腐敗預防立法體系的理性建構

摘? ? ? 要：腐敗的本質是權力的濫用，腐敗預防立法體系能夠有效控制權力。理性的腐敗預防立法體系建構應當考慮腐敗的衍生規律與治理效能，厘清腐敗預防立法體系中存在的一些現實障礙，明確公共權力在管理國家與社會事務中的角色定位，一體推進“不敢腐”“不能腐”“不想腐”，以確保公權力行使的廉潔性，有效預防腐敗。

關? 鍵? 詞：法治反腐; 反腐立法體系;“不敢腐”;“不能腐”;“不想腐”

中圖分類號：D920.0? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2021）02-0092-10

收稿日期：2020-07-10

作者簡介：劉浩，東南大學法學院博士研究生，東南大學反腐敗法治研究中心特約研究人員，研究方向為刑法學。

基金項目：本文系國家社科基金重大招標課題“大數據與審判體系和審判能力現代化研究”的階段性成果，項目編號：17ZDA131;受江蘇高校“青藍工程”資助。

新時代，“永遠在路上”的反腐敗斗爭邁向全面法治反腐新征程，反腐立法體系也從以懲治為主轉向以預防為主，兼顧懲治。習近平總書記強調，要善于用法治思維和法治方式反對腐敗，加強反腐敗國家立法，加強反腐倡廉黨內法規制度建設，讓法律制度剛性運行。以法治方式反腐主要體現為從腐敗發生的原因入手，注重對腐敗的有效預防并兼顧對腐敗行為的及時懲治。這其中，構建一套較為完善的腐敗治理法律體系既是法治反腐的基本前提，也是法治反腐的硬性要求。基于我國二元化反腐立法模式的現實國情，反腐立法體系的建構應當兼顧黨內法規和國家法體系的建設并注重彼此之間的體系銜接與功能協同。腐敗的本質是對權力的濫用，對權力的有效監督與制約是腐敗治理的理性策略。因此，應立足于現代國家腐敗治理模式的發展規律，以對公共權力的有效監督與制約為核心，構建腐敗預防與懲治體系，推動法治反腐制度化、規范化、程序化。

一、腐敗預防立法體系的一般原理

公共權力濫用是腐敗產生的根源，其導致權力偏離了預設的目的，對公共利益造成損害。因此，腐敗預防立法體系的建構應始終圍繞對權力的監督和制約而展開。“預防型”反腐立法模式是人們在認識到腐敗的本質與特征后，不斷探索對權力進行有效控制而逐漸形成的制度體系，其核心即是腐敗預防立法體系。

（一）腐敗的本質是權力濫用

權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對腐敗。權力本是為了更好地為公眾服務，權力主體需要以公共利益的維護和實現為目的。然而，權力的不確定性為權力的濫用提供了可能，權力的用益性的誘惑也使得權力主體容易濫用權力，權力的強制性又為權力主體謀取利益提供了保障。[1]權力的不確定性、用益性和強制性決定了權力具有變異性。權力的變異性使得權力和義務以及權力和責任之間不具有對等性和平衡性，導致權力極易被濫用進而滋生腐敗。腐敗侵害的是公共利益，而能以較為緩和的人為方式對公共利益造成侵害的也只有權力的濫用。可見，腐敗的本質是對公共權力的濫用，其核心特征是權力性、公共性、損害性與肆意性。正如習近平總書記所指出的：“沒有監督的權力必然導致腐敗，這是一條鐵律。”基于腐敗的本質與特征，從制度上對公共權力予以規制是腐敗治理的根本之策，而規制的主要方式則是以法律來管控權力，積極推進腐敗預防立法體系建設。

如果只具有腐敗傾向或動機，現實中尚未得到體現，算不上腐敗行為。權力運行過程中的越軌行為是腐敗得以產生的直接原因，故腐敗預防立法體系的建構應從腐敗產生的原因與腐敗的本質特征出發圍繞對權力的管控來展開，著力營造“不敢腐”“不能腐”“不想腐”的政治氛圍，防止腐敗主觀傾向或動機的現實化。通常意義上的權力監督與制約是指對國家公權力的監督與制約，不包括社會公權力。行使社會公權力的主體是國家以外的社會組織，非國家性是社會公權力的首要特征，也是社會公權力區別于國家公權力在主體性質方面的根本差異。[2]而國家公權力也并不僅僅是指純粹的國家公權力，只要與國家公權力行使有關的權力均應受到監督和制約。對權力的監督和制約，重在通過制度設計來規范權力。監督和制約通常是一體兩面的，權力監督的目的是督促權力得以更好地行使，而權力制約的目的是為了更好地規制權力。

