失信聯合懲戒的地方立法實踐及反思

汪亞楓，劉茂林

（1.中南財經政法大學法學院，湖北武漢 430073；2.湖北警官學院，湖北武漢 430035）

失信聯合懲戒發端于人民法院執行環節，在破解“執行難”的問題上取得了顯著效果。因此，其被廣泛借鑒應用于經濟社會的其他領域，一躍成為社會信用體系建設的重要支撐和核心機制，為社會主義市場經濟的發展保駕護航。近幾年國家出臺大量的文件，影射出失信聯合懲戒制度從產生到發展的重要過程。原本只是應用于司法領域的失信聯合懲戒制度，逐漸向行政領域滲透蔓延，為其發展開辟了新的階段。①2014 年，國務院發布《社會信用體系建設規劃綱要（2014-2020）》，我國社會信用體系建設全面展開。2015 年，國務院常務會議提出建立失信聯合懲戒制度。2016 年，國務院下發《關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》，失信聯合懲戒制度正式在國家層面形成。2018 年，中共中央在《社會主義核心價值觀融入法治建設立法修法規劃》中指出，要建立健全失信聯合懲戒制度，黨的十九屆四中全會也指出要加強失信懲戒。2019 年，國務院辦公廳發布的《關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見》對失信聯合懲戒提出了具體要求。2020 年，中共中央印發的《法治社會建設實施綱要（2020-2025 年）》也明確提出要推進社會誠信建設，建立完善失信懲戒制度，推動出臺社會信用方面的法律。失信聯合懲戒制度的實施方興未艾，在社會信用體系建設中正在發揮著積極有效的作用。有關于社會信用方面的全國性立法雖然尚未出臺，但是已經納入了十三屆全國人大常委會立法規劃。目前，很多地方已經有了地方立法先行先試的實踐，出臺了多部涉及失信聯合懲戒的地方性法規和政府規章，積累了諸多值得借鑒的經驗，但這些地方性法規和政府規章之間差異性較大，立法技術參差不齊，導致在實踐中出現操作標準異化等問題。本文對相關立法進行實證分析，希冀為失信聯合懲戒地方立法的完善和全國性法律的出臺提供參考，加快推進國家治理法治化進程。

一、失信聯合懲戒的地方立法現狀

失信聯合懲戒制度是社會信用立法的核心內容，全國性社會信用立法正在研究論證階段，雖尚未出臺，但在地方立法先行先試的過程中已經出臺了大量的地方性法規和地方政府規章，并且有關失信聯合懲戒的規范性文件也鋪天蓋地，囊括的社會領域十分廣泛，這為其發展奠定了堅實良好的現實基礎。為方便比較分析，本文從省級地方立法、設區的市地方立法以及規范性文件三個維度來歸納分析。

（一）省級地方立法

據不完全統計，已有北京、上海、河北、河南等省級地方立法14 部（見表1），出臺時間主要集中在2015－2020 年之間。由此可見，2014 年國務院出臺的《社會信用體系建設規劃綱要（2014-2020）》對失信聯合懲戒的地方立法起到了積極的促進和指導作用。此外，有天津、黑龍江、湖南、廣東、江蘇、甘肅、重慶、青海以及貴州等省級社會信用立法已經形成了立法草案，處于公開征求意見狀態。在這14 部社會信用省級地方性法規和政府規章中，有河南、遼寧、山東以及浙江四個省份的地方性法規中對失信聯合懲戒有專章規定，且篇幅占比大，如《河南省社會信用條例》共有70 個條文，涉及失信聯合懲戒制度的有14 條，占比達20%，失信聯合懲戒制度的重要性可見一斑。其中，河南、遼寧、山東三個省份的地方性法規的施行日期均為2020 年，浙江省則為2018 年。可以說，這四部地方性法規在一定程度上代表著地方最新立法動態和立法水平，也能間接看出失信聯合懲戒獨立成章，使用大量法律條文進行專門規定有著重要的現實意義和立法需求。

