巨災保險試點問題解析及對策研究

摘? ? ? 要：巨災保險試點運營以來，在取得了一定的巨災風險管理成效的同時困難也不斷出現，因此，如何進一步推行巨災保險，是一個亟待解決的問題。本文在論述以巨災保險轉嫁巨災風險與自助、互助、公助的理念相契合，巨災風險之“公眾性”和“社群性”決定了巨災保險政府介入的必要性和有限性，巨災保險與大數法則的矛盾及其化解，巨災保險試點運營存在的問題與政府介入的維度、方式及回彈性的基礎上，對推行巨災保險提出以下對策建議：設立“巨災保險救助基金”和“巨災儲備金”并采取三級聯保方式;推廣和創新巨災保險產品;通過擴大試點范圍和強制保險等措施，解決巨災保險試點運營存在的具體問題。

關? 鍵? 詞：巨災保險;巨災保險試點;巨災風險;政府介入;大數法則

中圖分類號：F842.64? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2021）02-0082-10

收稿日期：2020-11-20

作者簡介：潘紅艷，吉林大學理論法學研究中心、法學院副教授，吉林大學法學院金融與保險法制研究中心主任，法學博士，研究方向為商法、保險法。

引? 言

2014年以來，深圳、寧波、云南、四川、廣東、黑龍江等地相繼開展巨災保險試點并取得了一定的巨災風險管理成效。然而，在試點運營過程中，問題和困難不斷出現：“政府面臨較大財政負擔”“試點范圍較小導致風險無法有效分散”。問題指向清晰可見：在無風險發生年份，有些地方政府要求保險公司將收取的部分巨災保險的保險費用于改善民生、扶貧等，這種做法是否合理？巨災保險的保險費資金池應當如何監管？將巨災保險與亟待解決的問題對接，可以將解決問題的路徑導向回溯至兩個基本元點：

第一個基本元點是巨災的基本特征。基于這一元點推演出巨災保險推行應當采取的基本模式，然后將巨災保險推行的應然模式作為對比工具觀察我國現行巨災保險的經營模式，顯示出問題向度;在此基礎上挖掘與我國巨災風險特征相結合的巨災保險推行過程中存在的問題。

第二個基本元點是巨災風險救助體系，即巨災保險在整個救災系統工程中的作用和功能導向。將巨災保險置于更宏觀的視域之中，巨災保險是以商業保險的形式疏導和解決我國巨災損害填補、災后重建和災民救助等一系列關乎災民個體、災民家庭、受災地區以至于整個國家的生命財產、受災心理修復的系統工程中的一種，是解決巨災問題的有益嘗試。從這個立體、多元、相互交織的視域群中可以萃取出三個視域鏈：一是巨災保險的保險費應然承擔者是投保人自己還是更廣泛的社群。二是在巨災保險推行過程中，探求政府之力和商業保險公司之力綜合運用的維度，即兩力綜合運用順位的先后之別以及兩力并發時推進巨災保險運營的合理方式和路徑。三是探查巨災保險中自助、互助、公助的關系協調和發揮作用機制，即在巨災發生、第一時間救災、災后重建的不同階段，這種自助、互助、公助發揮作用的順位。這三個視域鏈交織組成三組問題鏈，彼此連接，急需厘清。

一、巨災保險、巨災風險與政府介入、大數法則之間的關系

（一）以巨災保險轉嫁巨災風險與自助、互助、公助的理念相契合

以風險管理的“社群性”①為標準，風險管理方式主要包括自助、互助、公助三種。自助的風險管理方式是風險承擔者自行采取特定形式化解自身風險，如企業設立風險基金;互助的風險管理方式是面對共同風險的特定群體將風險在該群體內部予以分解;公助的風險管理方式是由社會治理主體統一進行風險管理，如各類社會保險。巨災風險的社群性具有多層次的特點，包括遭受巨災風險的群體、面臨同類巨災風險的群體、面臨不同類巨災風險的群體以及巨災風險較低的群體，這就決定了巨災風險管理方式的多元屬性：自助的巨災風險管理方式，如家庭自留儲備資產防止巨災損失;互助的巨災風險管理方式，如在遭受巨災風險的群體內部設立互助基金;公助的巨災風險管理方式，如政府通過財政撥款救災。

