臨汾市地下水超采區治理經驗與探討

◎任耀文

（作者系臨汾市水利局黨組書記、局長）

地下水具有重要的資源屬性和生態功能，是保障水資源供給的重要壓艙石和穩定器，也是應對突發事件、保障供水安全的戰略儲備資源，在保障國民經濟和維系良好生態環境中均發揮著不可替代的作用。近年來，我市部分地區由于生產生活需要，水資源供需矛盾較為突出，地下水過度開采造成了一些不利影響。因此，加強我市地下水超采區治理，防范和解決地下水不合理開發引發的風險和問題，對促進我市全方位推動高質量發展，助推臨汾市建設成黃河流域綠色崛起轉型樣板城市具有重要意義。

一、我市地下水超采區情況

根據《山西省人民政府辦公廳關于加強地下水管理和保護工作的通知》，山西省地下水超采區涉及我市共兩處，均位于汾河流域。一處是臨汾市侯馬小型孔隙水淺層地下水超采區，位于侯馬市澮河兩岸，分布于侯馬市西南一帶，由侯馬城區與市界圍括的半圓形區域組成。具體范圍為：北起張王—東呈王，南至盆地邊界，西起侯馬市界，東至喬村，超采區面積78 km2，其中嚴重超采區面積33 km2。另一處是古堆泉域中型巖溶水超采區，涉及我市的超采區面積381 km2，分布在襄汾、曲沃、翼城、浮山四個縣。

二、治理保護措施及取得成效

多年來，我市扎實踐行新發展理念，堅持以“十六字”治水思路為根本遵循，按照生態保護與高質量發展的要求，從可持續發展的目標出發，堅持在保護中開發，在開發中保護，嚴格地下水管理，逐步縮小地下水超采區面積，取得了一定的成效。

一是實行最嚴格水資源管理制度。在水資源管理和保護工作中，我們堅持“以水四定”的原則，即，以水定城、以水定產、以水定人、以水定地，把水資源作為最大的剛性約束，實行最嚴格水資源管理制度。制定了實施方案，對各縣（市、區）實行用水總量控制：需要取水的建設項目一律嚴格進行水資源論證，在審查論證報告書和論證表過程中，對照縣域水資源利用總量控制目標，對超過控制總量的縣，一律不予通過審查，不予審批水量。對地下水取用水總量已達到或超過控制指標的地區，一律暫停建設項目新增取用地下水；對取用地下水總量接近控制指標的地區，堅決限制審批新增取用地下水。在地下水嚴重超采區或禁采區，除生活用水外，嚴禁審批新建、改建、擴建涉及新增取用地下水的建設項目；在地下水一般超采區或限采區，除生活用水外，嚴格限制審批新建、改建、擴建涉及新增取用地下水的建設項目。

二是加強節約用水提高用水效率。為全面提升水資源節約集約利用水平，我市多措并舉，研究制定了《臨汾市落實國家節水行動實施方案》，在全社會提倡節約用水，全力推動節水型生產生活方式。加強節水管理，采取差別水價及水效對標等措施，推動高耗水企業加強廢水深度處理和達標再利用。嚴格落實主體功能區規劃，在地下水超采地區，將用水效率作為產業結構調整的重要依據，嚴格控制高耗水行業新建、改建、擴建項目，推進高耗水企業向水資源條件允許的工業園區集中，對采用列入淘汰目錄工藝、技術和裝備的項目不予批準取水許可；對未按期淘汰的，依法嚴肅查處。嚴禁超采地區擴大景觀、娛樂水域面積，具備使用非常規水條件但未充分利用的建設項目不得批準其新增取水許可。全方位開展節水宣傳，大力發揮節水示范企業、節水教育基地、節水示范單位的節水宣傳作用，倡導綠色高質量發展理念，提高全民節水意識，養成良好節水行為習慣和生活方式。截止2020 年，全市共創建節水載體83 個，其中節水機關69 個，節水學校11 個，其他節水載體3 個。

三是加快落實地下水超采治理方案。目前，我市侯馬小型孔隙淺層地下水超采區和古堆泉域中型巖溶水超采區范圍的縣均已制定完成了地下水超采區治理方案，下一步，將切實加大治理力度，堅決關閉對古堆泉影響較大的非煤礦井，調整產業結構，逐步淘汰落后的高耗水行業，嚴格限制高耗水服務業發展；壓減高耗水農作物種植面積，減少農業開采地下水水量，大力發展高效節水灌溉，提高灌溉用水效率；推廣工業和生活節水技術與設備等，通過綜合措施治理地下水超采，促進全市地下水位止降回升。