（二）以權力監督和制約權力

以權力監督和制約權力主要是指通過權力主體相互間的監督和制約來削弱權力的恣意性。以權力監督和制約權力不僅僅是政治體制上的一種理性架構，其更多地體現在權力運行的各個環節中。以權力監督和制約權力有其顯著優勢：一是權力具有強制性，因而以權力監督和制約權力往往立竿見影，能夠克服權力難以馴化的問題。二是以權力監督和制約權力有利于權力主體之間的分工和配置達致最優狀態。三是以權力監督和制約權力有助于提升權力存在和運行的正當性，增強公眾對權力的信賴度。四是以權力監督和制約權力與堅持懲治和預防相協同的反腐立法體系相適應。

在法治反腐領域，以權力監督和制約權力側重于在權力運行過程中對權力予以監督和制約，更多體現為以權力控制權力。在腐敗預防立法體系的建構過程中，以權力監督和制約權力主要表現為權力之間的有效配合與相互制衡。基于權力的從屬性原理和制衡性原理，既然權力具有直接性、強制性、現實性及有效性等特征，那么以權力監督和制約權力同樣具有直接性、強制性、現實性與有效性等特征，這也使其能夠與法治反腐的懲治機能相對應。以權力監督和制約權力需扎緊制度籠子。一是合理架構權力，在保證權力有效行使的同時有針對性地分散權力并妥善處理好權力主體之間分工和制約的關系。二是加大司法權對行政權的監督和制約力度，形成更加有效的權力制約平衡體系。三是進一步完善立法機制和程序，深入推進科學立法、民主立法、依法立法，在縱向與橫向兩個層面構建網格化的權力監督與制約體系。

（三）以權利監督和制約權力

以權力監督和制約權力是必不可少的，但絕不是唯一的，失去了權利的監督機制，對權力的有效管控就難以長久、全面和有效。要規范權力的運行，僅靠內省式的規范自我約束是遠遠不夠的，必須要加強對權力的外部監督。[3]以權利監督和制約權力作為一種外部力量，具有主體的廣泛性、內容的多樣性、程序的正當性以及時間的長效性等特征。就主體的廣泛性而言，不同于權力的專有性和壟斷性，權利是每個人所享有的，即便是權力主體在某一時間、某一地點、某個場合也可能是權力的受眾，屬于權力作用的對象。可見，權利具有普適性，每個人都是以權利監督和制約權力中的權利主體。就內容的多樣性而言，權利主體在程序上可以對一切公權力以及權力主體進行監督。有權必有責，用權受監督，失職要問責，違法要追究，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。就程序的正當性而言，既然權力來源于權利，那么以權利監督和制約權力當然就具有正當性。就時間的長效性而言，權力與權利之間必然長期共存，盡管權力具有不穩定性，但無論權力的主體或內容如何變化，抽象意義上的權力是客觀存在的，必然需要接受權利主體的監督。

權力必須從屬并服務于產生它的權利，只有讓權利在權力結構中處于主體地位，社會利益的公平公正分配才具有現實性。[4]以權利監督和制約權力不僅是因為權力來源于權利的有限讓渡，也在于權利是每個權利主體得以維持其權利不受權力侵犯之必需。而且，以權利監督和制約權力有利于實現法治國家、法治政府和法治社會的一體建設。以權利監督和制約權力有多種形式，如積極行使公民的批評建議權、申訴權、控告權、檢舉權、聽證權、參與權等，這就需要在制度上為以權利監督和制約權力掃清障礙并提供保障。制度是相對穩定的、可預期的，能夠令以權利監督和制約權力有章可循。為此，應堅持“權力由誰產生就對誰負責”的原則，加強以權利監督和制約權力的制度化建設，在程序上保障權利主體有效參與權力產生、決策、執行的全過程。