表1 涉及失信聯合懲戒的省級地方立法統計

（二）設區的市地方立法

除了省級地方性法規和政府規章之外，還有許多設區的市也相繼出臺有關失信聯合懲戒的社會信用地方性法規與政府規章，如《宿遷市社會信用條例》《南京市社會信用條例》《福州市社會信用管理辦法》等，因數量龐大，在此不一一列舉。自《立法法》修改，授予設區的市以立法權以來，地方立法活動火熱開展，開啟了地方立法的新階段，失信聯合懲戒地方立法亦迎來了機遇。使用北大法寶數據庫，以“社會信用”為關鍵詞，檢索地方性法規1077 部（含尚未生效），除去省級地方立法，設區的市地方立法數量也有一千多部。①如無特殊說明，本文數據均來源于北大法寶數據庫。設區的市失信聯合懲戒地方立法在很大程度上能夠因地制宜，結合本地區實際情況開展失信聯合懲戒，既是對上位法的進一步實施，也是一種重要補充。

（三）規范性文件

規范性文件在行政領域具有法定的效力，是實施失信聯合懲戒制度的重要載體。以“失信聯合懲戒”為關鍵詞，檢索出地方規范性文件2408 部。檢索結果顯示，關于失信聯合懲戒的現行規范性文件主要分布于2016-2020 年。另外，截至目前，國家有關部門還聯合簽署了46 部聯合懲戒備忘錄。②數據來源于信用中國官網，http://credit.qj.gov.cn/staticPage/c6c43495-2ba1-4ec5-a195-00de51e bbe40.html，2020 年8 月8 日訪問。從中央到地方都發布了大量的失信聯合懲戒規范性文件，這說明失信聯合懲戒制度進入了發展熱潮，同時也能在一定程度上看出地方立法需要有規范性文件作為補充和細化。

失信聯合懲戒地方立法已然呈蓬勃發展之勢，未來將會有更多擁有地方立法權的地方出臺相關地方性法規和規章。健全失信聯合懲戒制度對于信用中國的建設至關重要。長久來看，失信聯合懲戒制度必將更加成熟，社會信用體系亦將更加完善。但是，短期來看，目前失信聯合懲戒地方立法依然面臨著諸多困難，地方立法難度相當大，如重慶市自2017 年將社會信用立法納入立法調研項目以來，立法草案經歷過40 余次修改。[1]失信聯合懲戒是信用體系的核心機制和本質特征，[2]失信聯合懲戒的地方立法實踐所積累的成功經驗需要推廣，存在的問題也亟待解決，如此才能完善社會信用體系和失信聯合懲戒地方立法體系，并為國家層面的社會信用法律的出臺奠定根基。

二、失信聯合懲戒的地方立法檢視

上文列舉的14 部省級地方性法規和政府規章基本可以描繪出失信聯合懲戒的地方立法現狀，通過對這14 部法律文本中有關失信聯合懲戒的條款進行比較研究，不難發現出目前失信聯合懲戒存在的問題。

（一）對失信聯合懲戒制度本身的規制缺位

法治體系是國家治理體系的重要依托，[3]對失信聯合懲戒制度進行法律規制，才能讓社會信用體系朝著法治化方向健康發展。失信懲戒會對企業和失信人員的聲譽、信譽造成諸多影響，[4]在社會信用體系建設中，給予失信主體一定的懲罰措施十分必要，而更為重要的是對失信聯合懲戒制度本身的監督和規制。伴隨著行政權力的擴張性，失信聯合懲戒制度在行政領域亦呈井噴之勢，對社會信用體系的發展和失信主體的權利義務產生了十分重要的影響，但對該制度本身的法律規制卻處于缺位狀態。地方對失信聯合懲戒的制定主體有不同的規定，各級行政機關都能夠成為制定主體，實施主體涵蓋行政機關、市場主體、群團組織、社會組織等，關于失信聯合懲戒的地方性法規、規章、規范性文件多達上千部，涉及領域廣泛。如此龐大的一個制度尚無機制對其進行法律規制和監管，失信主體的合法權益如何能夠得到源頭上的保障？實踐中，對失信主體產生最直接影響的應當是數量龐大的地方規范性文件，這些規范性文件在出臺之前是否進行過專門的合法性審查值得深究。此外，失信聯合懲戒中的“聯合”該作何理解，“聯合”的范圍和邊界是什么？對此尚無定論。對于失信聯合懲戒制度本身，不管其是否違反“一事不再罰”抑或是“一事多罰”，①胡建淼教授認為失信聯合懲戒違反“一事不再罰”原則，而王偉教授則認為對失信主體的懲戒是“多罰”而不是“再罰”，是一種“事后評價”。無疑都增加了失信主體的實體負擔，因而對該制度本身的規制萬不可缺。