在沒有開展巨災保險試點之前，主要采取公助的巨災風險管理方式即民政部撥款，定點救災。巨災發生之后如此，災后重建也如此。民政部撥款源自于國家統一的財政撥款，國家財政源自于稅收，即稅收——國家財政——民政救災款——災區即時救助——災區重建費用。雖然這種救災方式符合籠統的國家幫扶、民眾互助的公共管理以及道德倫理要求，但是上述資金流易于導致對受災地區救助水平不均衡、財政后續支持乏力以及對非遭災區域納稅主體的不公平等弊端。“如果救災，完全由國家負擔，這也是很難做到的，而且災區人民還要實行生產自救，自力更生，以克服苦難。”[1]也就是說，采取以往的以國家財政（完全由國家負擔）作為巨災救助途徑與巨災風險中蘊含的深層次的自助、互助、公助理念不完全契合。

以時間為截點，巨災可以分為三個不同階段：巨災發生之前的預測和防御階段、巨災發生之后的即時救助階段、即時救助之后的災后恢復階段（這一階段實際上是兩個理性抉擇階段的結合，即是在巨災區開展災后重建還是讓巨災區民眾進行“社群性”遷徙。由于巨災預測、歷史人文、經濟成本等綜合因素常常會在巨災區進行建設，即災后重建階段）。在三個不同階段，自助、互助、公助的關系是不同的：第一，在災難預測階段，自助、互助、公助是相互結合的關系?；诰S護自身生命財產安全的動因，自（即民眾個體）應當主動獲取前述災害預測以及自救信息;互（即面臨同類以及不同類巨災風險的民眾）應當做好巨災風險高發區的警示和預警;基于保護民眾生命財產安全的基本義務，公（即政府）應當提供精準的巨災預測、巨災風險處理（包括安全逃生）等引導機制。第二，在巨災發生之中和之后，自助、互助、公助是互助和公助優先于自助的關系。巨災具有強大的摧毀力，遠遠超出了私力能夠駕馭和控制的范圍。災民萬戶千家處于求生本能的自助在巨災面前已經微不足道，而互助和公助成為可以與巨災之力相抗衡的方法。第三，在災后重建階段，自助、互助、公助是并行關系。自助體現在災民自力更生、恢復生產自信和生活能力等方面，互助體現在未遭受巨災風險的群體對災民的物質幫扶上。公助體現在科學判斷是否進行重建以及重建的規模和導向上。災民基本生活設施、災區基礎設施等的重建，既包括以提供災民基本生活保障為導向的重建，也包括對災民進行精神撫慰、心理疏導等精神層面的重建。

巨災保險是以商業保險運營模式由政府推行的對巨災風險進行防范的措施。巨災保險的運營基礎、運營理念與自然災害預防、發生和重建過程中自助、互助、公助的協調關系相契合。巨災保險實現了巨災風險轉嫁的自助、互助、公助的結合，改變了以往以公助為主導的局面，將市場化運營的互助引入巨災風險轉嫁機制中，從而保證在以市場運營為主導的基礎上建立政府第二順位的介入。

（二）巨災風險之“公眾性”和“社群性”決定了巨災保險政府介入的必要性和有限性

⒈巨災風險的“公眾性”決定了風險轉嫁時政府介入的必要性。巨災風險從“災”的角度看屬于“天災”，從人的角度看屬于“公眾風險”。巨災的公眾屬性決定了巨災保險必須由公共事務管理者——政府介入，以矯正和彌補完全交由保險公司進行商業化運營的弊端和不足。諾貝爾經濟學獎獲得者羅納多科斯在其《社會成本問題》一文中指出：私有商品市場體系在分配資源方面是最有效的體系，但是當出現妨礙市場功能發揮的因素時，該體系失靈。巨災風險的轉嫁如果完全交由市場主導，政府完全不介入，當出現巨災保險市場失靈時——保險公司基于營利性的考量，對無經營利潤甚至虧損的巨災保險棄之不推行等狀況時，巨災風險轉嫁的市場路徑將被切斷，巨災風險轉嫁就會遇阻。

同時，政府介入不能是全方位的、主導性的，原因既關涉政府主導與市場主導的本位，同時也關涉政府主導的滯后性。巨災風險應對實質上是公眾負向利益（不利益）分擔體系的組成部分。如果不厘清巨災風險的特殊性，而是將這種風險大而化之地交由政府主導，同正向的公眾利益分配一樣，也會導致“公共悲劇”①的結果——即巨災風險承擔行為滯后（災民不能得到及時安置等）、巨災賠償受限于政府財政負擔能力而不充分（災民無法獲得足夠的救災物資以及足額的災后重建費用等）。可見，巨災風險轉嫁成為專門的風險處理機制符合巨災的公眾屬性特征。

