加強行政事業單位預算績效管理的思考

常征

國家在2018年出臺了關于全面實施預算績效管理的意見，意見中提出爭取在三到五年內基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。但現實中，大部分行政事業單位在預算績效管理過程中仍存在一些有待改進的突出問題，迫切需要完善預算績效管理體系，以適應新時期全面深化改革的要求。

一、行政事業單位預算績效管理的概念及作用

績效一般是指效率和效能。對于行政事業單位來講，預算績效管理是指行政事業單位在部門預算編制、執行、監督和決算的過程中，充分運用績效的理念和方法，最終實現高效運用財政資金、提高公共服務供給質量等工作目標的管理體系。具體包括預算績效的目標制定、執行、評價、結果運用四個方面，這四個方面互相聯系、彼此強化。例如：只有制定目標，執行才有方向性，而執行的結果需要進行評價才能知道優劣，評價的結果又直接影響了下一次目標的制定。現階段，大部分行政事業單位預算績效管理尚處于起步階段，缺乏管理經驗，但都面臨著以下幾個方面的壓力，迫切需要提高預算績效管理水平。第一，從法律層面來講，全面推進預算績效管理是建立現代財政制度的一項重要內容，是深化預算管理制度改革的現實需要，是行政事業單位嚴格落實新《預算法》規定的必要措施。新《預算法》明確規定，各級政府和部門單位要對預算支出情況開展績效評價，有關支出的績效評價結果要列入下一年度編制預算時的主要參考內容之一。各級審計機關在開展部門預算執行審計項目時，都要將預算績效管理情況作為重要審計事項編入審計實施方案，這在一定程度上會倒逼行政事業單位加快樹立“花錢必問效、無效必問責”的思想。第二，從經濟方面來講，是緩解財政資金緊張，進一步提高單位內部資源配置效果的需要。近幾年，我國經濟下行壓力持續加大、減稅降費優惠政策不斷出臺，導致各級政府財政收入緊張，從而對行政事業單位的一般性支出預算逐年壓減。為緩解財政撥款收入減少、剛性支出需求增長的矛盾，各行政事業單位必須對預算資金進行精細化管理，優化配置內部資源，才能避免損失浪費，確保單位各項業務正常開展。第三，從政治方面來講，是加快政府轉型，提高公共產品、公共服務的質量和水平的需要。為滿足加快建立服務政府、法治政府、廉潔政府、節約政府的需要，加強預算績效管理是行之有效的手段之一，只有預算績效目標緊緊圍繞部門單位職能制定，每一分財政資金花的其所、用的實效，才能真正讓老百姓得到更優質的公共產品和公共服務，進而提高政府的公信力，實現政府轉型。

二、行政事業單位預算績效管理待改進的問題

1.管理意識薄弱的現狀待改變。當前，大多數行政事業單位對預算績效管理的認識較為落后，“重資金申請、輕資金使用”的粗放型管理觀念普遍存在，認為能向財政部門申請來資金才是最主要的，而預算績效管理就是讓會計每年給同級財政部門例行報送一些賬面數據，甚至認為進行績效管理在一定程度上束縛了業務工作的開展，觀念的落后導致預算績效管理工作最終流于形式。因此，在行政事業單位全面樹立預算績效管理的思想任重而道遠。

2.預算績效管理體系待健全。一是預算績效目標編制的規范性需提高。首先，預算績效目標既包括整體支出績效目標又包括項目支出績效目標，既包括年度績效目標又包括中長期績效目標。因此，單由財務部門來編制預算績效目標不能涵蓋單位履職所要達到的總體產出和效果，也不能制定出單位的中長期績效目標。其次，績效目標的管理對象包括部門單位可支配的全部預算資金，因此績效目標的編制應由資金申請部門來編制，層層審核匯總后報送同級財政部門，但在現實工作中，預算編制不完整、代報代編下屬單位預算、以虛假內容申報預算等問題在部分行政事業單位依舊存在，最終會導致績效目標偏離客觀實際或執行率差。再其次，績效目標編制不細化、不量化的問題普遍存在。對績效目標籠統、模糊的不可衡量的定性描述，既不利于目標的執行，也不利于進行績效評價。二是預算績效執行監督效力低。嚴格按照既定的績效目標開展工作是預算績效管理的關鍵環節。但是，部分行政事業單位在實際執行預算績效管理過程中，由于缺乏監管力度和動態監控制度，導致了預算年度內追加預算比例較大、大范圍更改資金用途、預算資金使用效率低、績效目標未實現等問題出現。例如，有些行政事業單位存在部門決算收支情況與財政部門批復預算收支情況存在較大差異的情形，這就是預算編制與執行脫節、預算執行率低的表現。三是績效評價工作指標體系不健全，評價工作難開展。與企業相比，行政事業單位不是以追求利潤最大化為工作績效目標，其績效評價指標的內涵更加豐富也更難制定，當前，針對行政事業單位的績效評價指標體系尚未建立，各地評價標準也不統一。因此，大部分行政事業單位對績效評價工作開展情況滯后于國家法律法規或部門規章的要求。首先，能夠認真開展部門整體績效自評、政策和項目績效自評工作的行政事業單位不多，為了應付各項檢查臨時編制的績效自評報告的情況比較常見。其次，科學精準的評價難度較高，而市級以下第三方力量又相對薄弱，難以滿足基層行政事業單位全過程績效評價的需求。