（二）失信行為的種類劃分標準參差不齊

失信行為的種類劃分是適用何種懲戒措施的先決條件，將某一失信行為準確歸類，影響著失信主體的實體權利，對失信主體所要承擔的后果產生實質性影響。在實踐中，有些地方依據行政處罰的結果，將失信行為劃分為三類，即一般（較輕）失信行為、嚴重失信行為和較重失信行為。②參見興化市統計局《關于做好統計失信行為分類工作的通知》（興統〔2014〕23 號）、《清遠市重點人群守信激勵、失信懲戒管理暫行辦法（試行）》等。而在地方立法實踐中，失信行為一般只作兩類區分，即一般失信行為和嚴重失信行為。即便如此，在上述14 部地方性法規和地方政府規章中，鮮有條款對一般失信行為詳細規定，對嚴重失信行為有具體規定的也只有河南、山東和湖北三個省份。并且這三個省份在立法中均是以列舉式的方式規定何種行為屬于嚴重失信行為，且標準各異。《河南省社會信用條例》第33 條列舉了十大類嚴重失信行為，《湖北省社會信用信息管理條例》第29 條規定了五種行為屬于嚴重失信行為，且均被河南省列舉的十種嚴重失信行為所涵蓋。而《山東省社會信用條例》第29 條規定的五種失信行為，其中有四種與河南省、湖北省的標準一致，但不同的是，山東省將“拒不履行法定義務，嚴重影響司法機關、行政機關公信力的行為”也作為嚴重失信行為。此外，在這三部地方性法規的條文中，還有一個極為重要的表述：河南、山東兩省在認定失信主體不履行生效法律文書時，表述為“拒不履行”，而湖北省的表述為“有能力履行但拒不履行”。二者表述不同，結果千差萬別，是兩個完全不一樣的概念。

地方性法規作為地方立法中具有最高效力的法律文件，應當對失信行為的種類作出明確和一致的區分。實踐中有諸多較低位階的法律文件對失信行為作具體歸類，但如果只以規范性文件或是地方政府規章的形式加以規定，容易出現因法律位階低而引發同一失信行為卻面臨不同懲戒措施的尷尬局面。

（三）失信主體的救濟措施缺失

沒有救濟的權利不是真正的權利。為失信主體開拓救濟渠道是失信聯合懲戒制度的一體兩面，二者不可偏廢，缺一不可。失信聯合懲戒的一般表現形式為取消或限制優惠待遇、重點督察、禁止進入特定領域、禁止特定任職資格、增加交易成本等，但無論是何種形式，其實質都是對失信主體合法權利的克減。因此，對失信主體進行法律救濟尤為必要。在社會信用體系的建構中，失信聯合懲戒是能夠發揮積極功效的核心機制，同時也是社會信用體系建設中迄今為止頗具威懾力亦具侵害性的手段之一。[5]然而，懲戒只是建設社會信用體系的一個重要抓手，而并不是最終的目的。從地方立法實踐中可以看到，對失信主體的救濟措施最多僅是一個模糊性表達，實施難度大，缺乏實際意義，更有甚者，在一些地方的信用立法中沒有對失信主體的救濟條款。如《湖北省社會信用信息管理條例》第31 條規定，“國家機關決定對失信信用主體采取懲戒措施的，應當告知實施理由、依據和救濟途徑以及解除懲戒措施的條件”。如前所述，權利救濟的重要程度不亞于失信聯合懲戒，用大量篇幅規定如何懲戒，但是對于如何救濟卻一筆帶過。該條款雖然提到了“救濟途徑”，但對于救濟途徑究竟為何，其使用程序、具體方式卻沒有明確說明。內蒙古自治區、浙江省和河南省等少數地方的社會信用立法也是類似的模糊性表達和概括性條款。當然，這還是比較樂觀的現象，尚有更多地方的信用立法對“救濟途徑”只字未提。這種立法現象的存在并不是法治進步的表現，反而極有可能為公權力侵犯私權利提供一條隱藏的通道，對公民合法權益的保護產生現實性威脅。