四是大力實施水源替代工程建設。我市堅持“用足黃河水、用好地表水、涵養地下水、多用再生水”，積極推進襄汾縣水源替代工程和翼城縣水源替代工程建設，推動水資源優化配置，減少地下水開采。這兩個項目位于古堆泉域中型巖溶水超采區，是山西省地下水超采區綜合治理項目（2018 年度）水源置換工程，也是山西大水網禹門口提水東擴工程配套襄汾、翼城縣域小水網工程主要組成部分。其中，襄汾縣水源替代工程利用已建成的禹門口提水東擴工程引黃河水替代地下水，減少地下水開采量，保證水資源持續利用，保證該縣工農業用水需要。工程從禹門口東擴工程襄汾縣分水口取水，利用分水口富余水頭自流至加壓泵站，泵站加壓后鋪設壓力輸水干管道至位于北姚村的調蓄池，池后鋪設供水支管向各用水戶供水；同時壓力輸水管道沿線設置農業灌溉分水口3 個，作為沿線約1.07 萬畝農田灌溉的應急水源。工程發揮效益后，年可取黃河水1 500 萬m3，關閉封存水源井40 眼，年壓采地下水670 萬m3。翼城縣水源替代工程供水水源為黃河水，從西梁水庫提水至小河口水庫，并向翼鋼、煤電產業園及小河口灌區供水，置換各個用水戶的地下水水源，關停水源井，以達到節水壓采的目的。工程發揮效益后，年可取黃河水2 396 萬m3，封閉水井72 眼，年壓采地下水458 萬m3。

五是積極推進古堆泉域生態保護工程。我市爭取到2021 年度地下水超采區綜合治理資金，全力推進襄汾縣古堆泉域生態保護工程。該工程利用禹門口東擴工程黃河水，引至襄汾縣趙康鎮，置換東汾陽等5 村3 120 畝農田的巖溶地下水灌溉水源；在陶寺鄉塔兒山古堆泉域巖溶地下水補給區實施涵養林4 500 畝。項目實施后，可關閉巖溶井5眼，年壓采巖溶地下水62萬m3，在涵養林實施區增加巖溶地下水補給，改善古堆泉域地下水生態。

六是加強超采區地下水開采監管。我市堅持問題導向，多方面著力，加強水行政執法工作力度，壓實水資源管理責任，堅持不懈在地下水超采區依法嚴厲打擊非法取用水等水資源違法行為，維護水資源管理秩序。執法工作中，注重創新方式方法，建立執法臺賬，實施動態管理，明確查處責任，杜絕有案不立和有案不錄的情況。針對非法取用地下水難以發現等問題，積極拓寬問題發現渠道。注重完善工作機制，建立健全區域與區域、水利部門與其他部門之間的聯合執法機制，探索形成精準執法的舉措和機制。通過依法嚴厲打擊、聯合查處，形成強有力的震懾，有效改善地下水環境質量，確保地下水安全。

七是加強地下水計量監測管理。計量設施建設是貫徹落實用水總量控制制度的基礎，是核定用水戶用水量和水資源稅征收的依據，是強化超采區地下水資源管理的手段。在計量設施管理方面，市、縣水利局安排專人負責，各用水戶也確定專人負責取水計量設施的管理與維護，保證設備的完好運行。對超采區范圍內的各類工業企業和農業用水大戶都安裝了水量計量設施，建立了企業用水檔案，每季度把水表數據拍照留存，根據實際用水量和水資源稅征收規定，下達水量核定單，水利部門、企業、稅務部門各留一份，實現了以量計征，發現超計劃取水行為，及時通報稅務部門，超出部分按照水資源稅征收標準加倍征收。

八是深入推進農業水價綜合改革。我市積極探索建立合理反映供水成本、有利于節水的農業水價形成機制，使全市農業用水價格總體達到運行維護成本水平。在水資源配置、水需求調節等方面，積極引入市場機制，發揮價格的經濟杠桿作用，在地下水超采區推動節約用水，提高水資源利用效率和經濟效益。同時，加快計量設施安裝，征收地下水水費，落實超定額累進加價制度，逐步建立與農民承受能力、節水成效、地方財力相匹配的精準補貼和節水激勵獎勵機制，嚴控地下水超采區地下水取水量，從而保障了我市地下水管理水平更加科學、精細。

通過采取以上舉措，我市超采區地下水位處于穩定回升狀態，超采區治理效果顯著。2016 年我市地下水超采區所在縣范圍內的地下水用水量為1.256 6 億m3，2020 年地下水用水量為1.016 8 億m3，地下水用水量逐年減少，地下水位持續回升。據地下水位觀測資料，2012—2020 年，侯馬市孔隙水超采區地下水位總體處于上升狀態，年均值平均上升7.72 m。地下水超采狀況得到了有效控制。與此同時，廣大人民群眾對地下水超采區的認識有了顯著提升，對超采區內禁止打井、壓減地下水等要求已經逐漸形成共識。