⒉巨災風險的“社群性”決定了政府介入的有限性。首先，政府第一順位、完全意義上的主導與巨災風險轉嫁的“社群性”相排斥，其主導方式和推動能力受到巨災涉及的“公眾”范圍的影響。巨災雖“巨”但并非所有社會公眾均為受災群體或潛在受災群體，僅為全體“公眾”范圍囊括之下的特定“社群”（災區民眾）。如果巨災風險完全由政府承擔，對未受災的“公眾”以及沒有受災可能性的“公眾”是不公平的（政府完全承擔巨災風險的后果，實際上是用全體納稅人繳納的稅款支付救災費用）。其次，巨災風險的“社群性”是巨災保險市場化運營的基礎。巨災保險市場化運營與政府的有限、第二順位介入巨災風險管理是一個問題的兩個方面，即政府對巨災保險的介入是第二順位的和有限的，市場對巨災保險的主導和第一順位是巨災風險管理的全面性和有效性的必然要求。二者均由巨災風險的“社群性”決定。原因在于：“社群性”的風險轉嫁機制最直接、最有效的方式是市場化運營的保險制度?！氨ｋU，簡而言之是受有同類風險迫害者，群聚力量分攤風險之制度。目的在于，當風險實現于某團體成員身上時，眾人齊力填補該成員所受之損害所面臨之需要?！盵2]起源于中世紀地中海沿岸國家的保險制度，進入現代后已經形成了專業的在某一特定團體中（風險共同體）轉嫁風險的運作機制。巨災風險的“社群性”同風險轉嫁的需求共同指向了市場化運營的巨災保險，世界諸多國家和地區紛紛選擇以巨災保險的方式轉嫁巨災風險。在洪水多發的美國，通過系列立法確立和不斷完善洪水保險制度：1956年美國國會出臺《聯邦洪水保險法》;1969年美國國會通過的《國家洪水保險計劃》向愿意參加國家洪水保險計劃的社區提供由聯邦給予補貼的洪水保險;1994年美國國會通過的《國家洪水保險改革法》將信貸與洪水強制保險綁定;2004年美國國會通的《國家洪水保險改革法》設立了領航計劃，幫助在洪水中遭受財產損失的產權人減輕損失。[3]地震多發的日本，通過設立地震保險制度將風險在遭受地震災害的國民中分攤。[4]

（三）巨災保險與大數法則的矛盾及其化解

⒈巨災保險與大數法則的矛盾。市場化的現實邏輯是以營利為經營目的，以獲得經營利潤為生存競爭的前提，保險經營概莫能外。如何保證保險公司實現營利目標是決定巨災保險存亡絕續的核心問題。一般而言，保險依據大數法則運營并獲得經營利潤。但作為保險制度存在基礎的大數法則在巨災保險中發揮的作用受限：大數法則支撐保險經營的原理在于，同類風險的投保群體發生風險的投保人只占其中一定的比例，這樣才能保證保險費高于保險金支出。從保險公司運營角度看，保險公司的營利水平直接取決于保險費的收取和保險金的支出之間的費用差額，只有保險金支出數額小于保險費收入數額，保險公司才能營利。從投保人購買保險的動機看，投保人購買保險產品的根源在于投保人的保險費負擔與所獲得的保險金賠付之間的差額水平，只有投保人獲得的保險金數額大于其所支付的保險費，投保人才有動力購買保險。在巨災保險中，如果不進行保險產品的技術處理，購買同一保險的同一投保群體支出的保險費數額和其能夠獲得的保險金數額相同的話，就會顛覆大數法則存在的基礎。

