拜登1.9萬億救助法案闖關(guān)

興華志

今年3月14日，去年年底生效的“每周300美元的聯(lián)邦失業(yè)救濟”額外福利即將到期。拜登計劃在總額1.9萬億美元的“美國救援計劃”中，以“每周400美元的聯(lián)邦失業(yè)救濟”加以接續(xù)。

“美國救援計劃”更有名的部分是，為大多數(shù)美國成年人提供的現(xiàn)金支票，額度高達每人1400美元，加上去年年底特朗普頒布的“9000億美元聯(lián)邦救助計劃”中的每人600美元，總額度將達到民主黨籍國會議員一開始所要求的每人2000美元。

但不像奧巴馬在當政首年于國會兩院同時擁有近60%的本黨議席，拜登此刻在國會擁有的政治優(yōu)勢非常微弱。民主黨推動紓困立法，必須另覓他途。

似強還弱，周旋尋路

早在上臺前的1月14日，拜登就公布了總額1.9萬億美元的新一輪刺激方案（包括3500億美元用于援助地方政府，1700億美元用于教育機構(gòu)，500億美元用于病毒檢測），引發(fā)市場和大眾的興奮情緒。

但多數(shù)共和黨籍國會議員認為，拜登救助計劃的眾多項目之中，有些并非必要，有些亦非急需，有些標準太松，有些規(guī)模過高，總之花費太多。

面對質(zhì)疑，拜登陣營最強辯手—珍妮特·耶倫應(yīng)時而至。1月19日，耶倫作為財政部長人選，出席參議院的確認聽證會。她為拜登方案奮力鼓呼：“就是現(xiàn)在，在利率處于創(chuàng)紀錄低位的情況下，我們能做的最明智的事情就是采取大規(guī)模的（刺激）行動?！?/p>

但共和黨人依然興趣寡淡，拜登的各種游說收效甚微。于是，民主黨開始轉(zhuǎn)向強硬，放出推進立法進程的信號—眾議院議長、民主黨人佩洛西稱，將在2月初對新冠救助議案進行投票。

拜登的強勢其實建立在脆弱的基礎(chǔ)之上，民主黨在本屆（第117屆）國會中的地位，可謂似強還弱。雖然取得了名義上的多數(shù)黨地位，但民主黨在參議院仍要依賴兩位無黨派獨立人士的支持，才能與共和黨平分秋色；在眾議院，其多數(shù)優(yōu)勢也有所萎縮，被共和黨將差距追成10席。

共和黨人對此當然一清二楚，故在重要分歧上毫不退讓。現(xiàn)金支票的發(fā)放金額和領(lǐng)取資格就是焦點之一。拜登方案提出，針對除高收入階層之外的人群，向每個成年人發(fā)放1400美元。特朗普時期通過的兩次救助法案，類似項目的金額分別是1200和600美元。

以上三次方案的實際操作標準較為繁復(fù)，但指導(dǎo)原則一脈相承，即對單身成人、成家夫婦和未成年子女的情況都予以考慮。譬如在特朗普時期，成人領(lǐng)取資格大致依據(jù)收入劃線：年收入低于7.5萬美元的成人，可以全額領(lǐng)??；收入高于此標準的，隨收入上升，領(lǐng)取金額逐級遞減，直至為零。未成年子女一般也能領(lǐng)到500或600美元支票。

而民主黨高層新近建議拜登政府，向數(shù)千萬美國家庭的未成年子女，提供每人3000美元（6歲以下增加到3600美元）的一年期補助，作為紓困法案的一部分。由于此項目預(yù)計耗資多達1200億美元，尚不知它能否進入最終的法案版本，以及是否以兒童稅收抵免的退稅方式實現(xiàn)。

對于救助法案可能的修改，拜登1月25日表示持開放態(tài)度，希望獲得兩黨的支持。拜登知道空談無法將姿態(tài)做足，于是略退一步，說他愿意就1400美元現(xiàn)金支票的領(lǐng)取資格進行磋商。

變身借道，初露崢嶸

有退則有進，示好必示強。美國參議院多數(shù)黨（民主黨）領(lǐng)袖舒默1月26日稱，如果共和黨人不支持，參議院民主黨人將獨自行動，批準新一輪抗疫刺激措施。其中威脅意味十分明顯。

然而，若民主黨在參議院強推救助法案，必將遭到共和黨使用“冗長發(fā)言”（filibuster）程序進行阻撓。至于“冗長發(fā)言”的內(nèi)容，實踐中并無限制，從莎翁全集到韋氏詞典，皆無不可。不過據(jù)說，電話黃頁才是上上之選，因所讀內(nèi)容無需經(jīng)過大腦思考，所耗精力最少，便于發(fā)言者長居講席，久立不倒。此外，于全美聽眾和席下同僚，亦有助眠之效。當然，還有最關(guān)鍵的一點：上臺之前，喝水要少。