近年來中國立法學的發展有目共睹，積累的立法經驗寶貴而豐富。對失信聯合懲戒立法來說，中國立法學不存在技術上的難題，而更多的立法困難在于無法對失信行為予以囊括。這個困難是隨著社會發展而動態變化的，因而無法完全解決。但充分保障公民合法權益，提供更加完善的救濟途徑是立法者有能力而為之的。

（四）地方失信聯合懲戒體系互異

有關失信聯合懲戒的法規、規章以及規范性文件數量龐大，覆蓋范圍之廣，但實則雜亂無章，毫無體系可言。以上文表1 中所列舉的14 部地方性法規與政府規章為研究基礎，進一步分析失信聯合懲戒制度之具體內容（見表2）。

表2 地方立法中失信聯合懲戒制度概況

在這14 部法律文本中，沒有發現有關失信聯合懲戒定義的條款，目前理論界和信用信息主管部門亦沒有對失信聯合懲戒進行過正式的定義，其概念、特征以及本質等要素有待進一步探索。在這些基礎問題沒有廓清之前，失信聯合懲戒制度的發展就會出現很多問題，其體系便難以完備，各地方便難以做到制度的有機統一。如表2 所示，有關失信聯合懲戒的14 部法律規范中，法律位階不同，有6 部屬于地方政府規章，有8 部屬于地方性法規。具體來看，該14 個地方中，有山東、湖北以及內蒙古3 個地方在立法中規定省、自治區人民政府為失信聯合懲戒的制定主體，其余11 個地方對失信聯合懲戒制定主體的規定各異，而《浙江省公共信用信息管理條例》未明確規定失信聯合懲戒制度的制定主體。此外，對失信聯合懲戒的實施主體亦有不同的規定，如從北京市和內蒙古自治區的立法中可以看出行政機關是失信聯合懲戒的實施主體，而上海市則規定實施主體為行業協會、行政機關，山東省則規定有關部門和單位是實施主體等。此外，不同地方對于懲戒措施的設置也有不同的規定。以河北省與河南省的立法為例，《河北省社會信用條例》規定，對于失信主體應當采取六種懲戒措施，而《河南省社會信用條例》規定的懲戒措施則在河北省的六種懲戒措施基礎之上，增加了一種，即“在實施行政許可等工作中，列為重點審查對象，不適用告知承諾等簡化程序”。此外，河南省還規定對于嚴重失信行為，可以采取限制高消費等九種懲戒措施。各地對于失信聯合懲戒的不同規定造成了制度制定與實施上的差異化，實際上還會引發失信行為認定與懲戒措施執行的多重標準，這將會極大限制該制度的發展。

三、失信聯合懲戒地方立法的基本遵循

通過立法建立健全失信聯合懲戒制度，推進誠信建設，優化社會環境，是實現法治中國的必由之路。完善以失信聯合懲戒為核心制度的社會信用體系，是推進國家治理法治化的有機組成部分。就此而言，失信聯合懲戒制度應當受到法治國原則的規范和約束，具言之，失信聯合懲戒的地方立法要以合法原則、后果與行為相當、必要限度以及責任自負為基本遵循。

（一）合法原則

合法原則指的是失信聯合懲戒制度從立法到實施的整個過程均應當符合法律的規定。失信聯合懲戒制度的立法權限、制定主體、實施主體、懲戒措施的設定等各個環節都應當在法律的框架之下進行。