⒉化解巨災保險與大數法則矛盾的三個向度。圍繞巨災保險的一個核心問題是：巨災保險的保險費可負擔，保險金賠償標準與遭受損失匹配，即保險費收取與保險金支出符合保險運營的收支平衡要求。如果以作為保險制度基礎的大數法則截取投保群體，巨災風險因其出現地域集中、損失巨大的特征會出現具有同類風險的投保人同時受災的結果，最終導致或者保險公司虧損或者保險費過高投保人無法承擔。這一核心問題包括兩組矛盾關系：一是保險費聚集與保險金賠付之間的矛盾關系;二是投保人保險費負擔能力與出險時獲得保險金賠付之間的矛盾關系。將這兩組矛盾關系進行拆借組合，化解巨災保險與大數法則之間矛盾的路徑指向三個向度：第一，擴大投保群體范圍，即擴大保險費承擔主體范圍。將不同種類的巨災保險捆綁銷售，使同類保險的外延擴大，如將地震、洪水、海嘯保險捆綁銷售。第二，擴大投保巨災險的地域范圍。巨災風險是全人類共同面對的風險，理論上如果能夠通過全人類的共同行動，抵御巨災損失的能力會增強，也可以避免區域性巨災保險所有投保人均同時出險、不符合保險運營成本核算規律的后果?，F實中，基于國家利益、財政政策支持、公共事務管理效率提高等因素，巨災風險轉嫁的最優區域較適宜限定在全國范圍內。第三，擴充險種的業務范圍。將巨災險置于一系列相關其他保險中，作為其他險種的補充險或者附加險捆綁進行保險產品設計。如日本就將地震險作為家財險的附加險一并銷售，這樣，可以緩解保險種類過于單一給保險公司造成資金損失的巨大壓力。以上三個指向都是圍繞巨災保險的核心問題展開的，回到保險費可負擔、保險金補償功能發揮的問題元點，結合調試巨災保險與大數法則矛盾的三個向度，即可得出化解前述二者矛盾的路徑。

二、巨災保險試點運營存在的問題與政府介入的維度、方式及回彈性

（一）對巨災保險試點運營的觀察

我國現階段巨災保險推行的特點是以點帶面，區域性特征明顯。如深圳試點經驗：政府主導、多層次風險保障、納入綜合災害防范體系。開創了巨災損失的多元化補償模式，提高了對災害風險的綜合防范能力。不足在于未能有效調動個人投保的積極性。[5]上海試點的特點：“政府引導，市場運作，多層保障，風險共擔”。[6]從在后理賠向在前風險防控延伸，將一定比例的險資投入到氣象災害風險預警和社區氣象災害防御能力建設中。中國太平洋財產保險上海分公司已經委托上海氣象部門開展氣象風險防控工作，進行暴雨內澇災害風險普查，繪制臺風暴雨內澇風險隱患點風險地圖，建立社區災害信息報告機制。巨災發生的區域集中，損害范圍的區域性、損害發生的全方位是試點存在問題的根源：“寧波、大理的巨災保險存在極高的保險賠付率，多年的苦心經營無法抵擋一次巨災事故的沖擊?！盵7]

（二）政府介入巨災保險的維度

即使經由前述三個向度可以在一定程度上緩解巨災保險之風險發生波及面廣、賠付金額巨大與投保群體承擔保險費能力之間的矛盾，但如果發生諸如汶川地震等強烈災害時，這種矛盾仍會凸顯出來，再次成為威脅甚至導致巨災保險無法存續的結果。此時，僅依靠市場手段已經無法解決問題?；厮萃侗Ｈ后w的“社群”形態，如果該“社群”遭受自然災害在自助、互助的市場化機制失靈的前提下，則需要公助方式的介入。公助依據實施救助主體不同，包括公共管理機構——政府的救助以及其他社會群體的救助。政府救助行為的實施是政府作為公共事務管理者的職責所在。依據《中華人民共和國突發事件應對法》第61條第2款的規定：“受突發事件影響地區的人民政府應當根據本地區遭受損失的情況，制定救助、補償、撫慰、撫恤、安置等善后工作計劃并組織實施，妥善解決因處置突發事件引發的矛盾和糾紛。”這是公民具有的社會保障權的具體體現。社會保障權是公民生存權的補充性權利，即“公民在面臨威脅其生存的社會風險時，從國家和社會獲得物質保障和社會服務，使之維持生存并達到相當水準生活的權利?！盵8]概言之，政府介入巨災保險應當遵循順位的維度和時間的維度：順位的維度在于市場優先，政府在后;時間的維度在于市場調節失靈之時就是政府介入之時。

政府管理公共事務的職能包含了對巨災風險控制、管理、預防和出險后救助的內容，政府公共管理專業化與保險公司承保風險專業化的對接是政府介入保險市場的實質所在。但與市場化運營、專業處理風險轉嫁的保險制度相比，由政府一攬子對巨災風險進行管理，在效率、專業化程度、成本控制、人員可持續發展以及公平性等方面均處于相對弱勢。

