行政機關獎勵行為及其效用的法律分析

張慧平

[摘 要]獎勵，常常被當作懲罰的反義詞，因其授益性、效果明顯等特點而被管理領域的管理者所青睞;但獎勵作為一種影響行為人的外在因素，在存在顯著正面效果的同時，也存在著不可忽視的負面效果。在行政管理領域，獎勵也逐漸被大量適用，既因為獎勵本身對相對人的主體地位的尊重和重視，也因為獎勵往往順應了被獎勵者的意愿，因而能更加容易地獲得相對人配合和響應，進而能夠獲得比較明顯的行政管理效果。但作為國家公職機關，行政機關必須正確認識獎勵之“惡”，審慎運用獎勵手段，同時也必須促進獎勵行為的科學化、規范化和法治化。

[關鍵詞]獎勵;行政機關獎勵;效用;法律分析

[中圖分類號]D922 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-1071（2021）05-0047-08

問題的提出

“二十一世紀什么最重要？人才！”這一句在國人中一度流行的臺詞已經成了明確的事實。經過四十多年的改革開放，政治、經濟、文化的發展使“人”相對于事務、行為的重要性日益凸顯，“人是目的，而不是手段”的定位得以確立。在國家、政府與公民的關系問題上，從主體——人的角度出發，以人們權利和利益的實現為終極目的，已經成為普遍的共識。基于人的主體意識和尊嚴、權利意識的覺醒，各種法律規范對人的權利的規定和保障，人們對于利益的追求和渴望，加之國民經濟快速發展帶來的國家財富的快速增加，我國行政執法、管理的手段從過去強制的命令—服從，向柔和的協商—指引模式轉變。各種獎勵手段，由于其對相對方的影響更直接，更容易達到行政管理的目的，于是被越來越多地采用。

當我們審視這些被行政機關頻繁使用的獎勵時，會發現許多獎勵無論從其內容、實施方式，還是從目的和效果上看，都有著較大的差異。行政機關的獎勵作為一種對人們行為產生影響的行政權力運作方式，所關涉的社會關系主體具有特殊性，所產生的心理影響具有重要性，所能產生的社會效果具有復雜性。獎勵既不同于不管不顧的消極不作為，又常常被認為與懲罰相對立，不具有懲罰的嚴苛和消極影響，于是被正在轉型的行政機關所青睞。行政機關因此失去了對權力濫用的防范和腐敗的警覺。正確鑒別和認識行政機關不同的獎勵行為及其產生的效果，在我國當下的政府職能轉變、行政體制改革和轉型過程中有著積極的意義。

一、 行政機關獎勵行為是什么？

（一） 人類的行為模式分析

從行為主義的視角分析人類的行為及其模式，我們會發現人們之所以采取某種行為，或者以某種模式實施某種行為，無非就有以下兩種。一是來自于自身的自覺自愿，屬于積極主動性行為模式，一是來自于他者有形無形的強迫、壓制，或是他者的各種物質或者非物質的誘導，屬于消極被動性行為模式。當人們遇到自己偏好的事務時，他常常會自覺地、積極主動地采取某種行為;相反，如果該事務不屬于其所偏好的范圍，則消極被動對待，甚至采取完全對立的行為。基于人類的這種行為乃至心理特點，為了調動行為人的積極性，實現某種目標，理性的人類設計了獎勵和懲罰的制度。功利主義大師杰里米·邊沁（Jeremy Bentham）就曾說過，“自然把人類置于兩位主公——快樂和痛苦的主宰之下。只有它們才指示我們應當干什么，決定我們將要干什么。是非標準、因果聯系，俱由其定奪。凡我們所行、所言、所思，無不由其支配：我們所能做的力圖掙脫被支配地位的每項努力，都會昭示和肯定這一點。一個人在口頭上可以聲稱決不受其主宰，但實際上他將照舊每時每刻對其俯首稱臣。功利原理承認這一被支配地位，把它當作旨在依靠理性和法律之手建造福樂大廈的制度的基礎”[1]57。

當然，在法治成為普遍治國方略的現代，法律具有至上權威，人們之間的社會關系更多地通過權利義務來表達，法律因其所內含的道德性而獲得了人們的認同和自覺遵守及踐行。多數人義務的履行并不直接或主要不是依賴法律的懲罰。當然，法律義務的強制性提醒促成了人們對行為的自我規范，也即產生“法律具有牙齒，準備隨時咬人”的效果，或者說法律的強制力、懲罰性具有威懾作用。“邊沁認為，法律是基于人的避苦求樂的本性和為了追求公共福利，用賞與罰兩種方法而設計的一種社會制度。”[2]218賞和罰對人們行為的影響形成法律制度的基礎和依據。