第一，失信聯合懲戒的立法權限要符合法律規定，既不能越位立法，也不能抵觸上位法。根據《立法法》第72 條的規定，設區的市立法權限僅限于“城鄉建設與管理”“環境保護”和“歷史文化保護”三個授權事項，設區的市立法機關可以對這三個事項進行相關的失信聯合懲戒立法。除此之外，設區的市立法機關不得越位立法。另外，地方立法機關在失信聯合懲戒立法時還要遵循上位法的規定，設區的市在進行立法時除了要維護法制統一，還要獲得省級立法機關的立法批準。第二，失信聯合懲戒制度的制定主體與實施主體要符合法律規定，沒有獲得授權的單位和組織不得進行制定和實施。現行的地方社會信用立法應當遵守省級地方性法規、政府規章對于失信聯合懲戒制度制定主體與實施主體的規定（同表2）。第三，懲戒措施的設定要合法合規。懲戒措施主要表現為對失信主體權利的克減和義務的增加，對于地方立法機關無權設定的懲戒措施則不得設定。同時，懲戒措施的設定要充分尊重與保障公民基本權利。根據《立法法》第8 條的規定，對于國家保留事項地方不得立法，如對“稅率的確定”，地方在設定失信聯合懲戒措施時不得提高稅率、增加失信主體應繳納的稅費等。隨著失信聯合懲戒制度在行政領域的應用，許多懲戒措施呈現出行政處罰性，因而還要依照《行政處罰法》的相關規定，對于地方無權設定的懲戒措施，不得違反法律、行政法規的強制性規定而設定。

（二）后果與行為相當

后果與行為相當是說采取失信聯合懲戒措施要考慮失信行為的嚴重程度，既不能過輕也不能過重，充分考慮違法違約行為的性質及其后果，避免過罰失當。[6]正如刑法中的罪責刑相適應原則和行政法領域的比例原則一樣，失信聯合懲戒領域中的懲戒措施與失信行為也要相適應、成比例。后果與行為相當應當至少包含以下三種含義：其一是失信主體的失信行為顯著輕微，所產生的消極影響可以輕易消除，則不必要采取聯合懲戒措施對失信主體進行懲罰；其二是懲戒措施的輕重應與失信行為的嚴重程度相適應，對于一般失信行為應采取較輕程度的懲戒措施，對于嚴重失信行為應采取較重程度的懲戒措施；其三是指懲戒措施的實施主體應當在自由裁量的范圍內理性作出懲戒決定，把握好懲罰幅度，依法依規、合情合理行使自由裁量權。特別是在對嚴重失信行為的處理當中，地方立法實踐中的做法較為寬泛，對此應當作出限縮解釋。《河南省社會信用條例》第32 條與第34 條規定的是對一般失信行為與嚴重失信行為的懲戒措施，但是第32 條還規定了對待嚴重失信主體，不僅要采取第32 條規定的七種懲戒措施，還應當采取第34 條規定的九種懲戒措施。失信聯合懲戒本身就是對失信主體的額外處罰，所以嚴重失信主體面臨的懲戒措施力度很大，接受的負擔更多。基于此，對于第32 條和第34 條的所列舉的兜底條款“國家和本省規定的其他懲戒措施”務必作限縮解釋，對相關條款也應當作狹義上的理解。當然，法律的實施也不宜過于畏手畏腳，在懲罰失信主體時，也應當做到讓失信主體的失信成本高于失信收益。[7]

（三）必要限度

必要限度是指對失信主體實施的懲戒措施與失信行為之間不僅具有必要的關聯，還應當遵循一定的限度。“必要”限定的是懲戒措施的種類，“限度”限定的是懲戒措施的實施程度。在懲戒措施的制定和實施過程中都應當遵循必要限度，保障失信主體的合法權益，實現良法善治。必要限度與公法領域中的不當聯結禁止原則有一定的重合但又不完全等同，不當聯結禁止原則指的是行政機關的行政行為與人民的付出之間，若無實質的內在關聯，不得互相結合，禁止“與事件無關之考慮”。[8]而失信聯合懲戒制度下的必要限度則包含了兩點內容：其一是說決定對失信主體實施懲戒措施的單位或組織想要實現的目的或效果與采取的懲戒措施之間應當有必要的關聯，對于“此領域”的失信行為則不宜課以“彼領域”的懲戒措施；其二是說失信聯合懲戒中想要“聯合”的范圍不是無邊界的，“處處受限”也應當是有邊界的，而此中的“處處”范圍有多大，領域有多廣，都涉及“限度”的問題。例如，曾經一度在網絡上引發熱議的高鐵“霸座”現象，某地方對失信主體的懲戒措施之一為“限制高消費”，假使該地方有人在高鐵上“霸座”被記錄為失信主體，那么對其進行高消費限制就存在合理性爭議。