3.預算績效評價結果的運用待強化。第一，績效評價結果反饋機制不健全。如果績效評價結果的好壞不能及時反饋給行政事業單位，其自身存在的績效問題就無法引起重視，更不會進行整改，導致部分問題會一直存在，績效管理工作得不到有效改進。第二，績效管理激勵約束機制未普遍建立。為了鼓勵行政事業單位做好預算績效管理工作，也為了能夠及時對低效益項目的資金投入進行調整或停止撥付，一些省級政府陸續出臺了具體辦法將績效評價結果與預算資金安排掛鉤，但在市縣兩級未普遍推行。第三，預算績效問責機制待健全。花錢必問效、無效必問責的原則早已提出，但如何問責、向誰問責、不同的情形應付何種責任沒有具體細則，起不到壓實責任的效果。

三、加強行政事業單位預算績效管理的建議

1.牢固樹立績效管理的意識。要做好績效管理工作，行政事業單位主要負責人首先要樹立預算績效管理的意識，只有一把手認識到了預算績效管理工作的重要性，才能使績效管理工作的開展有了堅實后盾。其次要做好預算績效管理工作，還需要對相關工作人員加強培訓，單位領導層要帶頭學習、研究預算績效管理工作知識，采取專家授課、外出培訓等多種方式切實增強全體工作人員的績效理念，在單位中形成“各項工作講績效，各種考評看績效”、“節約資金為榮、浪費資金為恥”的氛圍。

2.建立健全預算績效管理體系。一是合理科學制定績效目標。通俗來講，績效目標就是以最少的預算資金取得最多的公共產品和公共服務。因此，行政事業單位在制定整體績效目標時，應當摸清單位收支總體規模、預算定額標準、人員和資產基數等情況，理順各內設部門職責。然后，圍繞本單位中長期發展規劃及年度計劃，細化目標任務，各預算資金使用部門根據分配的任務分析、討論后制定出本部門的年度產出、效益等績效目標，由預算管理部門匯總后提交同級財政部門審核。在制定項目績效目標時，項目支出較大的行政事業單位應當建立完整、規范、高效的項目庫，結合年度預算資金安排，從項目庫中選取合適的項目實施，項目一但確定，項目績效目標也就一并確定了。二是做好日常績效監控。行政事業單位可設立專門的績效監督機構，建立預算績效指標考核體系，對預算執行情況實行動態監督，一旦發現超預算使用資金、無預算列支費用、超進度支付合同價款、重點項目建設進度緩慢、項目資金閑置等問題及時預警，并提出整改意見，監督部門糾正偏差或錯誤，保證績效目標的實現。此外，績效監督機構還應可以借助內審機構的力量，形成績效和內控的監督合力，促使單位全方位提升管理水平。三是提升績效自評水平。雖然績效評價工作專業性較強，行政事業單位也不能完全依賴第三方來實施績效自評工作。首先，在選取中介機構時，應選取行業內口碑較好的公司，而不應以費用為選取的首要條件;其次中介機構在設計指標體系、實施現場評價等環節要全程跟蹤監督;再其次在委托合同上要注明追責條款，讓中介機構承諾保證評價結果的真實性。

3.充分運用預算績效評價結果。第一，各級政府要盡快建立健全績效評價結果反饋、績效管理激勵約束、預算績效問責等機制，促進行政事業單位進一步提高績效管理水平，修正績效管理中存在的問題，形成績效管理有目標、有執行、有評價、有監督的閉環。第二，行政事業單位內部要加大信息公開力度，及時將績效評價報告及自評復核結果向職工公開，并與單位內部獎懲機制掛鉤，倒逼各部門科室重視績效管理，想方設法提升各項工作的績效水平，有利于單位提供更高質量的公共產品和公共服務。

四、結語

目前行政事業單位在預算績效管理意識、管理體系、結果運用等幾個方面尚存在較多問題亟待解決，實現全面實施績效管理的目標任重而道遠。行政事業單位一定要加強績效管理意識，認真研究相關理論政策，不斷地改進和優化單位的預算績效管理體系，促進本單位提高公共服務質量，順利完成政府部門職能轉變任務。

（作者單位：山東高唐縣審計局）