人相對于動物而言，具有一定的理性能力，面對各種事務，基于自身的理性判斷作出選擇。更重要的是，人性是趨樂避苦的。一般情況下，當面臨不利于自身利益的事務，人們會選擇妥協和讓步，調整自己的行為模式，讓利益損失減少到最小，或者徹底避免損失發生。刑罰、行政處罰以及其他各種懲戒措施，正是利用了或者立基于人類的這一特性而創設的。“幾乎在每一個人類社會時期，都存在懲罰制度。只有在那些如霍貝爾所說的很小的、與世隔絕的社會里，對于如何處置違規者，人們才有些無所適從。但即使如此，這些社會仍認可父母對子女的懲罰。所以說，懲罰是人類社會的一個普遍現象。”[3]1

懲罰是對自由、財產乃至生命的剝奪，懲罰意味著某種不利的后果，意味著痛苦。懲罰其實是一種惡，但又是必要的。隨著人類文明的進步和發展，各種懲戒手段已經被率先不同程度地規范化、制度化、法治化，受人類的物質和精神文明所影響和決定的懲戒制度也愈益正當化。

《牛津法律大辭典》認為，“Punishment”（懲罰，刑罰），指的是“享有法定權的人使他人遭受某種痛苦、折磨、損失、資格喪失或者其他損害而實現懲罰。只有經合法授權才能實施懲罰，否則就構成侵權甚至犯罪。在現代社會中，刑罰一般限于作為某種違反刑法行為。一般而言，不得因某人違反民法為由而對他適用刑罰。不過，家長或教師可以懲罰來懲戒未成年人”。“各種場合都可以使用懲罰，一般適用于家庭、學校、軍隊、職業協會、工會以及政治團體等”。“但是最為重要的是通常由政治團體對違法者所實施的處罰”。[4]922正當化了懲戒制度，無論是遵循“罪刑法定”“罪刑相適應”的刑罰制度，還是受“處罰法定”“過罰相當”“處罰與教育相結合”約束的行政處罰，既是對被懲罰相對方過去違法、犯罪行為的懲罰和教訓，也是對其他公民或者組織的警示和教育。通過物質、精神利益損失，人身自由乃至生命的剝奪，警示某些行為是不能做的，或者某些義務是必須履行的。單方面地迫使相對方遵紀守法，采取符合法律或者其他行為規范如道德、習俗、公司章程、各種單位的規章制度等的行為，而不管相對方是否樂意。

在法律上，無論何種懲罰，都是存在一定成本的，包括各種制度建設和實施成本，以及給當事人造成的心理壓力和不良影響，表現為各種有形、無形、可計算、不可計算的成本。這些成本以及其所引發的不良后果（其實這也算一種成本），導致了懲罰行為中謙抑原則、審慎原則、比例原則、正當法律程序原則的產生，同時也促發了人們對另一種行為的思考和運用，即獎勵。

獎勵是與懲罰完全相反的行為模式，從語義學上講，是懲罰的反義詞。因為，當被給予利益或好處時，人們也常常會調整自己的行為，一如賽跑兔子前面的胡蘿卜，哄小孩的方糖，兔子為了得到胡蘿卜，會完成人們所希望的賽跑表演，小孩為了得到方糖，會按照大人們的希望去行事。為了得到“這個”利益或好處，而選擇去做“那個”被要求的行為，獎勵就是這種通過授予利益、給予好處，而旨在讓對方選擇某種行為的行為。“這個”利益或好處常常是被獎勵者所欲甚至渴望得到的，而“那個”行為則往往是被獎勵者所不愿去做但又不能被強迫去做的，為了達到獎勵者所期望的效果，或者說是獎勵者為達到自身的目的，通過付出一定的利益或好處，誘導相對方實施獎勵者所欲的行為。作為理性人的獎勵者，一定進行過成本效益計算，通過獎勵方式實現自己的目的是有效的、合算的，甚至是明智的。所以，獎勵在學校教育領域、員工管理及其他各種行政性管理領域被廣泛使用。

獎勵，簡單地說就是一種激勵手段，是激發人們的榮譽感和進取心的措施，是一種調動行政人員和管理相對人的積極性，最大限度地挖掘潛在能力的管理方法。通常只需要不太多的獎品（或者物質的，或者精神的，或者二者皆有）就可以吸引、誘惑相對方從事其本不樂意的行為。與懲罰之給予人們痛苦不同，獎勵不僅僅是給予人們利益、好處，更是對人們欲望、需求的滿足乃至迎合。獎勵是獎勵關系主體間的雙贏：獎勵者雖然付出了一定利益、好處，但獲得被獎勵者的配合，減少了對抗和抵觸，以較低的成本實現了目標;被獎勵者當然獲得了自己所欲得到的利益、好處。