（四）責任自負

責任自負是指對失信主體的懲罰只能限定于失信主體自身，而不能波及其他與失信行為無關的單位或者個人。如果說合法原則、后果與行為相當以及必要限度是對失信主體合法權益的保障，責任自負則是對與失信主體有一定社會關系的其他單位或者個人合法權益的保障。責任自負也包含兩點內容：其一是要保證失信主體承擔失信責任，接受懲罰；其二是要保證與失信行為無關的單位或者個人不受牽連。現代社會中，每一個人都是獨立的自然人，行為人對自己的行為負責，并且無需對他人的行為負責，此乃法治的體現，失信聯合懲戒制度自然應當秉承責任自負的原則。《公務員法》第26 條雖然規定了“被依法列為失信聯合懲戒對象的”不得錄用為公務員，但卻沒有規定其親屬也不得被錄用為公務員，然而實踐中出現很多父母被列為失信被執行人而子女報考公務員、轉學等卻屢屢受限的案例。這種做法雖然在一定程度上可以促使失信被執行人履行相關義務，但是對第三人的合法權利造成了侵害，不符合現代法治的基本原則。《南京市社會信用條例》第42 條第4 款規定了“不得對失信主體以外的第三人實施社會信用懲戒措施”，很好地踐行了現代法治原則，明確了失信主體應當責任自負而不牽連他人。

四、失信聯合懲戒地方立法的完善路徑

失信聯合懲戒是當前社會信用立法中的關鍵制度設計，[9]其制度的完善將影響著整個社會信用體系功能的運轉。對于實踐中出現的問題，想要從根本上解決，就需要從制度的本身尋求答案。對于失信聯合懲戒所面臨的困境，需要在立法中建立規范，完善規范，使問題在源頭上能夠得到有效解決。

（一）加強法律控制，對相關法律文件進行合法性審查

法律規范是失信聯合懲戒制度運轉的根基，法律法規、規章以及規范性文件對失信聯合懲戒的設計直接決定了制度未來的實施形態。在制度實施過程中出現侵害失信主體權利的問題，對其進行救濟，屬于實施環節的救濟，是信用體系建設的次生問題。而對涉及失信聯合懲戒制度的法律法規、規章以及規范性文件進行法律控制，在制定環節最大限度保障合法權利，是信用體系建設的原生問題，其重要程度不亞于救濟機制的設定。當然，二者都是不可或缺的。

對于法律法規和規章的合法性審查，實踐中已有成型的解決機制，而更容易出現合法性風險的是諸多規范性文件。近年來，每年都會撤銷、糾正大量的違法規范性文件。[10]如何解決失信聯合懲戒規范性文件的“不規范”問題，應當是當務之急。一般事項的規范性文件管轄范圍多是單一領域，而失信聯合懲戒的特殊性在于“聯合”的多領域、“聯合”的廣泛性提高了合法性審查的難度。應當開通專門的合法性審查渠道，并涵蓋事前審查和事后審查。第一，事前審查。制定失信聯合懲戒規范性文件的牽頭單位應當聯合其他相關的部門，組成合法性審查聯合工作組，根據信用法律法規和規章以及上級部門的規范性文件，逐一對照，對于違反上位法的規定，要及時予以刪除或修改。制定機關自我審查之后，還應報同級人大常委會或政府備案。第二，事后審查。對于已經生效的規范性文件，造成失信主體權利受損的，失信主體有權向制定機關的上級部門提起復議或人民法院提起訴訟，并附帶規范性文件審查。若規范性文件制定機關主動發現該規范性文件存在違法之處或因法律環境的變化已經不合時宜，應當及時作出修改、撤銷或是廢止。