三、存在的問題

如何合理開發利用有限的地下水資源，更有力推進地下水超采區治理，我市當前還面臨一些問題和挑戰：

一是我市水資源短缺嚴重。根據臨汾市第二次水資源評價資料，1956—2000 年系列臨汾市多年平均水資源總量為15.22 億m3，其中地表水資源量為13.21 億m3，地下水資源量為9.75 億m3，重復計算量為7.74 億m3；多年平均水資源可利用量為10.76 億m3，其中地表水可利用量為6.55 億m3，地下水可開采量為8.13 億m3，重復量為3.92 億m3。我市人均水資源占有量僅為350 m3，屬于極度缺水地區。

二是水資源地域分布不均。根據臨汾市水資源全域化配置方案，我市汾河下游區為水資源相對緊缺區，主要涉及我市洪洞縣、堯都區、古縣、浮山縣、襄汾縣、曲沃縣、侯馬市、翼城縣，流域面積10 209 km2，其中侯馬市在侯馬小型孔隙水淺層地下水超采區，襄汾縣、曲沃縣、翼城縣、浮山縣在古堆泉域中型巖溶水超采區。依據1956—2000 年系列資源，區域內水資源總量7.48 億m3，地表水資源量5.87 億m3。由于汾河干流臨汾境內不具備建設大中型水庫條件，汾河干流臨汾境內水量僅沿汾河電灌站利用以外，其余全部下泄出境。為滿足生產生活用水需求，區域內地下水資源被大量開采，導致形成地下水超采區。

三是水資源供需矛盾較為突出。地下水超采區位于汾河流域，汾河流域為我市糧食主產區，灌溉期間用水集中、需水量大。地下水因具有易于開采、水量穩定、水質良好的特點，長期作為超采區保障糧食安全和農村飲水安全的重要水源，長期開采地下水導致地下水位下降，保障農業生產、農村飲水安全與超采區綜合治理還存在一定矛盾。

四是地下水超采區治理難度較大。目前，全市地表水資源普遍短缺，超采區治理的替代水源為禹門口東擴黃河水，禹門口東擴工程從運城市河津市清洞鎮龍門村黃河干流取水，通過多級提水，向運城6 縣和我市侯馬、曲沃、襄汾、翼城4 個縣（市）供水，供工農業用水、農村生活用水和生態補水，工程設計總提水流量66 m3/s，年提水量7.4 億m3，其中向臨汾市供水量1.197 6 億m3。目前骨干工程已建成通水，已輸水至曲沃縣澮河水庫和翼城縣北常水庫，但是地方配套的調蓄、輸水工程建設仍有短板，與超采區綜合治理的要求還有差距。

四、建議

保護地下水就是保護明天。地下水保護必須從戰略高度來重視，當前，劃定地下水開發利用的上限，守住地下水保護的底線，還需從以下幾個方面考量：

一是進行水資源稅改革，保護地下水資源。根據《山西省人民政府關于印發山西省水資源稅改革試點實施辦法的通知》，加大水資源稅改革試點工作執行力度。同時，建議結合我市實際，適當提高現行地下水水資源稅征收標準，使地下水水資源稅高于地表水，超采區地下水水資源稅高于非超采區，這樣可提高超采區用水戶使用地下水的成本，促進關井壓采工作。

二是加大資金投入，促進地下水超采區綜合治理。地下水超采區治理工作點多面廣，涉及部門多，資金投入大，需要全社會的參與，需要財政資金支持方能完成。建議財政資金向超采區治理項目予以傾斜，加大支持力度。也建議地方政府將這部分費用納入地方財政預算，由地方財政支出，保證地下水超采區綜合治理能夠加快推進。

三是建立“公益用水（黃河）補貼基金（專項資金）”。按照省政府要求，為促進黃河水有效利用，保障河流、城市生態用水和農業可持續發展，保障大中型引黃供水工程的長期穩定運行，各級政府應建立“公益用水（黃河）補貼基金（專項資金）”，由市縣財政統一管理，專項用于本級政府管轄范圍內使用黃河水的公益性（生態）和準公益性（農業）供水補貼，市級基金專項用于市管骨干工程供水補貼，縣級基金專項用于縣管骨干工程供水補貼。目前地方配套的黃河水調蓄、輸水工程建設存在短板，專項基金的建立將有利于加快相關工程的建設，促進我市地下水超采區綜合治理。

四是系統推進超采區高效農業節水。一方面，加快農業節水設施建設。積極推廣渠道防滲、管灌、膜下滴灌等先進適用的節水灌溉技術，摒棄大水漫灌等粗放灌溉模式，全面實施區域規模化高效節水灌溉。另一方面，調整農業種植結構。在地下水超采區，限制大面積種植高耗水農作物，鼓勵種植耗水少、附加值高的農作物。

五是推動建立部門聯動機制。地下水超采區治理工作涉及多個部門，僅靠水利部門一家完成，工作難度極大，如關閉非煤礦山和水井、農業種植結構的調整等。建議采取政府主導，各部門積極配合，以部門聯動的方式參與超采區治理工作，從而形成地下水超采區治理的強大合力，可確保早日實現我市地下水采補平衡，地下水位持續回升，盡快退出地下水超采區，最終實現地下水資源可持續利用。