安徽省跨行政區(qū)湖泊管理保護(hù)存在問題及對策

顧 雯， 徐國敏， 汪振寧

(1.安徽省·水利部淮河水利委員會水利科學(xué)研究院，安徽 合肥 230088;2.安徽省大禹水利工程科技有限公司,安徽 合肥 230088)

安徽省境內(nèi)湖泊眾多，常年蓄水面積1km2以上的跨市級行政區(qū)的湖泊有9個，其中，長江流域2個，分別為菜子湖、楓沙湖;淮河流域有7個，分別為高塘湖、花園湖、焦崗湖、天崗湖(天井湖)、天河湖、沱湖和瓦埠湖。上述湖泊總面積共576.2km2，占全省常年蓄水面積1km2以上湖泊總面積的13.8%，大都兼具防洪、灌溉、航運(yùn)等功能。

現(xiàn)階段，上述跨行政區(qū)湖泊均無專管機(jī)構(gòu)。2017年，《安徽省湖泊管理保護(hù)條例》頒布，湖長制推行，按照各級人民政府印發(fā)的湖長制意見要求，跨行政區(qū)湖泊分別設(shè)置了各級湖長，進(jìn)一步推動了全省湖泊管理保護(hù)工作。

1 存在問題

1.1 湖泊資源配置側(cè)重點(diǎn)不同

不同行政區(qū)在同一湖泊管理保護(hù)中側(cè)重點(diǎn)不同，所設(shè)目標(biāo)各有不同。如：在涉及2個及以上行政區(qū)的跨行政區(qū)湖泊資源配置中，位于上游的行政區(qū)更注重湖泊水資源的開發(fā)與利用，位于下游的行政區(qū)在要求湖泊水資源開發(fā)利用的同時，更為注重湖泊水污染防治和生態(tài)維護(hù)。湖泊資源的配置在不同行政區(qū)域產(chǎn)生了不同的訴求。

1.2 管理保護(hù)工作缺乏統(tǒng)籌

河湖長制實施以來，各個湖泊分級分區(qū)設(shè)置了湖長，湖泊的管理職責(zé)仍歸屬于所涉及行政區(qū)的水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、交通、旅游等相關(guān)部門。如：水利部門管理水功能區(qū)、水資源開發(fā)利用、防治水旱災(zāi)害，環(huán)保部門管理入湖排污口、水環(huán)境質(zhì)量，農(nóng)業(yè)部門管理水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)等。各部門之間溝通協(xié)商機(jī)制有待完善與落實。

行政區(qū)交界處的各項湖泊管理事務(wù)權(quán)限難以界定。如：高塘湖64%湖面屬于淮南市，36%湖面屬于滁州市，還有沿湖部分岸線屬于合肥市，湖區(qū)的水域、岸線、水環(huán)境等開發(fā)利用與管理保護(hù)工作涉及三個市級行政區(qū)。又如：天河湖86%湖面屬于蚌埠市，僅14%湖面屬于滁州市，但由于入湖支流均位于上游滁州市，上游涉及行政區(qū)污染控制任務(wù)較重。跨界湖泊各行政區(qū)之間的管理權(quán)限有待進(jìn)一步統(tǒng)籌。

1.3 水域岸線過度開發(fā)

由于城市化進(jìn)程加快，湖泊水域岸線不同程度地存在過度開發(fā)現(xiàn)象，尤其是臨近城市的岸線，占用現(xiàn)象普遍存在。一些項目建在生態(tài)敏感區(qū)內(nèi)，點(diǎn)面源污染并重，導(dǎo)致湖泊水體污染、面積萎縮、生態(tài)系統(tǒng)出現(xiàn)退化，威脅防洪安全和生態(tài)安全。

2 典型做法

在跨界湖泊的管理保護(hù)實踐中，一些地方積極探索解決了工作中面臨的突出問題，積累了較為豐富的湖泊管理保護(hù)經(jīng)驗。本文以太湖、梁子湖為典型湖泊，歸納了跨界湖泊管理保護(hù)中的典型做法。

