立，本文認為需要有法律和技術這兩個部分作為其基礎及支撐。法律是三維地籍設立的“許可證”，而技術則為三維地籍的設立提供了操作上的可能。而站在法律的角度上來看，目前，三維地籍最要緊的法律任務便是不動產空間權的設立，而不動產空間權包括不動產空間初始的所有權、后續的空間開發權以及利用權，這種立法方式對很多國家一些需要節約集約利用土地的城市中起到了重要的引導效果。技術層面上，如何快速、低成本地獲得準確的三維數據并建立三維資料集，是目前需要突破的一個問題。此外，如何將現有的二維地籍管理的資料合理、有效地運用到三維模型中去，也是未來三維地籍發展過程中的一個重要研究內容。

3 ? ? 地下空間的規劃

地籍是規劃的基礎，在總結了相關學者的研究后，地下空間總體規劃通常歸納為以下4個方面內容：①城市發展過程中社會經濟等各項發展需求對地下空間的開發要求的現狀分析;②地下空間的一些評估、需求預測及未來發展目標等;③橫向平面形態、豎向立體結構等開發利用過程中的總體框架，以及一些地下道路系統、地下基礎設施工程等各項專門的規劃內容;④規劃建設過程中涉及的一些機器規劃和保障性政策等[5]。

4 ? ? 我國地下空間的管理與規劃現狀

隨著社會經濟的飛速發展，近30年來，我國在地下空間方面也取得了很大的進步，對城市發展起到了拉動性的作用，但仍然存在一些問題。

缺乏統籌安排和全面規劃。各個地區的經濟發展水平不同，對地下空間的開發利用時間和程度都不同，沒有一個整體性的安排，這也是適成地下空間利用不合理的一個根本原因。

管理機構條塊分割，形不成合力。目前，我國并沒有一個專門的機構來負責地下空間資源的開發和利用。而隨著國土空間規劃體系的建立，筆者相信這一情況會有所改善。

開發利用缺乏相應的法律依據和保障政策。目前，由于地下空間在立法和政策上缺乏相應的保障，整個利用過程中都受到了很大的影響，管理過程中也會受到諸多限制。

一些城市管理者的思想較為陳舊，同時居民之間對地下空間的認知也存在誤區。許多管理者對地下空間的利用缺乏整體性的意識，將其簡單地看作是城市用地在立體空間上的擴張，而不重視內部的整體規劃與細化的安排。對于城市中的一般居民而言，其則普遍抱有地下空間環境惡劣、排風系統不夠完善、昏暗無光、設備不完善等認知，認為地下空間的整體環境難以與地面空間進行比較，這也會對地下空間的利用造成一定的影響[6]。

5 ? ? 地下空間未來的發展方向

交通體系的建設發展和汽車行業的高速進步將會成為地下空間利用過程中的重要推手。當前地鐵交通越來越發達，不少人都將是否修建地鐵當作地區經濟發展水平的一個標志，未來會有更多的城市參與到地鐵工程的建設中去。而隨著當前家用汽車數量的增多，“停車難”的情況時有發生，地下車庫的需求越來越大，這也將加快地下空間的開發進程[7]。

國家對于環境保護的重視以及“精明增長”的城市發展需求，都將成為開發利用的引導方向。目前，國家和社會都愈發重視環境保護及生態安全方面的工作，增加綠地面積已經成為一個大趨勢，這就必然使更多的開發項目及工程向地下轉移，因此地下空間的復合開發應受到重視。對于城市地下空間的規劃，其要與原有的地上建筑相結合;而對于農村地區，如何開發利用地下空間，且保持原有的土地質量，則是未來需要思考的一個大方向。

從整個社會層面講，地下空間的大規模開發利用必將促使相關政策法規建設的完善，也會帶動相關科學技術及學科的發展，會有越來越多的優秀人才投入到地下空間的開發與建設中去。

主要參考文獻

[1]朱建明，楊眉.地下空間規劃中幾個基本問題的分析[J].現代隧道技術，2008（S1）：99-103.

[2]王超領，孫慶華，顧衛鋒，等.城市地下空間地籍管理研究[J].上海國土資源，2011（1）：54-58.

[3]STOTER JE OOSTEROM P J M V， PLOEGER H D， et al. Conceptual 3D Cadastral Model Applied in Several Countries[C]//Greece：FIG Working Week，2004.

[4]王超領，岳東杰，王瑞，等.城市地下空間三維地籍的建立研究[J].測繪科學，2009（6）：15-16，58.

[5]謝英挺.地下空間總體規劃初探：以廈門為例[J].地下空間與工程學報，2009（5）：849-855，883.

[6]何一民，何永之.加強我國地下空間開發、規劃及科學管理：生存空間危機下的選擇[J].西南民族大學學報：人文社會科學版，2011（8）：109-114.

[7]安文嫻，李楠.我國城市地下空間規劃初探[J].山西建筑，2009（9）：30-31.