（二） 行政機關獎勵行為是存在本質差異的

由于政府行政管理的特性，尤其是其對復雜性、靈活性，以及效率性的要求，必然導致行政管理手段的多樣性。“激勵性政策和懲罰性政策（carrot and stick）相輔相成，共同成為影響相對人行為的有效手段。古人早已知曉‘ 凡治天下，必因人情。人情有好惡，故賞罰可用’。在現代國家中，行政獎勵行為和行政處罰行為、行政強制行為等相并列，成為備受重視的行政手段之一。”[5]241懲罰手段自然必不可少，這是歷史的經驗，而獎勵手段的廣泛采取，則應該說是近代行政的產物，是社會政治、經濟、文化發展的產物，與人類物質財富極大豐富、政府財政收入隨之增加有關，也與民主制度的實施、行政管理相對方主體地位、權利意識的提升有關。財富的增加使得獎勵這種授益行為變得可能，政治、文化的發展，社會的復雜化，使得單一地運用懲罰和教育的手段，變得力不從心、捉襟見肘，也不利于政府在民眾當中良好形象的塑造。歷史發展的事實要求作為管理者的政府，必須采取除懲罰以外的多樣化的手段，以有效應對日新月異的社會和市場，尊重乃至促成民眾權利和利益的實現，畢竟“人民的利益是最高的法律”。與強制、命令相對的民主的、溫和的行政手段應運而生。

“在國家政治生活和社會生活中，獎勵是一種司空見慣的行為，可以說，幾乎沒有一個行業或者一個領域在管理過程中不采取獎勵措施，以實現自身的目標。政府管理亦不無例外。無論是立法領域、行政領域還是司法領域，獎勵措施可謂層出不窮。”[6]“行政獎勵和行政制裁都是國家行政管理的重要方式。國家行政機關是行政獎勵的當然主體，各級人民政府、各級行政主管部門，在實施國家行政管理的過程中，有權對符合條件的對象給予獎勵，成為行政獎勵主體”。[5]240

從表面上看，行政機關采取的各種獎勵性質的行為，無論是作為報酬或酬勞的懸賞，還是作為實現行政目標之誘導手段的獎勵，以及真正獨立意義上的獎勵，如國家科技進步獎等，都是為行政管理的相對人提供了包括物質和精神兩方面的授益性行為，都需要付出國家（或者準確地說屬于人民）的財富，而相對人則會在這一類行為當中獲得物質或者精神獎勵，或者兩者皆具的利益。

從實質上看，行政機關的獎勵行為絕不是給予符合被獎勵條件的行政相對人一定物質或精神利益這么簡單，背后存在著行政機關或者整個國家或政府的特定的或一定的用意，“是行政主體為了表彰先進、激勵后進，充分調動和激發人們的積極性和創造性，依照法定條件和程序，對為國家、人民和社會作出突出貢獻或者模范地遵紀守法的行政相對人，給予物質的或者精神的獎勵的行政行為”[5]240。按此界定以及實踐中行政機關所實施的各種獎勵，我們不難發現，有的是為了表彰先進、激勵后進，如各種科技進步獎;有的是為了充分調動和激發人們的積極性和創造性，如給予科技創新企業的各種津貼、稅收優惠等;有的是對作出杰出貢獻的相對人頒發的獎勵，如對某個消防隊或個人授予其先進集體、先進個人的榮譽稱號。行政機關在執法和管理的過程中，經常會通過提供獎勵而吸引相對人提供相關信息，從而提高執法和管理效率等。

行政機關通過獎勵實現行政目的，比如《國務院關于2018年度國家科學技術獎勵的決定》中就明確該獎勵是“為深入貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，堅定實施科教興國戰略、人才強國戰略和創新驅動發展戰略，國務院決定，對為我國科學技術進步、經濟社會發展、國防現代化建設作出突出貢獻的科學技術人員和組織給予獎勵”。[11]

行政獎勵的效果或者是明確而易見的，或者是潛在的，有些效果甚至是連實施獎勵的行政機關本身都不曾預見到的。如行政機關常常發出懸賞廣告，獎勵那些為行政管理工作提供線索或便利的行政相對人，由此行政機關獲得了管理上的信息，節約了行政成本;行政相對人，乃至社會公眾則有機會參與國家和社會事務的管理，發揮自己接近社會生活的優勢，在獲得物質利益的同時獲得行政機關乃至國家和社會的認同。除了榮譽感、自豪感和責任感外，這種來自行政機關或者國家和社會的榮譽往往又可以通過其他的方式轉化為新的物質利益。