2.1 太湖

太湖是我國五大淡水湖之一，橫跨江、浙兩省，北臨無錫，南瀕湖州，西依宜興，東近蘇州，是典型的跨界湖泊。20世紀(jì)80年代以來，隨著社會經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，太湖逐漸富營養(yǎng)化，出現(xiàn)季節(jié)性的大規(guī)模水華現(xiàn)象，對當(dāng)?shù)鼐用竦纳钤斐闪撕艽笥绊憽?/p>

為改善太湖流域生態(tài)環(huán)境，2011年，國家出臺《太湖流域管理條例》，明確要求太湖實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，國務(wù)院水行政、環(huán)境保護(hù)等部門依照法律法規(guī)規(guī)定，負(fù)責(zé)太湖流域管理的有關(guān)工作，國務(wù)院水行政主管部門設(shè)立的太湖流域管理機(jī)構(gòu)在管轄范圍內(nèi)，行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國務(wù)院水行政主管部門授予的監(jiān)督管理職責(zé)。

《太湖流域管理條例》出臺后，江蘇、浙江等省相繼出臺了一批配套性法規(guī)，如江蘇省出臺的《太湖水污染防治條例》、《江蘇省太湖流域環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償方案(試行)》明確要求太湖流域防治工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)污染和生活污染，并且實現(xiàn)了生態(tài)補(bǔ)償從單向補(bǔ)償向雙向補(bǔ)償轉(zhuǎn)變。浙江省頒布的《排污許可證管理辦法(試行)》，規(guī)定向太湖流域排放SO2、COD、NH3-N實行總量控制，并嘗試在太湖流域以排污權(quán)交易的方式進(jìn)行水污染治理。

此外，流域內(nèi)各省(市)之間還積極探索建立了流域性協(xié)商協(xié)作機(jī)制，如太湖流域水環(huán)境綜合治理省部際聯(lián)席會議、太湖流域水環(huán)境綜合治理水利工作協(xié)調(diào)小組、環(huán)太湖城市政府水利工作聯(lián)席會議工作機(jī)制、太湖流域省際邊界地區(qū)水葫蘆防控協(xié)作機(jī)制、太湖湖長協(xié)商協(xié)作機(jī)制等。

2.2 梁子湖

梁子湖位于湖北省東南部，東及東南與黃石市交界，西及西南與武漢市接壤，北與華容區(qū)、鄂城區(qū)為鄰，水系由梁子湖、鴨兒湖水系、保安湖等組成，是典型的跨界湖泊。

1956年，湖北省政府批準(zhǔn)成立梁子湖管理局，為省政府派出機(jī)構(gòu)，由省水產(chǎn)局領(lǐng)導(dǎo)。2004年，武漢、黃石、鄂州、咸寧四市政府簽署了《保護(hù)梁子湖協(xié)議》，明確了梁子湖跨區(qū)域保護(hù)機(jī)制，要求成立梁子湖保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、建立梁子湖規(guī)劃聽證制度，湖北省首個“跨區(qū)域保護(hù)”的政府協(xié)議宣告誕生。

2012年，湖北省出臺了《湖北省湖泊保護(hù)條例》，將湖泊保護(hù)納入法制化軌道，明確了湖泊保護(hù)名錄制度、湖泊普查制度、湖泊保護(hù)聯(lián)席會議制度、最嚴(yán)格湖泊水資源保護(hù)制度、湖泊保護(hù)區(qū)制度、湖泊控制區(qū)制度、湖泊保護(hù)舉報和獎勵制度以及湖泊保護(hù)部門聯(lián)動機(jī)制、湖泊保護(hù)投入機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等。近年來，湖長制的實施進(jìn)一步強(qiáng)化了各項制度，推動了湖泊管理由分散走向統(tǒng)一，由被動走向主動，由粗放走向規(guī)范。