根據(jù)參議院的議事規(guī)則，凡立法事項，須有至少60位參議員，投票要求終止發(fā)言，才能請“麥霸”離席。所以，要想排除共和黨的程序性阻撓，民主黨在參議院還得從對方陣營拉到10票。

根據(jù)參議院的議事規(guī)則，凡立法事項，須有至少60位參議員，投票要求終止發(fā)言，才能請“麥霸”離席。所以，要想排除共和黨的程序性阻撓，民主黨在參議院還得從對方陣營拉到10票。

這一切似乎并非遙不可及。米特·羅姆尼、蘇珊·柯林斯等10位參議員作為共和黨溫和派的代表，在2020年大選的計票風波和勝選爭議中，率先承認拜登當選，自然成為拜登大力爭取的對象。

1月31日，終于有了回音。這10位共和黨人發(fā)出一封致拜登的公開信，希望拜登對就職演說中反復(fù)強調(diào)的團結(jié)精神，能夠身體力行，以兩黨團結(jié)的方式，達成救助法案。于是拜登不敢怠慢，立即邀請他們次日來白宮一晤。

以上十君，把團結(jié)的旗幟剛剛拋回拜登臉上，就劈面送上一記反建議—2月1日，他們搶在白宮會晤之前，正式提出一份規(guī)模僅為6180億美元的救助法案，并稱這個方案能獲得兩黨支持。

與其說是建議，不如說是婉拒。最具團結(jié)精神和最有望實現(xiàn)合作的共和黨人，提出的方案規(guī)模，居然尚不及民主黨方案的1/3，其中，民主黨人頗為看重的項目普遍下場可憐。例如，現(xiàn)金支票大幅縮水到每人1000美元，上調(diào)最低工資一項則干脆蹤跡全無。這一切更像是一個友情提醒和公開表態(tài)：至于陣前倒戈，還請勿作此想。

拜登當然讀懂了這條訊息，正因如此，會晤更需照常進行，不出所料，無果而終。至此，維護團結(jié)、爭取合作的戲碼，已經(jīng)做足。既然扮紅臉的如此溫良恭讓，那么扮白臉的也須生猛蠻強。就在白宮會晤的同時，美國參眾兩院的民主黨高層，立即兌現(xiàn)此前的威脅，開始以“預(yù)算調(diào)和”（budget reconciliation）的方式，推進救助法案。

他們向國會聯(lián)合提交了一份2021財年預(yù)算決議，不消說，金額當然是1.9萬億美元。隨后，拜登致電感謝這一有力行動。雙方配合頗顯默契。

一旦披上預(yù)算的外衣，拜登的救助法案就完成了變身，能夠駛上“預(yù)算調(diào)和”快車道，擺脫漫長的議事程序。天鵝絨手套摘下后，準備已久、待時而發(fā)的鐵拳，初露崢嶸。

箭在弦上，闖關(guān)在望

拜登的救助法案，借道“預(yù)算調(diào)和”，在參議院獲得批準，無需60票，僅需51票，而民主黨目前不多不少，恰有此數(shù)。但此舉意味著公然拋棄兩黨合作路線，不再尋求共和黨的支持，引得對方不滿之聲一時驟起。對此，拜登依舊軟硬兼施，一邊拒絕在現(xiàn)金支票金額方面做出讓步，一邊又表示愿意考慮更嚴格的領(lǐng)取標準。

與此同時，一些專業(yè)人士也提出了質(zhì)疑。首先是針對救助規(guī)模過大，他們指出，拜登方案的資金規(guī)模接近疫情之前美國2019年GDP的9%，是奧巴馬應(yīng)對2008年金融危機方案金額的兩倍還多。

出面為拜登方案辯護的還是耶倫，身為新財長的她強調(diào)，只有實施足夠強勁的救助計劃，才能保證在2022年恢復(fù)充分就業(yè)，否則，可能導(dǎo)致就業(yè)和經(jīng)濟反彈的步伐大大放緩。

在這位克林頓政府的白宮經(jīng)濟顧問委員會主席、奧巴馬政府時期的美聯(lián)儲主席面前，很少有人可以自稱于學識、履歷和業(yè)績之上，更有資格發(fā)表高論。但事無絕對，拉里·薩默斯正是這樣為數(shù)不多的幾個人之一，他的簡歷同樣華麗異常：曾任克林頓政府的財政部長、哈佛大學校長，以及奧巴馬政府的國家經(jīng)濟委員會主任。