（二）明確區分標準，將失信行為分門別類

地方現行的社會信用立法普遍將失信行為分為一般失信行為和嚴重失信行為，然而，二者的區分標準卻難以統一。目前在地方立法實踐中已經出現了不對輕微失信行為予以信用懲戒的人性化趨勢，如《江蘇省社會信用條例（草案）》（征求意見稿）第26 條規定：“信用主體的輕微失信行為記入失信行為記錄，不進行披露和信用懲戒。”重要的是，要對納入信用懲戒范圍的失信行為進行類型化整合和精細化區分。而失信聯合懲戒是一個極其龐大的系統，既有違反社會治安的失信行為，也有破壞民商事法律關系的失信行為，更有進行刑事犯罪的失信行為，故對失信行為不能一概而論，籠統劃分。

失信界定是失信聯合懲戒的基礎，[11]直接關系失信主體的權利義務變化。失信行為劃分“一刀切”的亂象應當極力避免，僅區分失信輕重程度還不足以稱為精細化管理，[12]建議從橫縱兩個維度確定區分標準，即橫向上先將失信行為按照社會領域分門別類，縱向上按照不同領域分類后再將失信行為進行程度劃分。具體而言，在失信聯合懲戒立法中規定，由失信聯合懲戒制定主體或者社會信息主管部門將失信行為按照行政領域、經濟領域、刑事領域以及社會生活等領域等標準分級歸類，再由前述各個領域的省級主管部門對該領域內的失信行為作程度劃分，即一般失信行為和嚴重失信行為。在作程度劃分時，應按照懲戒法定性的要求，考察信用主體違法行為嚴重性和主觀故意性。[13]一方面，信用懲戒的覆蓋面廣，對失信主體的影響較大，應當確保遵循后果與行為相當原則。若失信主體的失信行為顯著輕微，能夠及時糾正或已經糾正，則不宜納入懲戒范圍。另一方面，要重點關注失信主體的主觀方面。若失信主體的主觀心理狀態為過失，也不應當納入懲戒范圍。這是因為對于失信主體來說，其已經為違法失信行為承擔過法律責任（民事、行政或刑事責任），而過失行為并不是出于其真正意愿，與誠實信用原則聯系不大，因而不宜對過失失信主體實施信用懲戒。

（三）完善立法設計，建立失信主體救濟機制

有權利，必有救濟。對失信主體進行法律救濟是現代法治的必然要求和應有之義。在失信聯合懲戒體系尚不完善的情況下，失信主體的合法權利很容易受到公權力的侵犯，即使是在法律規范完備的情況下，也難免存在違法執行的情形。在“聯合”領域不斷擴張的背景下，亟待立法建立完善的失信主體救濟機制，在頂層設計上保障失信主體合法權益。

復議和訴訟是傳統的救濟方式，不足以完全保障失信主體的合法權利。應當構建新型的救濟機制，給予失信主體與懲戒實施主體之間更多的自主解決爭議的法律空間。這種新型的救濟機制應當包含以下幾個環節，即異議、申訴、信息更正與刪除、信用修復。第一，異議。失信主體對被列入失信聯合懲戒名單有異議的，可以以書面或者口頭形式向實施機關提出，有事實依據的還應當提交相應的事實材料。實施機關在收到材料后應當記錄在案，并在一定的合理期限內進行異議審查，以書面形式告知異議申請人處理進度和結果。在異議期間，對異議申請人的信用懲戒應當暫停。第二，申訴。申訴是對異議的一道保障，若異議申請人對異議的處理結果不認可，可以向實施機關的上級部門提出申訴，上級部門在一定的合理期限內對事實展開調查，并以書面形式將處理結果告知申請人。申訴期間，對異議申請人的信用懲戒應當暫停，但異議和申訴的期限不計入失信主體的失信信息保存期限。第三，信息更正與刪除。在對失信主體的懲戒期間，若實施機關主動發現事實有誤，應當及時撤銷懲戒決定，立即將失信主體的失信信息予以刪除。對失信主體造成一定負面社會影響的，實施機關還應當公開致歉，幫助失信主體消除影響。此外，對于已經經過失信信息保存期限的，亦應當及時刪除不良記錄。第四，信用修復。在懲戒期間，失信主體主動履行義務或者改正失信行為的，可以向實施機關提出信用修復申請。實施機關經過審查后可以刪除失信主體的失信信息，解除對失信主體的懲戒措施。