（四）以道德制約權力

一般來講，以道德制約權力成效甚微，這主要源于人的本性和權力的恣意性、誘惑性。然而，在法治反腐的基礎上只需將道德規范化即可作為腐敗預防立法體系的組成部分。一方面，以道德制約權力并不是唯道德制約權力論，而是強調在法律上對權力形成有效而全面的監督與制約后，適時地將道德對權力的制約予以規范化與法律化;另一方面，以道德制約權力的主體包括兩個維度：一是權力主體自身道德意識的覺醒與道德素質的提高，二是權利主體的道德素養的提升或者說是整個社會形成良好的道德氛圍。如在腐敗治理領域加強對權力主體和權利主體的思想道德教育，使權力主體之間出于道德理性相互監督和制約、公眾出于道德要求對權力主體監督和制約即是以道德制約權力的直接體現。再如加強黨內廉政文化建設，以良好的黨內文化引導整個社會形成良好道德文化氛圍亦是以道德制約權力的重要體現。可以說，廉政文化建設是制度反腐與法治反腐的文化基礎，其構成了我國反腐斗爭的文化維度。[5]

（五）腐敗預防立法體系的完善機理

黨的十八屆四中全會《決定》提出：“加快推進反腐敗國家立法，完善懲治和預防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，堅決遏制和預防腐敗現象。”完善腐敗預防立法體系應從以下幾個層面展開：一是堅持科學立法、民主立法，把腐敗預防立法建立在對國家權力運行規律和權力腐敗發生規律的科學認知基礎上，建立在凝聚公眾共識、動員公眾廣泛參與的基礎上，提高腐敗預防法律法規的科學性、針對性、強制性。二是堅持問題導向，突出權力濫用、腐敗行為多發易發的重點領域、重點環節、重點崗位，堅決遏制在資源開發、工程立項、城鄉建設、財政撥款、人事安排等領域的權力腐敗。三是更新立法思維，提高立法質量，細化權力腐敗標準，提高法律法規在執法、司法中的可操作性、一致性。四是國家法律與黨內法規形成合力，優勢互補、相輔相成，使反腐敗執紀與反腐敗執法在標準上、程序上更加有效地銜接起來。五是強化程序制約，增強人們對權力行使的可預測性，防止權力行使的任意性。[6]

二、腐敗預防立法體系的相關考量因素

構建腐敗預防立法體系需要考慮的因素有很多，其中最重要的是明晰腐敗的衍生規律與治理效能，厘清對權力進行有效控制的阻礙因素，查找我國現行腐敗預防立法體系存在的問題。

（一）腐敗的衍生規律與治理效能

現代國家的腐敗多是以市場經濟的崛起為邏輯起點。腐敗是公共權力的基因，經濟發展作為現代化的原動力，在促進與調控社會經濟發展的同時也增加了政府支配公共資源中的權力腐敗風險。[7]盡管各國對腐敗犯罪設置了最為嚴厲的懲治措施，但腐敗烈度仍然居高不下。[8]積極治理主義是現代化國家從國家治理方面對腐敗行為治理理念的積極調整，以回應現代化帶來的腐敗衍生機理、類型、方式、規模的變化。作為一種全新的治理策略，積極治理主義強調以環境治理為核心的“間接整治”，針對現代公共權力架構，積極擴展預防措施的作用場域，深化預防措施的作用效果，形成以預防為主導的治理模式。積極治理主義和消極治理主義的區別在于：一是治理對象范圍不同。消極治理主義將腐敗行為定義為公權交易和公權濫用;積極治理主義則拓寬了腐敗行為概念的外延，將其定義為濫用國家權力謀取私利，包括任人唯親、包庇、非法分配公共資源和資金以及形成各種形式權力交易機會。二是治理重點不同。消極治理主義強調結果本位，腐敗結果是治理重點;積極治理主義則將腐敗定位為一種社會風險，強調腐敗誘因在引發腐敗上的關鍵作用，將治理重點從事后擴張到事前，主張從預防風險的系統論方面開展以消除腐敗誘因為導向的預防性治理。三是治理手段偏好不同。消極治理主義通常主張以刑事懲治作為治理手段;積極治理主義則強調包括刑事懲治在內的綜合性治理，但重點在于預防，并將預防觀念貫穿于刑事治理之中。[9]

