淺析財政扶貧項目資金績效管理

□文/張紅偉

國務院辦公廳于2018年出臺了《國務院辦公廳轉發財政部、國務院扶貧辦、國家發展改革委扶貧項目資金績效管理辦法的通知》（國辦發［2018］35號），要求全面實施績效管理，切實提高財政扶貧項目資金使用效益，落實績效監管責任。經過幾年的運行，我國財政支出績效評價工作已逐步走向規范化和制度化。財政支出績效應用越來越廣泛，不僅成為決策者決策的依據，而且逐漸被納入機關績效考評范圍，成為考核工作人員的條件之一。但就目前運行來看，仍存在一定的問題需要引起關注。

一、扶貧項目資金的概念及績效管理六環節

（一）扶貧項目資金的概念

扶貧項目資金，是指各級政府及其部門為如期實現脫貧目標，支持脫貧攻堅項目（含對個人和家庭的補助項目）的各類財政資金，包括上級補助和本級預算安排的全部或者部分用于產業扶貧、易地扶貧搬遷、就業扶貧、危房改造、教育扶貧、監控扶貧、生態扶貧、基本醫療、社會救助、農村基礎設施建設以及光伏扶貧、旅游扶貧、文化扶貧等項目資金。

（二）扶貧項目資金績效管理六環節

財政專項扶貧資金績效管理，是指對使用財政專項扶貧資金的項目開展績效目標管理、績效運行監控、績效評價及結果應用等全過程績效管理工作。財政扶貧項目資金績效管理主要分為六個環節，具體如下：

1.績效管理前期準備

（1）市、縣應將所有財政扶貧項目資金全部設定績效目標指標，即填報績效目標申報表

（2）項目主管部門編制項目建議書或實施方案

（3）明確績效目標的項目納入縣級脫貧攻堅項目庫。

2.績效目標設立環節

縣級財政部門牽頭，會同扶貧部門及行業主管部門對財政扶貧資金績效目標審核表進行審核，亦可委托第三方或績效目標審核專家庫參與評審，審核結果報縣級扶貧開發領導小組審定，并形成會議紀要。

納入年初預算的扶貧項目經縣人代會批準后，縣級財政部門應在規定時間內將績效目標隨同部門預算一同批復。申請單位收到批復后應按規定將績效目標在政府網站進行公開。并按程序報送省級財政和扶貧部門備案。

3.績效執行監控環節

（1）預算資金申請單位對本年度實施的扶貧項目跟蹤監控，重點對項目預算和績效運行情況進行跟蹤分析；如實準確填報績效運行監控表。

（2）縣級扶貧、財政部門應對重點項目或重點區域資金進行監控。

（3）建立財政扶貧資金動態監控系統，進行實時監控。

4.績效目標評價環節

（1）年度預算執行終了，資金使用單位開展績效自評，對未完成目標項目，分析原因并提出下一步改進措施，按要求將績效自評結果及時報送本級財政和扶貧部門。

（2）市、縣財政部門會同本級審計部門抽查扶貧項目資金績效自評結果，并報本級政府、扶貧開發和脫貧工作領導小組。

（3）各級財政和扶貧部門根據需要，可以自行或委托第三方機構，對扶貧重點項目和重點區域資金使用情況組織開展績效評價，并將評價結果及時反饋有關部門和單位，要求其對發現的問題進行整改。

5.績效結果應用環節

績效自評結果和抽查結果為有關部門和單位改進管理、調整財政支出方向和安排以后年度預算、年度財政資金分配提供了重要依據。績效評價結果應編入市、縣財政部門本級決算并依法予以公開。

6.績效成果后期評估

每年績效評價時，應抽取部分以前年度扶貧項目進行持續跟蹤評價，重點關注扶貧項目資金效益指標和滿意度指標的持續效益。

二、績效管理中存在的相關問題

（一）績效目標相關問題

扶貧項目資金績效目標應細化量化為績效指標，績效目標指標是作為預算安排的重要依據，所有財政扶貧項目資金應全部設定績效目標指標。一級指標中產出指標主要包括數量、質量、時效、成本等二級指標，一級效益指標中主要包括經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響等二級指標和一級指標服務對象滿意度等指標。但實際檢查發現，在績效目標指標設定環節，該環節仍存在較多問題：

1.績效目標設定過于簡單

如：某扶貧車間項目，績效目標指標僅有一級效益指標、產出指標（數量指標），產出指標中無質量指標、時效指標，滿意度指標等其他指標。

2.部分項目績效目標未能全面體現項目主要內容

如：某農產品深加工項目，安排資金1000.00 萬元，動態監控系統及績效目標申報表中年度目標為：通過農產品深加工項目實施，進一步完善經營主體與貧困戶聯動發展機制，實現貧困人口穩就業、促增收、助脫貧。由于該年度目標較籠統，導致通過年度目標無法了解該項目具體實施內容。

3.績效指標設置不合理，二三級指標不匹配

如：某梨園承包項目，數量指標為：產業扶貧梨園承包項目數量1 個，該指標設置不合理；成本指標為年收益率>=6.74%，該指標應為效益指標，成本指標與年收益率不匹配。