民主黨老將薩默斯，這一次卻選擇站在了拜登方案的對面。他表達了許多人的憂慮：“新冠疫情刺激措施的規(guī)模已經(jīng)接近二戰(zhàn)水平，比通常衰退時的規(guī)模要大得多，這可能會引發(fā)我們一個世代以來從未見過的通脹壓力?！?/p>

對此，耶倫強調(diào)，不要忘記奧巴馬政府應(yīng)對2008年金融危機的教訓，如果2009年實施了更大規(guī)模的財政刺激，那么其后的經(jīng)濟將大為改觀。所以，此時此刻，做得太少的風險遠遠大于做得太多的風險。

此時，民主黨黨內(nèi)的不同聲音也浮出水面。有部分溫和派提議，將涉及疫苗、病毒檢測及其他直接防疫措施的1600億美元，從救助法案中拆分出來，以便快速通過。拜登權(quán)衡之后，拒絕了這個意見，而溫和派也不敢因此讓整個方案流產(chǎn)。

但在兩位民主黨籍聯(lián)邦參議員（喬·曼欽和西內(nèi)瑪）堅持下，拜登表示最低時薪從7.25美元提高至15美元的項目，可從救助法案中剔除。他還說，提高最低工資的問題可以單獨商談，上調(diào)也不會一步到位，而是分階段實施。

耶倫強調(diào)，不要忘記奧巴馬政府應(yīng)對2008年金融危機的教訓，如果2009年實施了更大規(guī)模的財政刺激，那么其后的經(jīng)濟將大為改觀。所以，此時此刻，做得太少的風險遠遠大于做得太多的風險。

2月5日，隨著2021財年預(yù)算決議得到參議院的批準，新救助法案具體內(nèi)容的起草正在眾議院的12個委員會中快速推進。眾議院多數(shù)黨領(lǐng)袖霍耶表示，眾議院將在2月22日就救助法案進行投票。

而參議院從2月9日開始審理對特朗普的第二次彈劾案，4天后便出結(jié)果（支持定罪的57票，達不到67票這一通過門檻，特朗普被參議院宣布無罪）。由此，“預(yù)算調(diào)和”快車道前方的擁堵已被解除，拜登1.9萬億美元救助法案闖關(guān)在望。

不遺余力，后繼堪憂

拜登從弱勢開場，到強勢破局，首個轉(zhuǎn)折其實發(fā)生在1月5日，民主黨贏得佐治亞州寶貴的兩個聯(lián)邦參議員席位，扭轉(zhuǎn)了參議院力量對比。就是從那時起，“預(yù)算調(diào)和”作為可行的立法工具，真正走進民主黨高層的決策視野。

“預(yù)算調(diào)和”對似強還弱的拜登政府，不啻量身定制。因為用它強推立法，有一個政治上的先決條件，就是一黨必須同時擁有白宮和參眾兩院的控制權(quán)。當下民主黨的優(yōu)勢雖然微弱，但恰好滿足這個條件。

拜登涉及經(jīng)濟民生的幾大施政方案—抗疫紓困、投資基礎(chǔ)設(shè)施和清潔能源、稅收改革、醫(yī)保改革，理論上都可以借由“預(yù)算調(diào)和”來實現(xiàn)。但根據(jù)規(guī)定，它在每個財年內(nèi)，只能針對收入、支出和債務(wù)上限等三類項目各使用一次。上述四大方案全都涉及支出項目，意味著2021財年只能擇一而用。

拜登就職后，采取了雙管齊下的策略：一邊嘗試兩黨合作，爭取共和黨溫和派的支持，以期節(jié)約“預(yù)算調(diào)和”的使用；一邊又不惜祭出“預(yù)算調(diào)和”示強，試圖迫使共和黨議員就范。

對此，共和黨也是兩手應(yīng)對：一邊大肆砍價，推出閹割版救助法案，增加兩黨談判的難度，消耗對方的“預(yù)算調(diào)和”的使用機會；一邊高呼兩黨團結(jié)，以期捆住對方的手腳，消耗拜登的另一彌足珍貴的戰(zhàn)略資源—時間！

時間飛逝，在爭取對方合作的機會已趨渺茫之際，拜登決定使用“預(yù)算調(diào)和”為救助法案殺出生路，為自己的新政打開局面。然而，這張王牌一旦甩出，其他諸多重大方案如要再次借道“預(yù)算調(diào)和”，就須等到2021年10月（美國2022財年開始）之后。拜登新政的推行，似有后繼乏力之憂。