以我國體育行政獎勵為例，改革開放后的1978年12月，當時的國家體委恢復并實行了于1965年停止施行的《優秀運動員運動技術補貼試行辦法》，并將享受技術補貼的范圍擴大到教練員，1979年4月又頒發《國家體委、國家勞動局關于實行體育津貼的通知》，對曾經創造過世界紀錄、獲得過世界冠軍和達到世界錦標賽前三名水平的運動員給予一定津貼。而之后的1981年共獲得25個世界冠軍，創造了中國體育史上的新紀錄，在人民群眾中形成了“體育熱”，并掀起了愛國主義的熱潮。[7]63-64

從經濟的角度看，市場經濟的發展促使經濟理論不斷更新，這無疑會使政府管理經濟的具體手段發生變化;市場經濟體制在我國的確立與發展，客觀上要求政府必須轉變職能，因為單一的行政管理模式顯然不能適應市場經濟多元主體的需要。與此相應，在公民主體意識、權利意識普遍得到提升，民主制度深入人心的當下，行政機關與社會公眾的關系不再是單一的命令—服從性，而是復雜的引導、協商—配合性關系。行政機關通過帶有獎勵的指導、引導，使得相對人積極地配合行政機關的管理，或者采取行政機關所意欲的行為，促成行政目標的實現。行政機關針對一些高科技企業的補貼、稅收優惠即是如此，通過給予這些企業物質上的補貼，實際上是支持，表達了政府對這類事業的態度，體現了政府的價值取向。這種獎勵手段不僅僅對企業，也對整個社會具有示范作用，甚至有學者斷言，“行政獎勵手段的合理運用，無疑能夠激勵人們更多地作出有益于社會、有益于國家、有益于人民的事情”。[5]241學者盧志成在《我國體育行政獎勵體系研究》中指出了獎勵在我國體育行政管理領域的功能：一是尊重人性，關注個人利益的價值功能;二是調動人的積極性，挖掘人的潛能的激勵功能;三是引導體育資源流向，優化體育資源配置的資源配置功能[7]35-39。

二、 行政機關獎勵行為的正向效果

（一） 獎勵是主體實現其目的的重要手段

與“懲罰”是一種“功能詞”一樣，“獎勵”也是一種“功能詞”。所謂“功能詞”，黑爾指出：“為了充分解釋這種詞的意義，我們必須指出它為了什么目的，或者它應該去做的是什么。如果一個詞具有這種特性，則它就是功能詞。”[8]96也就是說，如果我們知道這些功能詞的意思，就可以知道這個詞所指向的人或物體的功能。與懲罰旨在對違法，尤其是違背公法行為的人或組織進行報應和威懾相似，獎勵旨在對行政管理等不對等關系的人或組織進行誘導和指引。

獎勵，如前文所述，就是一種激勵手段，是激發人們的榮譽感和進取心的措施，是一種調動行政人員和管理相對人的積極性，最大限度地挖掘潛在能力的管理方法。如果獎勵運用得當，其效果將是“驚人”的。如我國改革開放后針對體育事業的獎勵，不僅如前所述，創造了我國體育史的新紀錄，而且隨著獎勵的深化，早在1980年代中期我國已然成為亞洲體育強國，而且在奧運會上獲得越來越好的成績。

獎勵是有效的，獎勵的效果是直接的，或者說是立竿見影的。無論承認與否，自利始終是人的本性，由于人的自利本性的客觀存在，從根本上決定了人始終是自愛者，決定了相對于無利可圖甚至利益減損，人會選擇對自己有利的行為，尤其是那些能直接帶來利好效果的行為。不僅因為獎勵所提供的利益和好處滿足了人們的需要，更深層次的原因在于資源的有限性。資源的匱乏加重了人們對獎勵的渴望，這在一定意義上解釋了我國改革開放之初，競技體育成績突飛猛進的原因。獎勵所能提供的那些現在看起來并不豐厚的物質和精神利益，激發了國人的“斗志”，去挑戰自我，挑戰極限。反觀當下，由于生活水平大幅提高，社會和生活更豐富，存在更多選擇之后，當獎勵之內容不太“豐厚”，或者獎勵不再有那么大的吸引力時，獎勵便不再是競技體育領域的主要促進手段。