（二）對權力進行管控的阻礙因素

在我國的法治反腐進程中，腐敗懲治立法較為完善，但腐敗預防立法尚顯薄弱。究其原因：一是政治體制改革的針對性略有不足。在政治體制層面，我國的權力監督和制約模式是人民代表大會制度下的國家監督體制與監察機制。目前來看，人民代表大會對行政權力的監督仍然有限，很多事項交由行政機關自我監督，一定程度上為行政權力腐敗提供了可能。而人民法院往往無權受理公民個人、社會團體甚至法律監督機關所提起的一些抽象行政行為訴訟，只能附帶性地審查一些行政決定、命令等。筆者認為，若使權力的監督和制約落到實處，必須有針對性地推進政治體制改革，從政治體制的框架上使權力的監督和制約趨于合理化。二是法律規定的控權形式缺乏多樣性。理論上，權力監督和制約的形式越趨于多樣化，實際效果就越好。監督與制約形式多樣化通常意味著參與主體的多樣性與廣泛性。然而現階段，我國以權利監督和制約權力的形式過于單一，特別是公眾參與監督往往流于形式，這不僅不利于對權力進行全面監督和制約，也難以對腐敗予以多層次的預防與懲治。三是政府職能尚未完全轉型。近年來，我國不斷推進簡政放權，但打造服務型政府仍有很長的路要走，職能轉型過程中還存在諸如日常行政管理活動越位或缺位等一些現實問題，一定程度上加大了權力監督和制約的難度。

（三）我國現行腐敗預防立法體系之不足

公共權力包括國家公權力與社會公權力，屬于權力的一種重要類型，通常意義上的權力監督和制約即指公共權力。權力的監督和制約是為了更好地實現權力自身的設定目的與價值預期，防止權力出現越軌行為，從而滋生腐敗。然而，對權力進行管控的各種阻礙因素也使得我國現行腐敗預防立法體系存在一些缺陷。一方面，腐敗預防的相關法律規范體系不健全。一是權力運行的法律依據尚不規范。對于公權力而言，法無明文授權不可為。法律具有為權力劃界的功能，權力的行使應當具有法律規范上的依據。這里的法律并非僅指狹義上的法律，而是包括行政法規、規章以及黨內法規和其它規范性文件等最為廣義上的法規范體系。現實中，這樣一種權力的法定狀態尚未得到很好的體現，權大于法的情況時有發生。二是權力管控的法律規范體系有待進一步完善。在我國，絕大部分政府公務人員是共產黨員，因此，對權力的監督和制約既應包括國家法意義上的規范，也應包括黨內法規意義上的規范。然而，目前對于權力的監督和制約尚缺乏更為詳細的規定，尤其是在監督主體、監督程序、監督范圍以及監督保障等方面缺少明確的規范依據。以監督主體為例，除了權力體系的內部監督以外，外部監督也是權力監督和制約的核心力量。但現實中，無論是內部監督還是外部監督均存在主體范圍不明確、缺乏相應的監督激勵機制等問題，導致出現內部監督主體不愿監督、外部監督主體不敢監督等現象。三是腐敗預防立法體系亟待補強。在“不敢腐”的預防立法體系中，刑事立法缺乏一定的精準性，難以形成有效問責，未能很好地體現出預防功能。而且，在頂層立法設計上缺少一部具有宏觀引領、微觀規制的《反腐敗法》，這不利于整個反腐立法的統籌兼顧與有力執行。在“不能腐”的預防立法體系中，缺少國家法意義上的《公職人員財產申報法》，難以實現預防制度透明化;缺乏《防止利益沖突法》，對于利益沖突問題缺少足夠的關注。其實，利益沖突避免機制對于腐敗預防法律體系的構建至關重要。重視利益沖突，為探索新的反腐之路特別是從源頭上預防腐敗提供了一種建設性的思路;[10]缺乏《公共聽證法》，難以有效引導公眾積極參與;黨內法規缺乏系統性的清理與整合，難以與國家法律形成合力。在“不想腐”的預防立法體系中，社會保障體系尚不夠完善，缺乏有效的公共道德教育體系，急需構建起一套清廉與誠信的社會運行機制。另一方面，腐敗預防立法之間缺乏體系銜接與功能協同。一是“不敢腐”“不能腐”“不想腐”不同類型的立法未能很好地體現體系銜接與功能協同。有的立法在類型劃分上既屬于“不敢腐”的立法，也屬于“不能腐”的立法，如一些行政方面的立法等。如何以“不能腐”“不能腐”的立法來保障“不想腐”的立法制定與實施、如何有針對性地適時立法等尚待加強，重復立法、立法效果不佳等問題依然存在。二是國家法律與黨內法規之間缺乏有效的體系銜接與功能協同。黨內法規體系以預防為主，處于預防法體系的前沿，但黨內法規體系自身存在的一些不足導致其與國家法體系之間的銜接不暢，前沿預警功能未能得到進一步發揮。