3 對策

3.1 堅持依法管理，強(qiáng)化規(guī)劃約束

2018年1月1日，《安徽省湖泊管理保護(hù)條例》實施，從地方性法規(guī)層面對省內(nèi)湖泊管理保護(hù)工作提出了要求。特別是針對跨行政區(qū)的湖泊，條例中要求由相關(guān)設(shè)區(qū)的市、縣級水行政主管部門協(xié)商編制或上級水行政主管部門編制湖泊保護(hù)規(guī)劃。

除了湖泊保護(hù)規(guī)劃之外，城鄉(xiāng)規(guī)劃、流域綜合規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃、防洪規(guī)劃、航運(yùn)規(guī)劃、河湖長制“一河(湖)一策”實施方案中均有針對跨行政區(qū)湖泊的相關(guān)管理保護(hù)規(guī)劃措施等內(nèi)容，跨行政區(qū)湖泊管理保護(hù)工作應(yīng)當(dāng)依照法律和規(guī)劃要求，強(qiáng)化約束、突出重點(diǎn)，明晰權(quán)責(zé)、因地制宜。

3.2 界定管理范圍，落實管理要求

跨界湖泊管理范圍是管理邊界線，也是執(zhí)法責(zé)任范圍。2019年11月，安徽省水利廳印發(fā)《安徽省河湖管理范圍和水利工程管理與保護(hù)范圍劃定工作技術(shù)指南(試行)》，明確了湖泊管理范圍的劃定依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)，為湖泊管理范圍劃定工作提供了支撐。湖泊管理范圍的劃定，是界定湖泊管理與保護(hù)各項權(quán)限、落實各項工作的基礎(chǔ)。

3.3 落實河湖長制，建立協(xié)調(diào)體制機(jī)制

自推行河湖長制以來，湖泊管理保護(hù)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楹L牽頭、多部門協(xié)作、齊抓共管的模式。這種創(chuàng)新的河湖管理體制，充分發(fā)揮了河湖長和成員單位的作用，一定程度上協(xié)調(diào)了水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、交通等多部門之間的管理行為。跨界湖泊的管理機(jī)構(gòu)應(yīng)以多中心治理模式，更好地發(fā)揮各管理主體的積極性，實現(xiàn)公共治理效益的最大化。

跨行政區(qū)湖泊的管理保護(hù)要注重行政區(qū)域和主管部門的利益整合，各行政區(qū)在湖泊管理保護(hù)工作中側(cè)重點(diǎn)不同，因此，要建立健全監(jiān)督、評價、驗收等考核機(jī)制，完善部門聯(lián)防聯(lián)控等協(xié)調(diào)機(jī)制，建立公眾參與等長效機(jī)制。

3.4 實施生態(tài)補(bǔ)償，強(qiáng)化系統(tǒng)治理

黨的十八屆三中全會要求，要堅持誰受益、誰補(bǔ)償原則，實行生態(tài)補(bǔ)償制度，推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度。跨行政區(qū)的湖泊管理保護(hù)要利用生態(tài)補(bǔ)償制度，按照“權(quán)責(zé)對等、雙向補(bǔ)償”原則，實行“誰達(dá)標(biāo)誰受益、誰超標(biāo)誰賠付”的雙向補(bǔ)償，調(diào)節(jié)湖泊上下游以及其他相關(guān)者之間的利益關(guān)系，促進(jìn)上下游共享共建、合作共治與協(xié)同發(fā)展。

4 結(jié)束語

跨界湖泊的管理保護(hù)涉及面廣，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要堅持系統(tǒng)治理原則，結(jié)合河湖長制的實施，從水資源保護(hù)、水域岸線管護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、執(zhí)法監(jiān)管等方面多措并舉，堅持水岸同治、標(biāo)本兼治。