（二） 獎勵是行政機關實現其職責和目的的積極手段

行政機關各種獎勵行為應該或一定會有其正向的、積極的效果和意義，無論是對行政機關自身還是對其代表的公共利益而言，以及對接受獎勵的行政相對人而言，均是如此。獎勵手段的使用，將減少相對方的對立或抵觸，贏得相對方的積極主動的配合，使得行政機關的管理更積極更高效。

對行政機關而言，一定要付出必要的、適當的物質利益（即所謂物質獎勵），或者通過在一定范圍乃至全國范圍內組織、宣傳被獎勵相對人的行為事跡，予以精神上的褒獎，乃至授予一定級別的榮譽稱號（即所謂精神獎勵），或者物質獎勵和精神獎勵兩種同時授予。如果是提前的獎勵，將促使或引導相對人按照行政機關自身的管理目標行事，消除了或者減少了行政相對方的對立、抵抗，節約了行政成本，有助于行政目標的達成;如果是事后的獎勵，則往往具有示范效應，不僅對獲得獎勵的相對人是一種激勵和鼓舞，常常可以促使相對人日后更加努力，而且對其他人或組織是一種政府價值取向的傳達。更重要的是當獎勵具有正當性和合法性，且被公眾所廣為認可時，這種事后的獎勵，一種不期而至的獎勵，往往有助于樹立政府在民眾當中的良好形象，容易獲得民眾的信任和支持。

一般講來，基于行政機關職責不可放棄的特點，以及行政管理是對國家法律的實施這一本質屬性，行政管理的目的總是要實現的，或者以強制、命令的方式，或者以引導、協商的方式。當然，更多的行政管理目標的實現，既不是依靠具有恐嚇、威懾性質的懲罰，也不是依靠具有利誘性質的獎賞，而是靠廣大民眾自覺、主動的依法、守法來實現的。在行政強制、命令下，行政相對人總會存在一定的或者物質的、或者精神的利益付出或損失，甚至常常是兩者皆有，此屬于必要的行政執法成本，而且因為此種命令和強迫行為會給相對方造成一定損失，常常會遭到相對方的對立、抵觸，進而也會增加一定的執法成本。所以，懲罰應當是最后的手段，在所有其他手段均不能或不好達到預期目標的情況下，才應該被采用。

而在后一種狀態下，尤其是行政機關授予物質或精神利益的狀態下，行政相對人得到了自己所期望的權利或利益，故而能夠更為積極主動地配合或促進行政目標的實現，應當說是屬于理性行為。除了行政機關獎勵所賦予的直接權利或利益外，人們甚至可以獲得該行政行為作為一種公權力行為所產生的公信力好處，一種可以稱之為國家榮譽的精神利益。在那些不屬于普遍法定義務、且人們沒有積極性或者不愿從事活動的領域，為了實現行政管理的目標，給予人們一定的好處，引導、促使人們采取必要和適當的行為，是必要的甚至在一定條件下是必須的。獎勵是授益行為，無論如何使得相對人獲得了或者物質的、或者精神的利益，或者二者皆得，較之以強制手段實現行政管理的各種目的，此種以授予利益的行政方式，對相對人而言是利好的，至少從表面上看，從行政機關提供獎勵的直接效果看是如此。

也許正是因為這種直觀的好處，或者看起來是雙贏的獎勵行為，被政府、各級各類行政機關頻繁地使用。實踐中，不僅存在大量關于行政機關實施獎勵的法律規范性文件，通過獎勵的方式執法幾乎也是行政機關執法當中所常見的。交通行政管理部門為了減少交通違章，對違章舉報給予獎勵;稅務部門對偷稅漏稅行為的舉報也會給予獎勵;民政部門為了鼓勵好人好事，也會對各種見義勇為行為給予獎勵;公安行政部門為了盡快破案，常常發出懸賞廣告，對提供有用信息的民眾給予獎勵;為了鼓勵大學畢業生支援邊疆教育事業，高等教育管理部門會給予各種優惠。事實上根據國家和各級各類行政機關頒發的法律規范性文件，我們會發現，獎勵幾乎是縣級以上行政執法機關都會用到的執法和管理手段。單從關于行政機關獎勵行為的立法角度看，“關于獎勵方面的法律法規數量自上而下呈現金字塔形狀態，同時，獎勵規定已成為法律體系中非常重要的內容。這基本上反映了我國獎勵行為的基本現狀”。[6]

三、 獎勵的惡果及其在行政領域的負面作用

獎勵，正如前文所述是“功能詞”，其不僅具有正向的、符合人們價值需求的效果和作用，也存在負面效果和作用，而這負面效果和作用常常被人們忽視，或者被急功近利的人們所不愿正視。