再如：某農村安全飲水工程項目，績效指標中數量指標為新建成改善貧困村飲水設施數量<=村莊數量；質量指標為是否合理；社會效益指標為項目是否起到帶動作用，或解決飲水安全問題的貧困人口為<=人數，指標值不合理；生態效益指標為項目發展是否有利于當地生態發展。項目績效指標或設置的無意義，或不可衡量，無法起到績效評價的目的。

（二）動態監控系統相關問題

1.動態監控系統中未按照項目填報，根據預算資金填報項目績效，導致一個項目對應多筆資金或一筆資金包含多個項目，績效指標混亂，無法準確對項目進行整體績效評價。

如：某縣2018年交通局負責的危橋改造項目，年度目標為2018 年農村公路危橋改造工程，12 座共488.52延米，未明確項目具體內容。其中一座橋梁改造工程，項目總投資241.56 萬元，安排2017 年結余質保金132.00萬元，剩余資金從2018年整合資金中支付，故交通局根據資金來源不同，分別進行績效目標申報，導致項目割裂申報績效目標，無法從整體評價一個項目。

2.動態監控系統中項目填報不完整，監控流于形式。

如：某縣2018年交通局負責的貧困村危橋危涵改造項目，動態監控系統績效目標情況表中全年實際值填寫不完整；如：新改建橋涵績效指標值1 座，全年實際值未填寫；新改建橋涵長度績效指標值30米，全年實際值未填寫。導致無法了解該危橋涵改造項目實際完成情況。

（三）績效目標評價相關問題

績效自評表流于形式，未真正發揮作用。如：某縣聯動棚項目，項目總投資160.00 萬元，安排扶貧資金100.00 萬元，2019 年度績效目標情況表中全年實際值全部與績效目標值一致，但該項目尚未施工，未完成原因填寫的項目未施工，導致自相矛盾。

（四）績效成果相關問題

2020年為脫貧攻堅收官之年，但“回頭看”以前年度扶貧項目發現，部分項目在實際實施中由于各種因素限制，實際并未達到預期效果，存在扶貧資金使用效益較低、資產使用率較低、項目持續性較差等情況。

如：某縣2017 年實施的樂器演奏（樂器補貼120件）項目，安排資金180.20 萬元，實際支出20.20 萬元，每戶補貼0.20 萬元購買薩克斯一把，參加某傳媒有限公司的薩克斯演奏培訓，與公司簽訂就業合同，通過到旅游景點及公司慶典等活動表演獲得報仇，增加家庭經濟收入。抽查其中4 個村項目資料，其中3 個村均未見貧困戶與某傳媒公司簽訂的就業協議書，未見貧困戶結業證書。其中1 個村僅1 戶貧困戶，該貧困戶與該傳媒簽訂了就業協議，但是協議未約定收益情況、安排項目情況、雙方責任義務情況，對任何一方不具有約束力。現場訪問貧困戶了解到，該傳媒公司很少安排演奏活動，一年僅有的幾次演出基本是參加紅白喜事，一天100 元左右，2020年未參加過任何演出活動。該項目資金效益過低，未產生理想的帶貧效益，資產使用率較低，項目持續性差。以前年度項目持續性較差。

三、績效管理相關建議

2020年習近平總書記向全世界宣布，中國打贏了這場脫貧攻堅戰。接下來農業農村仍然是國家重點關注區域，績效管理仍將作為重要的監管手段發揮重要作用，故針對上述問題，提出幾點建議：

1.進一步增強績效管理的責任意識

各市縣應深刻認識扶貧資金項目績效管理的重要作用，健全培訓機制，創新培訓方式，對照各次檢查及績效考核中支出的問題，認真研究，逐條完善，提高扶貧項目績效目標編制質量。

2.進一步增強績效管理的科學性

各市縣應將績效管理有效嵌入到扶貧項目資金日常管理中，科學合理設定扶貧項目資金績效目標，按照要求設定績效目標。

3.優化支出結構，提高管理水平

各市縣應對以前年度扶貧項目加強跟蹤績效，對資產使用效率低、持續性差、資金效益低下的項目應重點關注，分析形成原因，采取有效措施，提高資金使用效益，防止出現資產閑置。引以為鑒，加強調研，完善資金監控制度，提高資金使用效益，確保實現宏觀政策目標。

結語：在過去的5 年中，黨中央、國務院為打贏脫貧攻堅戰，發布了一系列規章制度，并引入了績效評價，旨在規范和加強財政專項資金監督管理，提高資金使用效益。2020年脫貧攻堅完美收官，習近平總書記在2020 年3 月6 日的座談會上提出要設立過渡期。在過渡期內，按照中央提出的“四個不摘”，摘帽不摘責任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監管，故在未來的工作中仍應引以為鑒，增強意識，提高專業水平，嚴格按照績效目標管理、績效運行監控、績效評價及結果應用等全過程相關規定執行，確保農業農村經濟繁榮發展。