三、我國腐敗預防立法體系的完善之策

新時代，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜。反腐敗斗爭越是到最吃勁的時候，越要堅持法治原則，確保在法治軌道上統籌推進各項工作。必須進一步推進全面從嚴治黨與全面依法治國緊密結合、深度融合，運用法治思維和法治方式清除腐敗存量、遏制腐敗增量。

（一）找準權力的角色定位

腐敗的本質是權力的公共性發生偏離導致權力的非共性使用從而侵害到公共利益，但權力的公共性運用對于現代社會發展也是必不可少的。因此，以腐敗預防立法體系監督和制約權力需要遵循一定的規律，對公共權力予以精準定位，做到寬嚴適中，體系合理。如此，既能避免因公共權力擴張而誘發腐敗行為，又能有效管控權力。一是樹立正確的權力觀。領導干部樹立什么樣的權力觀，如何認識權力、怎樣對待權力、為誰行使權力，是關系我們黨治國理政的重大問題。任何人都沒有法律之外的絕對權力，任何人行使權力都必須為人民服務、對人民負責并自覺接受人民監督。我們黨作為長期執政的馬克思主義政黨在執政的過程中必須使領導干部牢固樹立正確的權力觀，始終加強對權力的監督，這是永葆黨的先進性和純潔性的關鍵。二是保證黨內監督不留死角、沒有真空。強化黨內監督，必須堅持、完善、落實民主集中制，把民主基礎上的集中和集中指導下的民主有機結合起來，把上級對下級、同級之間以及下級對上級的監督充分調動起來，確保黨內監督落到實處、見到實效。因此，應充分發揮巡視工作的重要作用，實現監督關口前移，及時發現并消除苗頭性隱患，解決“事前基本沒有監督”的問題;應強化同級之間的互相監督，通過互相提醒、互相告誡、互相監督增強抵御風險和拒腐防變的能力和定力。三是確保制度執行不放空炮、不走過場。應加大制度貫徹執行的力度，把監督檢查、目標考核和責任追究有機結合起來。沒有責任追究，再好的制度也會變成“橡皮筋”“稻草人”。要落實主體責任，保證有職必有權、有權必有責、用權必擔責、濫權必追責，干事但不干凈的要處理，干凈但不干事的也要問責，用問責喚醒責任意識、倒逼責任落實，以此形成強大的制度約束力。[11]四是建設人民滿意的服務型政府。2013年3月14日，全國人民代表大會審議通過了《國務院機構改革和職能轉變方案》。這一改革方案解決了一系列事關重大、社會關注的民生問題，是建立中國特色社會主義行政體制的重要一步。政府職能轉變，是深化行政體制改革的核心。黨的十九屆四中全會提出：“必須堅持一切行政機關為人民服務、對人民負責、受人民監督，創新行政方式，提高行政效能，建設人民滿意的服務型政府。”服務型政府理念進一步明確了權力為權利服務的宗旨，其對權力的必要削弱體現為一種行政管理意義上的有限性，而這種有限性并不會阻礙政府職能的實現，反而可以減少權力過于集中和權力腐敗的弊端。腐敗預防立法體系的建構也應以政府的簡政放權為抓手，與推進國家治理體系和治理能力現代化相結合，從根本上預防腐敗現象的產生。