（一） 獎勵的惡果

獎勵作為一種影響人們行為模式和選擇的外在因素，除了上文所述的利好以外，其實也存在不容忽視的負面作用。心理學家做的各種實驗為此提供了有力的證明，普遍存在和實施獎懲制度的行政管理的實踐似乎也證明了這一結論。

獎勵從表面上看，是給予相對方利益、好處，實際和懲罰一樣，都試圖控制人，只不過懲罰通過強迫，獎勵利用引誘而已，獎勵并不比懲罰少一絲控制性。在本質上，獎勵不是意圖影響、說服和完全解決問題，而是操縱。“從定義上來說，如果一個人控制另一個人，兩個人是處于不平等的地位，使用獎勵（或懲罰）就是因為這種地位上的不對等而變得容易且得以延續。”[9]33從深層次想一想，就能體會到其對人的一種居高臨下式的蔑視和不尊重。無論何種獎勵行為，幾乎都是“把人想要的或者需要的東西拿來有條件地給予，以此來控制他們的行為”。[9]8然而，人不是寵物，人性并不是像行為主義所假設的那樣主要受外在物質的刺激。人之所以為人，有其獨特的內心情感、沖動、信仰、意志、夢想等。最理想、最持久也最有生命力的永遠是來自于自身內在的驅動。外在的物質刺激和各種獎懲手段，只不過是靠他律來獲得短時期內的驅動效果，這種短期效果不僅令人質疑，而且從長期而言，戕害了人依靠自律去追求夢想，實現自己生命意義的可能性。無論是胡蘿卜政策，還是大棒政策，只不過是因它簡單好用，無需花費教育者和管理者太多時間、精力和心思而已。

艾爾菲·科恩在《獎勵的惡果》一書中詳細分析了獎勵失敗的原因，獎勵的負面效果在于：獎勵的懲罰性，獎勵破壞人際關系，獎勵忽視了問題的原因，獎勵阻止了冒險，獎勵降低了興趣。[10]56-104獎勵還有一個特點，似乎被獎勵者忽略，那就是雖然人看起來對獎勵有所反應，但需要持續不斷地提供獎勵才能誘導人作出同樣的行為，或者一旦人對所提供的獎品不再需要、失去了興趣，那么獎勵將不能起到其作用。就如必須持續地給賽跑的兔子提供胡蘿卜、給不聽話的孩子提供方糖，一旦獎勵停止，或者他們對胡蘿卜、方糖不再感興趣、不再需要，他們就失去了繼續按要求做事的興趣，不再按照你的愿望行事了。“如果沒有實實在在的好處，為什么還要賣力干活？”成了他的基本信仰，因為獎勵成了習慣，沒有了獎勵就做不成事情。也就是說，基于人們欲望的無限性，獎勵使用得越多，對獎勵的需求越大。然而資源的有限性，決定了獎勵主體往往無法持續地滿足對方無止境的欲望。這正反映了獎勵的短期性，或者從長遠講是一種無效性。而且從時間的角度來看，獎勵的負面影響要在很久以后才會顯現，而那時這些后果與獎勵的關系也許變得并不明顯，或許這也是獎勵依然大行其道的一個重要原因。

（二） 行政機關獎勵的負面作用

獎勵在一般人際關系領域的負面效果，也一定會體現行政機關的執法和管理過程中，行政機關和相對方的行政管理關系不過是一種特殊的人際關系罷了。基于行政機關作為國家和政府具體的執法、管理部門，一定意義上是國家和政府的代言人，基于其所擁有的強制力和優勢地位，其行為對民眾的影響尤甚。

首先，獎勵具有懲罰性，行政機關的獎勵也是，或者尤其如此。由于行政機關的行為，在中國民眾看來，那就是國家、政府的行為，比較容易被信任，對民眾的影響要比其他普通主體大得多。行政機關提供的獎勵，無論是事前誘導式的獎勵，還是事后表揚式的獎勵，都旨在引導人們的行為，通過獎勵表征行政機關自身的價值，也比較容易獲得民眾的認同和追隨，也就是說，民眾的行為較容易為此所控制。然而，眾所周知，各級行政機關也是由一個個的具體的、存在各種局限性的人組成的，也是會出錯的，也是會急功近利的。一旦行政機關本身出現錯誤、失誤，由于行政機關較之于企業、個人的影響力大，影響范圍廣，影響時間長，其獎勵所招致的后果勢必將嚴重得多。

其次，這種懲罰性還表現在，有些人因沒能得到期望的獎勵產生的失望乃至絕望。因為獎勵越誘人、越有價值、得到的可能性越大，未得到受到的打擊就越大。這與那些努力得獎卻失之交臂、努力比賽卻鎩羽而歸所產生的影響是差不多的。