保險以商業經營模式為雛形，大數法則的定價機制以及精算方法的運用大大提升了保險定價的科學性，保險公司經營者從以往的依據商業經驗判斷保險費變成依據科學數據判斷保險費，使保險公司保持營利或者只賺不賠成為可能。手有盈余，有暇他顧——具有情懷和更長遠視野的保險人開始關注社會責任，加之保險法律調整的制度需求，保險之風險治理的社會功能不斷得以彰顯。

（三）政府推行巨災保險的方式

政府介入巨災保險有五種方式：一是政府作為再保險機構，承擔巨災保險公司的再保險業務;二是政府對于巨災保險出現困難的，進行財政支持和補償;三是經營巨災保險的保險公司可以向政府借貸融資，以應對巨額保險金支出;四是組建政府參與經營的半官方、半民營巨災保險機構;五是政府和保險公司一起承擔向被保險人的保險金給付義務。[9]在我國，政府推行巨災保險可與巨災保險的地域性相結合，同時考慮到我國財政撥款的地方性特點，政府介入巨災保險的具體措施宜采取舉全國之力、省級財政撥款的方式進行。

（四）對強制巨災保險可行性和正當性的追問

⒈強制巨災保險的可行性先例。國家公權力的介入體現在對巨災保險的強制性方面。對災害多發地區可以采取強制保險的方式，其他地區采取任意保險的方式。如在地震災害頻發的新西蘭，“居民建筑火災險中對地震造成的土地、建筑及內容物的損失的保險是強制性的。”[10]新西蘭政府相繼頒布了《地震及戰爭法》《地震委員會法》，將巨災強制保險通過立法的方式加以規制。

⒉一直以來，關于強制保險雖然不斷有紛爭，但交強險、旅游意外傷害險、船舶油污險等險種仍采取強制的方式運行。強制保險無異于強制投保人繳納保險費，這是否構成對投保人財產自由處分權的侵害？在巨災風險頻發的時代，巨災保險能否采取強制的方式推行？如果采取強制的方式推行，如何避免出現強制保險帶來的負效應，即保險公司因為強制而獲得市場競爭規則以外的業務，其拓展市場、提供更優質的保險服務以及開發更具有創新性的保險產品的積極性減退;受害人基于強制保險獲賠，司法裁判系統弱化了原有的對基礎法律關系中蘊含的查明事件真相的動力。

從“社群”利益本身不能推演出強制保險的正當性，但因為所有類型的保險均具有群體屬性，均涉及對一定范圍群體的利益保護，因而推演的結果是所有類型的保險均具有可強制性。

從巨災損害社會化的現實以及巨災保險的功能導向可以反推出超出對投保群體利益保護、延伸至對巨災保險受益群體利益保護視域之中的強制性巨災保險的正當性，這樣，強制巨災保險的正當性追問就回歸到巨災損害社會化的機理中來：即回歸至對不同“社群”利益的權衡中來，回歸至保險運營機制的社會功能中來。加強了對受害群體的利益保護——對處于巨災多發區的企業和個人，基于生產成本相對較低、消費群體為該區域內民眾、國家進行的經濟政策扶持以及稅收減免等，決定了企業和個人獲得了巨災多發區獨有的相對利益。對這一群體施加強制繳納保險費的義務，以確保巨災風險受害人的利益得到保障，既符合樸素的“誰獲益，誰支付對價”的原則，也符合巨災受災民眾與巨災區獲益企業和個人之間的基礎利益平衡原則。加之基于巨災多發區的群體自擔風險的理由，由此強制巨災保險的正當性凸顯出來。

（五）政府推行巨災保險的回彈性

政府介入和推進巨災保險旨在調動保險市場主體的積極性，一旦形成良性的保險市場層面的參與和競爭狀態，政府就應當將巨災保險交由保險市場運營。相應地，如果市場運營的結果是保險公司入不敷出，紛紛選擇退出巨災保險市場，政府就應當及時介入，再次以其他方式激發保險市場主體參與的熱情。同時，鑒于巨災保險的特殊性，政府和市場的作用應當協同發揮：既不是完全交由市場，也不是退回到完全由政府管理、防控巨災風險和承擔巨災風險造成損失的階段。這種協同集中體現在政府對巨災風險相關信息平臺的搭建、對保險公司信息提供平臺的維護、對巨災風險研究和預防①經費的支持以及對巨災風險數據化管理公共服務系統的運營等方面。