（四）推進社會信用法律出臺，構建統一的失信聯合懲戒體系

地方立法應當與上位法保持協同性，地方立法的先行先試對推動地方立法的完善有著重要的意義，但維護法制統一原則，與上位法相協調，不越權不抵觸，是地方立法的“底線”。目前在沒有出臺失信聯合懲戒的全國性法律的情況下，地方立法工作應當以較高法律位階的行政法規為藍本，避免出現失信聯合懲戒標準的異化。雖然社會信用立法已經納入立法規劃，但是立法條件不成熟，需要進一步論證，所以短期內仍無望出臺。目前，地方性法規和地方政府規章規定失信聯合懲戒，其合法性存在一定的爭議。[14]在此背景下，構建統一的失信聯合懲戒體系，可以分為兩步走，根據《立法法》第65 條的相關規定，先由全國人大授權及其常委會授權國務院，在地方立法實踐中總結經驗，盡早制定出失信聯合懲戒具體實施細則，待立法條件成熟后，再由國務院提請全國人大及其常委會制定法律。

當前跨地區、跨部門、跨領域的失信聯合懲戒已經在全國各地如火如荼地開展，卻因為缺少統一的上位法依據而標準各異。在完善全國性立法的前提下，構建統一的失信聯合懲戒體系應當具體從制定主體、實施主體、失信行為的認定、懲戒程序以及懲戒措施的設定等方面出發。第一，制定主體。“聯合”決定了該制度無法由單獨的某個單位或者部門來實施，而應當由多方合作共同完成，考慮到各個地方的地方特色、立法水平等實際情況，應當由設區的市人大或人民政府統一制定。第二，實施主體。實施主體的確定應當嚴格按照法律規定進行授權，對于有權實施懲戒的單位應當明確在立法中予以明確，對于無權實施懲戒的單位則堅決不得違法授權。第三，失信行為的認定。對失信行為的認定應當有明確統一的標準，既要考慮失信主體的主觀方面，也要兼顧該行為是否具有社會影響力，是否限制了他人合法權利的行使等因素，避免“一刀切”的情況。第四，懲戒程序。形式正義是看得見的正義，在行政法領域，行政行為合法有效必然要求程序合法。懲戒程序要根據國家和省級關于失信聯合懲戒的相關文件來設定，讓失信信息的采集、報送、公示、清除等環節更加規范透明。第五，懲戒措施的設定。懲戒措施涉及失信主體的權利義務變動，應當嚴格按照《立法法》第82 條的規定，在無上位法依據的情況下，地方政府規章不得作出增加失信主體義務和減損權利的規定。同時還應當依據《行政處罰法》《行政強制法》的相關規定，合法設定懲戒措施。

結語

社會信用體系建設不僅關乎誠信建設的問題，更關乎國家治理的問題。[15]作為國家治理的一個組成部分，失信聯合懲戒制度的發展應當置于國家治理的框架下來考量。改革開放以來，市場活力得到充分釋放，市場經濟得以快速發展，但是市場經濟賴以生存的誠信根基卻遭到了一定程度的侵蝕，失信聯合懲戒不得不承擔起懲罰失信行為、倒逼誠實守信的歷史使命。實際上，失信聯合懲戒的開展也是為了應對復雜多變的社會環境而必須作出的重要改革抉擇，構建統一、有效的失信聯合懲戒體系迫在眉睫。強化失信聯合懲戒的制度實施，在法律層面精準定位失信聯合懲戒責任，同樣是現階段的重要任務。而失信聯合懲戒責任往往夾雜于傳統法律責任之中，建立在傳統法律責任之上，這就產生了失信聯合懲戒責任是“再罰”還是“多罰”的思考。將失信聯合懲戒責任作為一種新型法律責任，與傳統的民事、刑事和行政責任并列，[16]可作為一種路徑選擇。在法治道路上，要注意保護好公民基本權利，還要特別注意失信聯合懲戒不能只約束公民和企業，政府誠信問題亦應當引起足夠重視。社會信用體系作為國家治理體系的重要環節，要在地方立法的實踐中找到最佳路徑，實現社會信用體系的法治化和規范化。