行政機關作為國家的行政管理部門，相對應的是無數的普通公民、法人和其他各種組織，其獎勵行為可能會破壞這些主體之間原本平等的關系。當行政機關以高高在上，或者超脫于事務之外的管理者身份，為少數人提供獎勵時，為這有限的獎勵資源你爭我奪，就會產生沖突和嫉妒的暗流。獎勵造成“抱怨不公正的待遇”和“爭寵”現象相當普遍。獎勵一定是存在數量限制的，“陽光普照”、人人都有份的那不叫獎勵，只有稀缺才能起到激勵的效果，然而因稀缺所導致的競爭，就會破壞平等的人際關系，進而也會妨礙人們之間通過合作取得更大的成果。如果是在市場主體之間，獎勵也會破壞平等的競爭關系。得到獎勵的市場主體因獲得競爭優勢不思進取，行政機關的各種持續性獎勵使其失去了參與市場平等競爭的壓力和動力，逐漸走向衰弱。

另外，“獎勵和懲罰都誘導出某種行為模式，不論是為了贏得獎勵還是避免懲罰，人們都會競相給手握大權的人留下深刻的印象或拍他們的馬屁。”[10]65而這種做法無疑將為政府被俘獲、權力尋租、濫用和腐敗留下了余地。行政機關之獎勵行為，還不像企業拿自己的財產頒發獎勵，會審慎、追求效率最大化。行政機關是用納稅人之財富而獎勵，沒有切膚之痛，尤其是在監管體制不健全乃至缺位的情況下，其沒有審慎和追求效率最大化的動力。如果缺乏有效的監督和制約，加之行政機關存在政績和執法、管理壓力，那么通過獎勵導致的權力濫用和腐敗將不可避免，而對市場和社會中人際關系的不良影響將尤為嚴重。

行政機關的獎勵行為常常會使得導致問題發生的原因被忽視。因為直觀地看，無論何種獎勵，幾乎都不要求或者根本不會強調人們關注問題產生背后的真正原因。比如行政機關對積極主動納稅的企業予以獎勵，卻忽視了為什么存在大量企業不愿積極主動納稅，沒有反思是否我們的稅收制度本身存在某種問題;還比如行政機關獎勵對各種交通違法行為的舉報，利用人們對被舉報的畏懼實現對交通規則的遵循，卻不檢討為什么存在如此多的違法行為;還有對見義勇為的獎勵，全國各地出臺了各種級別的獎勵見義勇為的規范性文件，也常常大張旗鼓地進行針對見義勇為的獎勵，獎勵的金額越來越多，獎勵的內容越來越豐富，但卻不反思為什么見義勇為還是鳳毛麟角。如果行政機關仰仗雄厚的財政支持，隨意地使用這些獎勵手段，不反思和觸及造成這些問題的根本原因，問題永遠無法解決，獎勵必須持續地使用下去，而且也必須變本加厲。

獎勵阻止了冒險，也即阻止了對新領域的探索和發現，因而也就阻斷了創新。對于行政機關來說，其獎勵的濫用或不當的獎勵，不僅僅是阻斷了被獎勵方的創新，也將因此而阻斷市場和社會的活力和進步。為什么說獎勵會阻止或阻礙冒險和創新？首先因為人常常是保守的，在受到獎勵驅使時，為了守住這既得的獎勵利益，人們就只做能得到獎勵的事，而獎勵以外或背后的事往往不被關心或者根本就不在乎。行政機關執法和管理的真正的目標因此被拋到九霄云外了。不能徹底解決真正問題的獎勵手段因此變成了急功近利的權宜之計。

同時必須注意的是，行政機關既不是市場主體，也絕非社會主體，作為官僚體制的組成部分，一個“不在場者”，不能指望其永遠是一個英明而有遠見的市場和社會發展的決策者。當行政機關為了追求行政效率和政績，自以為是地通過獎勵，誘導相對方從事一些哪怕當時看起來非常明智的行為時，殊不知，那些接受誘導、享受著獎勵好處的企業或個人，一心想的是如何獲得和保有這份獎勵，如何把任務或之前的承諾對付過去。被獎勵的相對方這個“醉翁”之意不在如何更好地實現行政機關管理的目的，甚至也常常不是完成好任務和履行承諾，而在于如何獲得更多的來自行政機關的獎勵。以科技創新的名義拿著政府各種財政補貼、稅收優惠（變相的獎勵而已）的企業、組織，其中一事無成者在實踐中好像不少。他們失去了去冒險和探索的動力和壓力，來自行政機關的一些獎勵也破壞了原有的競爭環境，破壞了他們作為市場和社會主體原有的公平的競爭或合作關系，對這些被獎勵的公民和企業組織、乃至其他市場和社會主體而言，行政機關的獎勵變成了某種破壞力量。