三、推行巨災保險的對策

（一）設立“巨災保險救助基金”和“巨災儲備金”并采取三級聯保方式

⒈設立“巨災保險救助基金”。以社會力量形成“巨災救助基金”，即無災之地助力遭災之人。具體而言，可以將向企業征收的環境責任保險費、慈善個人和團體捐贈的費用等匯集到一起，作為?？顚Ｓ玫摹熬逓谋ｋU儲備基金”。將上述儲備基金作為經營此類保險公司的保險費補助金或者投保巨災保險主體的保險費補助金，以填補保險公司補償巨災損失保險金的不足以及個體投保主體保險費支出。保險費匯集是推行巨災保險的關鍵，既要運用自助、互助、公助“三位一體”的保險費匯集方式，同時還應當將非災害“社群”中愿意伸出援手的費用集中起來，共同作為巨災保險中保險金支出的后盾和保障。

⒉設立“巨災儲備金”。巨災保險中保險費面臨的最大問題是：如果沒有國家托底，承保地震保險等保險公司會倒閉，所以一定要有國家財政支持和地方政府介入。國家財政支持和地方政府介入的救災基金可以組成保險公司的巨災保險基金。國家財政支持和地方政府介入的方式一定是自上而下而不是自下而上的。由國家財政和地方政府共同分擔（如依據6：4的比例分擔），可將國家財政支持和地方政府介入救災基金剝離出來，如將民政部的救災基金轉化為專款專用的“巨災儲備金”，變事后救助為事先儲備，以防止出現巨災救助財政支持后援不足等問題。

⒊采取國家保險、再保險、保險公司三級聯保方式。集聚國家“巨災儲備金”、再保險公司、保險公司三級力量推行巨災保險，能夠形成“舉全國之力匯集保險費，借巨災保險市場經營東風”“暢行巨災保險”的局面，即由國家、再保險公司、具體承保的保險公司共同承擔巨災風險，降低具體承保保險公司的經營風險。如日本政府采取的是政府作為再保險母體的方式進行參與，如果發生大災害，保險公司所承受的保險金給付責任由原保險公司與進行再保險的政府共同補償被保險人的損失。日本頒布的《地震保險法》規定，如果發生大地震，日本政府通過再保險的方式對地震保險進行最后托盤。我國國土廣闊，面臨的巨災種類多樣，這就決定了我國政府介入巨災保險的方式也應當是多樣互補的。國家保險可以實現舉全國之力應對巨災;綜合再保險可以將有意愿參與到巨災再保險的保險公司納入到巨災保險的風險分擔機制中，不僅有利于促進保險公司之間的競爭，也有利于分擔國家介入巨災再保險市場的壓力;保險公司采取共同保險、聯合保險的方式推行巨災保險，分解單一保險公司經營巨災保險的壓力和風險。

（二）推廣和創新巨災保險產品

⒈在巨災保險產品推廣上，可以采取兩級（國家和省級）巨災保險產品推廣方式，以政府之力自上而下地推動。在這一點上，我國巨災保險區域性試點雖然存在諸多問題，但已經進行了先導性嘗試，在巨災保險產品設計、巨災保險銷售渠道、巨災風險預測機制等方面均累積了有益經驗。如果能夠將試點擴展到全國范圍，巨災保險產品銷售以及保險費補充分省而治，巨災保險的推行和市場化阻力則會進一步減小。

⒉在投保主體范圍上，可以將“巨災受災區”作為裁定標準，對于經常遭受巨災侵害地區的投保人，可以采取強制投保的方式要求其投保巨災保險;對于非經常遭受巨災侵害地區的投保人，為其提供自愿選擇的商業巨災保險產品，由其根據自身風險轉嫁需求自主決定是否投保。強制的方式符合災民自助的導向，也有利于巨災保險的推行。只要保險費限定在合理的可負擔的范圍，巨災地區的民眾也會具有投保的意愿和主動性。

