西方國家維護國家安全的戰略著力點：應急管理

游志斌

【摘要】西方國家的現代應急管理制度緣起于民防制度，其發展歷程與維護國家安全的戰略考量直接相關。當前，西方國家應急管理是其國家安全戰略的重要組成部分，應急管理機構被納入國家安全組織框架內，應急隊伍已成為維護國家安全的關鍵力量。對中國而言，可借鑒西方維護國家安全的有益做法，進一步理順國家安全與應急管理的關系，把應急管理作為完善國家安全體系的戰略著力點，更好地促進中國國家安全治理體系和治理能力現代化。

【關鍵詞】西方國家? 國家安全? 應急管理

【中圖分類號】C939? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.23.008

應急管理是針對突發事件的各個方面，特別是備災、響應及早期恢復階段，所展開的對資源和責任的組織和管理。[1]美國、法國、英國、德國等西方國家的應急管理對象，涵蓋自然災害、人為技術事故、人為對抗性事件等方面。其應急管理制度的變革與發展，與其對國家安全的維護緊密相關。以2001年“9·11”恐怖襲擊事件為例，它給美國造成了巨大的人員傷亡和財產損失，也給其他國家敲響了安全警鐘，西方國家紛紛加強和完善應急管理體系，制定新的安全政策，以應對恐怖主義的威脅挑戰。從現代歷史來看，重大突發事件對國家安全產生的影響，有時并不亞于戰爭對國家安全的直接威脅。因此，應急管理逐步成為西方國家維護國家安全的戰略著力點。

應急管理成為西方國家維護國家安全著力點的緣起與發展歷程

從發展歷程來看，西方國家應急管理本身就是維護國家安全的產物。西方國家的應急管理制度源于民防（Civil Defence）制度。當前，二者事實上已經融為一體，民防工作內容與應急管理范疇高度一致，涵蓋防災減災救災、反恐、應對氣候變化和烈性傳染病等方面。有的西方國家并沒有以“應急管理”命名的機構，實際由民防部門承擔應急管理職能。

民防工作是維護國家安全的基本內容。“民防”最初是指通過發布空襲警報、進行燈火管制、開展居民防空疏散、構筑防空設施、布置防空氣球等一系列措施來減輕敵方空襲造成的損失。西方現代民防的核心是“民事保護”（Civil Protection，也有的譯為“公民保護”），其意涵為強調安全威脅下對公民的安全保護。在我國，一般將其稱為“人防”。有的地方考慮到改革創新、與國際接軌等因素，稱之為“民防”，比如，沈陽市2003年出臺了《沈陽市民防管理規定》。還有的將“Civil Defence”翻譯為“公民防護”“民眾防護”“公民防御”等。

從西方國家民防的發展歷程來看，它與戰爭的形態、威脅程度直接相關，大致經歷了四個階段：常規戰爭條件下的民防、核安全風險下的民防、融合災害管理的民防、新安全管理范式下的民防（應急管理）。

具體來看，“二戰”前為民防發展的初始階段——常規戰爭條件下的民防。世界上最早的民防機構出現于歐洲，是第一次世界大戰的產物。1917年，英國政府為防空襲建立了“倫敦防空指揮部”。第一次世界大戰結束后，民防理念在西方主要發達國家逐步得到體認。特別是隨著新式武器的不斷涌現，戰爭破壞力空前增大，西方國家更加重視民防，逐步將民防機構的職能固化，以確保日常情況下民防機構也能夠開展相應的“防空襲”準備工作。1935年，英國內政部設立了民防服務部門;1941年，美國成立了民防辦公室。這種改革標志著現代意義上的民防開始出現。

第二次世界大戰末期至20世紀80年代的“冷戰”期間為第二階段——核安全風險下的民防。這一時期，民防理念在西方主要發達國家發生變化。一方面，較長時間沒有戰爭，但維持民防機構需要大量公共資金投入，而且相關專職人員往往缺乏實戰能力提升的機會。另一方面，核武器使西方國家安全面臨新的挑戰。1945年8月，美國在日本廣島、長崎投擲原子彈，加速了日本軍國主義的滅亡，也讓全世界認識到核武器的巨大破壞力。隨著20世紀50年代東西方冷戰形勢的不斷升級惡化，世界面臨著越來越嚴峻的核戰爭威脅。特別是20世紀60年代發生的古巴導彈危機，使美國、蘇聯兩個超級大國處于熱戰邊緣。因此，西方國家逐步將民防機構的職能進一步優化，以適應“平戰結合”需要，更好地利用各類資源，同時加強了核防護資源的配置，普遍強化了核安全風險下的民眾防護職能。

20世紀90年代至20世紀末為第三階段——融合災害管理的民防。“冷戰”結束以后，由于發生核戰爭的威脅大大降低，西方國家普遍把民防工作的重點放到對洪水、地震、火災等災害的應對中。英國1988年就開始考慮將民防由“戰時應急”向“平時防災救災”轉變。1992年，英國內政部完成民防評估項目，即評估“民防體制如何設計才能更好應對安全風險和災害的挑戰”。這一時期，加拿大也開展民防改革。總體來看，西方國家關于民防的主要任務、機構職能、經費保障等方面的政策普遍發生了重大轉變和調整，民防從以主要應對戰爭破壞轉到同時應對戰爭破壞和日常災害上來，從以防空為主的傳統民防向“融合防空防災職能、重視公民保護”的現代民防轉變。這一階段，西方國家的民防（應急管理）也是國家安全的重要組成部分。以德國為例，德國“公民保護”是指通過采取非軍事措施保護公民及其住宅、工作場所以及對生命或國防具有重要意義的民事機關、企業、公共設施和設備、文化資產等免遭戰爭影響，減緩或避免戰爭所帶來的嚴重后果。這些官方措施和公民的自救相互補充，實際是德國應急管理的范疇。目前，德國內政部危機管理司的基本職能就包括自衛、公民預警、防衛性建筑、人員收留和疏散、災難保護、健康保護措施、文化資產保護措施等。又如，歐盟成立之初就著手整合所有成員國的資源和力量以應對重特大突發事件的風險，并逐步將有關政府的各類民防職能、軍隊與政府間的應急協調等資源，與歐盟機構的指揮協調相銜接，使之能夠保持一致。歐盟委員會早期的民防機構（Commission Civil Protection Unit）曾經在重大突發事件應對中做了大量工作，妥善應對了1997年意大利中部地震、1999年艾瑞卡號油船在法國布列塔尼海岸附近沉沒等一系列重大突發事件。在應對這些重大突發事件的過程中，歐盟開始重點研究建立歐盟民事保護機制（Civil Protection Mechanism），即當一個國家的重大突發事件應對能力不足時，它可以通過該機制請求援助，以提升歐盟內部應急協調的效率與效能。