（二）明確腐敗預防立法體系建構的基本要求

理性建構腐敗預防立法體系首先需明確反腐立法的基本要求，以具體化和類型化的方式對腐敗預防立法體系予以不斷細化和逐步完善，進而形成“不能腐”“不敢腐”“不愿腐”的反腐立法體系。一是確立以權力監督和制約為核心的腐敗積極治理主義理念。腐敗預防立法體系的建設需要符合積極治理主義的理念。我國以往的腐敗治理理念更多地體現為消極治理主義，側重于對腐敗的懲治，一定程度上忽視了對腐敗的有效預防。基于腐敗犯罪衍生的制度性原因，應確立積極治理主義的法治反腐理念，從腐敗產生的源頭著手，以預防為核心并兼顧對腐敗的有效懲治。當然，積極治理主義理念并不是只要預防而不要懲治，預防與懲治都是不可或缺的，只是預防是核心也是目的。二是完善國家法律與黨內法規相結合的二元化反腐立法體系。黨內法規體系必須和國家法律體系相一致，只有把黨內法規納入國家法治體系中，公共權力才能受到約束，執政行為才能持久。將黨內法規體系納入法治建設體系中，既有助于黨內法規體系的進一步完善，也有利于推動黨內法規體系和國家法律體系的銜接。應在公共權力監督和制約過程中積極推進國家法與政黨法的體系銜接與功能協同，劃定黨內法規和國家法律的權力運行機制及作用范圍，實現黨內法規清理工作的經常化、制度化、規范化，從而使黨內法規和國家法律形成合力，共同構筑監督和制約權力的制度防線。三是打造集中統一的反腐立法模式。反腐立法模式通常包含集中化與分散化兩種。集中化的反腐立法模式具有較為明確的立法理念和更強的針對性，有利于提升反腐立法體系的治理效能，有利于促進解釋與適用的統一性，但也存在立法容易出現漏洞、立法內容比較模糊等問題;分散化的反腐立法模式內容更為具體，有利于及時修正與完善立法，削減制定法本身所固有的滯后性，但也存在易導致立法規范膨脹、立法的執行力和統一性不強等問題。就腐敗預防立法體系而言，應選擇集中化的反腐立法模式。理由在于：無論以權力監督和制約權力還是以權利監督和制約權力，均需予以規范上的有力保證。分散式的立法模式不僅不符合我國法典化與大陸法系的歷史傳統和立法習慣，且在規制權力方面相較于集中化的立法模式體系性較弱。克服權力的強制性、壟斷性需要治權方面的立法權威性、立法體系性，而無論追求立法的權威性還是追求立法的體系性，集中化的反腐立法模式無疑更具優勢。

（三）一體推進“不敢腐”“不能腐”“不想腐”

習近平總書記在十九屆中央紀委三次全會上的重要講話中強調：“不敢腐、不能腐、不想腐是一個有機整體，不是三個階段的劃分，也不是三個環節的割裂。要打通三者內在聯系，在嚴厲懲治、形成震懾的同時，扎牢制度籠子、規范權力運行，加強黨性教育、提高思想覺悟，一體推進不敢腐、不能腐、不想腐，早日迎來海晏河清！”把“不敢腐”“不能腐”“不想腐”作為一個整體加以推進，貫徹了馬克思主義基本原理，發展了我們黨反腐敗理念思路和成效經驗，揭示了反腐敗斗爭基本規律，是習近平新時代中國特色社會主義思想在全面從嚴治黨領域的生動體現。[12]

就“不敢腐”而言，因敬畏而“不敢”。“不敢”指的是紀律、法治、威懾，要以嚴格的執紀執法增強制度剛性，讓黨員干部從害怕被查處的“不敢”走向敬畏黨和人民、敬畏黨紀國法的“不敢”。[13]一是完善腐敗治理的刑事立法體系。應擴大刑事實體法的規制范圍，適當增設有利于預防腐敗的罪名。這并非盲目擴大犯罪圈或者單一加重刑罰力度，而是對有利于預防腐敗犯罪而又無損刑法謙抑性的立法予以完善，如對一些結構不合理、罪刑有些失衡的立法予以相應完善，有針對性地增強刑法對于腐敗犯罪的預防和懲治功能;應進一步完善刑事程序法，明確腐敗的刑事追訴等問題。二是推動《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）及其配套制度的施行。作為“不敢腐”立法體系的基礎，《監察法》及其配套制度集組織法、實體法與程序法于一身，既回應了現實問題，又彰顯了法治精神，能夠加強對所有行使公權力的公職人員的監督，有利于提升法治反腐的效率，實現國家監察全面覆蓋。三是強化行政問責。大力推進行政問責，努力建設責任政府，讓政府及其官員為其權力負起責任來，既是全面推進法治反腐的應有之義，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要途徑。有效的行政問責不僅能督促政府認真履行其職責和義務，減少行政權力的濫用和腐敗，也能督促和引導其他社會主體遵紀守法，盡職盡責，維系組織和個人的責任。只有建立起完善的行政問責體系，及時有效地監督和制約各種腐敗行為，才能建立起一個負責任的政府。強化行政問責，應深入推進政府信息公開，建構嚴密的信息監控網絡，讓權力在陽光下運行，消除制約行政問責的信息不對稱;應整合問責力量，實現多元問責主體之間的無縫對接，推動各個問責機構之間的協作與聯合，建立立體化的問責體系，并強化對問責者的問責;應健全行政問責的制度體系，增強問責機構的獨立性，減少被問責者對行政問責的抵制和干擾，堅決懲治對問責者的打擊或報復等。[14]