⒊在巨災保險產品創新上，可以通過發行“巨災保險證券”的方式開發巨災保險市場，變“望災興嘆”為“全民投保巨災險”。依據保險的一般原理，保險金源自于投保人繳納保險費的累積，以大數法則為基礎的保險，其商業營利機理在于出險的投保人僅是投保群體的一部分。巨災風險的特點與大數法則基礎上的保險費累積存在不契合問題，這就需要將那些不屬于巨災高發區的投保群體吸納到巨災保險的投保群體中來。這樣，可以保證出險的投保人與繳納保險費的投保人范圍不會完全重合。但如何吸引不具有巨災風險或者巨災風險系數較低的投保群體購買巨災保險成為亟待解決的問題。一般而言，投保人愿意購買某種保險產品，是基于轉嫁自身風險的需要;如果投保人可以通過經驗以及科學體系預測到自己不存在某種風險，則不會非理性地支付保險費購買保險產品。巨災保險的出險原因在于天災，不存在道德風險，因此筆者建議，通過發行“巨災保險證券”的方式擴大投保群體范圍，可以彌補巨災保險金支付的缺口。從購買“巨災保險證券”的投保人角度看，不發生巨災即可以獲得保險費金融市場投資的紅利，符合投保人購買保險產品的心理預期。

（三）解決巨災保險試點運營具體問題的措施

⒈試點與巨災風險的“社群”特點不匹配，必須擴大試點范圍。巨災風險轉嫁的“社群”是更廣泛的社群，舉全國之力應對巨災風險，符合國家利益、國家公共財政管理、國家災難預防治理體系等共同發揮作用的要求以及巨災風險預防、治理、救助要求的高效益、低摩擦的功能導向，因而應在全國范圍內推行巨災保險。以美國為例，美國巨災保險的推行是舉聯邦政府之力，共擔巨災風險①。美國巨災保險運營的特點包括：一是政府主導。聯邦緊急事務管理局制定洪水管理法律法規和洪泛區防災措施，聯邦保險管理局負責國家洪水保險計劃的運行與管理以及洪水保險的費率、承保范圍、投保審核和理賠等。政府作為直接保險人，承擔洪水保險的風險和責任。二是私人商業保險公司參與合作。利用商業保險公司在營銷體系和服務體系方面的優勢，邀請商業保險公司參與銷售經營。政府和商業保險公司簽訂合作協議，約定由政府支付傭金，商業保險公司以自己的名義銷售保單、評估風險和清算理賠，賠付金額由聯邦政府支付。三是個人以社區為單位參與到社區統一購買模式中，作為被保險人的個人不直接從保險公司購買洪水保險，而是以社區為單位，只要社區統一購買，社區中的個人必須承擔保險費，否則無法享受政府提供的災后救濟。

⒉保險費挪作他用與巨災保險目標排斥，應做到保險費用途與目標相統一。巨災保險的保險費“逐年累積、?？顚Ｓ谩狈媳ｋU的基本原理，巨災補償數額巨大，保險費的累積更應當嚴格遵循前述導向。巨災保險的核心問題在于保險費聚集不足以支撐保險金賠付，如果反其道而行之將保險費挪作他用，將不利于巨災保險的存續。

⒊保險費運營和監管問題可以采取“巨災保險保險費信托”方式解決。信托能夠實現保險費的閉鎖效應，避免監管不到位、監管不及時、巨災保險中保險費被挪用等弊端。同時，可將巨災保險的保險費通過信托方式運營，以實現保險費保值增值的目的，進而實現履行賠付巨災損失的巨災保險合同的目的。另外，對于巨災多發地區，可以采取強制保險的做法。

【參考文獻】

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（責任編輯：高? 靜）

On the Analysis and Countermeasures of Catastrophe Insurance Pilot

Pan Hongyan

Abstract：Since the pilot operation of catastrophe insurance，it has achieved certain results in catastrophe risk management，but at the same time，there are many difficulties.Therefore，how to further implement catastrophe insurance is an urgent problem to be solved.This paper discusses that catastrophe insurance transfers catastrophe risk in accordance with the concepts of self-help，mutual assistance and public assistance.The “publicity” and “community” of catastrophe risk determine the necessity and limitation of government intervention in catastrophe insurance，the contradiction between catastrophe insurance and the law of large numbers and its resolution，the problems existing in the pilot operation of catastrophe insurance and the dimensions，methods and resilience of government intervention on the other hand，it puts forward the following countermeasures and suggestions for the implementation of catastrophe insurance：the establishment of “catastrophe insurance rescue fund” and “catastrophe reserve” and the adoption of three-level joint insurance;the promotion and innovation of catastrophe insurance products;the expansion of the pilot scope and compulsory insurance and other measures to solve the specific problems existing in the pilot operation of catastrophe insurance.

Key words：catastrophe insurance;pilot catastrophe insurance;catastrophe risk;government intervention;law of large numbers