結語：行政機關獎勵行為價值評價

行政機關是代表國家、政府的行政執法和管理部門，有著必然和必要的權威性，其各種權力運作行為在民眾當中的影響，較之于其他主體要大得多。

獎勵之于被獎勵者存在的危害遠大于其所帶給獎勵主體以及被獎勵者自身的好處，這已是被人們長期跟蹤驗證的結論。當然，獎勵可以給人們帶來一定的、很直接的，甚至觸手可及的效果，短視而懶惰的人們依然對獎勵青睞有加。然而，在行政機關的管理領域，必須警惕某些獎勵的危害性，不能為眼前的通過獎勵所得到的效率和管理目標而感到滿足，而對這些獎勵將導致的長期的危害視而不見。國家和社會的管理和建設是一個涉及千秋萬代、長期且持續的工程和事業，不能因政績需要和短視，而濫用獎勵權力。

發達的西方國家基于其強個人—強社會—弱政府、發達的市場體制、完善的社會保障和社會福利制度，其來自行政機關的獎勵行為尤其是物質性的獎勵非常少。首先，弱政府導致其沒有那么多的財政資金進行物質的獎勵;弱政府也意味著政府未必有像我們國家這樣的權威性，其頒發的獎勵未必能獲得民眾的認同，未必有像我們國家這樣的積極效果;弱政府在發達的民主制度下，政府的權力來自于民眾的授權，恪守職權法定、越權無效原則，所以未必有對相對方的行為進行評價進而給予獎勵的權力。

強社會意味著社會組織比較發達，好多在我們國家由政府所做的事在西方國家都是由社會組織或者市場主體，即企業來完成的。各種具有獎勵性質，旨在促使人們從事某些行為的事，或者對在某些領域具有突出貢獻的組織或個人的表彰，大都是由某些社會組織或企業、個人設立的基金會來完成的。這些社會組織和企業、基金會等在完善的規章制度的規范和約束下，具有很高的權威性，被公眾所認可。比如具有全球影響力、家喻戶曉的諾貝爾基金會頒發的各種獎;再比如在工業設計領域著名的紅點設計大獎（red dot），自1955年創辦以來，已經成為全球范圍內最重要的設計獎項之一，用于表彰在汽車、建筑、家用、電子、時尚、生活科學以及醫藥等眾多領域取得的成就。

強個人意味著個人、個體在國家和社會中具有獨立的主體地位，不應該被政府和社會所操控。來自國家和社會的獎勵往往被認為是一種控制行為，是與個體的自主性和個人尊嚴相違背的，是需要警戒和防備的行為。加之一些西方國家的社會保障和福利制度比較發達，即使是見義勇為、做了好人好事，也不是什么需要政府獎勵的對象，甚至在一定條件下是行為人的義務，一般也不會有“英雄流血流淚”的情形出現。政府之獎勵顯得不再必要，甚至容易引發多元化社會民眾的質疑和抵抗。在新康德主義法學創始人施塔姆勒看來，一個理想的社會是由意志自由的人組成的社會，“當我論及一個社會的抽象概念時，在我們的頭腦里出現的是所有意志的聯合，而這些意志的目的是自由”。[2]233

我們國家與西方發達國家有著不同的國情，中國的問題狀況跟西方相比，的確存在很大的不同。因此，法治原理在西方語境下的表述與中國語境下的表述之間也往往大異其趣[11]5。國家和社會的治理需要不同的地方性知識，對發達國家的治國理政之經驗教訓應該審慎思考、理性對待。尤其在交通、通訊、信息、科技等日漸發達現代，全球化的影響越來越明顯和深刻，曾經封閉的超級大國也不能逃脫全球化的洗禮。全球化在某種意義上，更大程度上是東西方國家相互借鑒和學習的過程，發達國家對世界的影響至大至深，所以，我們很有必要借鑒其在獎勵問題上的經驗教訓，盡量審慎和科學地利用獎勵手段，實現獎勵行為的科學化、規范化和法律化，并且在使用獎勵手段的過程中必須進行適當和及時的評估和調適。

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[11]國務院.國務院關于2018年度國家科學技術獎勵的決定[EB/OL].（2019-01-08）[2021-05-28].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2019-01/08/content_5355822.htm.

（責任編輯：小 水）

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