就“不能腐”而言，因制度而“不能”。“不能”指的是制度、改革、監督，要通過科學配置權力，加強重點領域監督機制改革和制度建設，推動形成不斷完備的制度體系、嚴格有效的監督體系，讓黨員、干部因制度而“不能”。[15]一是做好立法規劃，推進重點領域的反腐立法。因“不能腐”立法體系構建涉及到國家政治架構、人事制度、經濟運行、社會福利等諸多領域和眾多法律法規，故應對一些重點領域優先利用立法資源，積極推動相關立法的出臺和實施，對非重點領域的立法則應擇機出臺。如此，才能逐漸構建起一套體系嚴密、主次分明、邏輯嚴謹、覆蓋全面的立法體系。二是完善黨內法規體系，充分發揮黨內法規對于腐敗的前沿預警功能。應進一步落實全面從嚴治黨制度，堅持和完善黨和國家監督體系，以制度健全和執行落實推動黨委（黨組）主體責任、書記第一責任人責任和紀委監委監督責任貫通聯動、相互促進;完善黨內法規制度，推進反腐敗國家立法，深化審批監管、執法司法、金融信貸、公共資源交易、公共財政支出等重點領域監督機制改革和制度建設，以案促改，堵塞漏洞，督促黨員、干部自覺尊崇制度、嚴格執行制度、堅決維護制度。

就“不想腐”而言，因覺悟而“不想”。“不想”指的是認知、覺悟、文化，要通過加強理想信念教育，提高黨性覺悟，涵養廉潔文化，夯實不忘初心、牢記使命的思想根基，讓黨員、干部因覺悟而“不想”。[16]一是不忘初心、牢記使命，堅持不懈錘煉黨員干部忠誠干凈擔當的政治品格。應堅定理想信念宗旨，加強思想道德和黨紀國法教育，嚴肅黨內政治生活，提高黨性覺悟，推進廉潔文化建設，注重家風建設，引導黨員、干部修身律己、廉潔齊家，培養現代文明人格。二是構建公共職業道德法律體系，塑造良好的社會生態環境。在國家法律層面，應適時制定《社會公共道德教育法》，對黨員干部的基本道德要求予以法律化;在黨內法規層面，應制定相應的道德教育規范，倡導廉潔奉公、為民服務，營造積極向上的黨內生活環境。三是完善《中華人民共和國公務員法》中的相關規定并適時制定《公共職務保障法》，適當增加公務員的工資福利待遇。公務員是人民公仆，一向被要求無私奉獻，故國家確定的正式工資一般并不高。但無論按照經濟學、管理學還是政治學、行政學的基本規律來看，公務員都是追求個人收益最大化的普通社會成員，在物質條件不能滿足、人力資本收益過低的情況下，就有可能利用職務和管理之便，采取各種手段，從陰暗渠道汲取不法財富以作補償。因此，應通過“修明渠、堵暗道”的方式將公務員工資福利制度法治化、公開化，讓所有公務員都能夠堂堂正正地得到與其付出相對稱的應得收入。所謂“修明渠”，即指公務員應該拿到比社會平均工資稍高的工資，這些工資應該與公務員付出的勞動相符。公務員雖然不應該是高收入階層，但也不應該淪為低收入階層;所謂“堵暗道”，即指杜絕公務員尋租斂財、汲取灰色收入的行為，[17]這也是建設陽光政府、削減行政審批、加強公眾監督等行政和政治體制改革的題中之義。

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（責任編輯：劉亞峰）

The Rational Construction of the Legislative

System of Corruption Prevention

Liu Hao

Abstract：The essence of corruption is the abuse of power，and the legislative system of corruption prevention can effectively control power.The rational construction of the legislation system of corruption prevention should consider the derivative law and governance efficiency of corruption，clarify some practical obstacles in the legislation system of corruption prevention，clarify the role of public power in the management of state and social affairs，and promote “dare not corruption”，“can not corruption” and “do not want corruption” as a whole，so as to ensure the integrity of the exercise of public power and realize the effective prevention of corruption.

Key words：anti-corruption by law;anti-corruption legislation system;dare not corrupt;cannot corrupt;do not want to corrupt