《環境污染強制責任保險管理辦法（草案）》除外責任之探討

摘? ? ? 要：除外責任具體內容的設計應考慮公益和私益的平衡，確保其在及時、有效分散與移轉風險，削減社會管理成本的同時兼顧承保人、投保人、受害人三方的私益。《環境污染強制責任保險管理辦法（草案）》中將“不可抗拒的自然災害”“環境污染犯罪”的除外責任限定于“致使第三者遭受的損害”不妥，保險公司不應為生態環境損害承擔保險責任;將“環境污染犯罪”“故意采取通過暗管、滲井、滲坑、灌注等逃避監管的方式違法排放污染物”“環境安全隱患未整改”的除外責任限定于“直接導致的損害”具有合理性。對“不可抗拒的自然災害”“環境污染犯罪”致使“第三者遭受的損害”應作限縮解釋，使除外責任僅限于“致使第三者直接遭受的損害或生態環境損害”，除純粹經濟損失外，其他參與救援中遭受的間接損失均可通過“應急處置與清污費用”歸入保險公司保險責任。

關? 鍵? 詞：“環強險”;除外責任;公益;私益;生態環境損害

中圖分類號：D922.68? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2021）02-0073-09

收稿日期：2020-11-25

作者簡介：姜南，燕山大學文法學院教授，法學博士，研究方向為民商法、保險法。

基金項目：本文系2017年河北省社科基金項目“京津冀協同治霾背景下我省環境強制責任保險法律機制研究”的階段性成果，項目編號：HB17FX030。

一、問題的提出

現代社會是一個高風險社會，在環境領域表現得尤為明顯。環境污染突發性強、持續時間長、影響范圍廣，一旦發生環境污染侵權事件，生態環境、相關企業及個人都會遭受巨大損害。為進一步規范健全環境污染強制責任保險制度，豐富生態環境保護市場手段，打好打勝污染防治攻堅戰，補齊全面建成小康社會生態環境短板，2018年5月7日，生態環境部審議并原則通過了《環境污染強制責任保險管理辦法（草案）》（以下簡稱《辦法（草案）》），其中第二十條因明確規定了保險公司的除外責任而備受關注：“有下列情形之一的，保險公司不予賠償：（一）不可抗拒的自然災害導致的損害。完全屬于不可抗拒的自然災害，環境高風險企業經過及時采取合理措施，仍然不能避免污染環境致使第三者遭受的損害。（二）環境污染犯罪直接導致的損害。環境高風險企業構成污染環境犯罪被追究刑事責任的，其犯罪行為直接引發環境污染致使第三者遭受的損害。（三）故意采取通過暗管、滲井、滲坑、灌注等逃避監管的方式違法排放污染物直接導致的損害。（四）環境安全隱患未整改直接導致的損害。（五）環境保護部和保監會確定的可以除外的其他損害。”

保險合同中的除外責任分為約定和法定兩種，《辦法（草案）》第二十條所列舉的五項內容屬于法定除外責任，是保險公司確定環境污染強制責任保險（以下簡稱“環強險”）除外責任不可逾越的“紅線”。就保險公司而言，“環強險”除外責任既是“安全閥”又是“緊箍咒”;就投保企業與受害人而言，“環強險”除外責任牽涉到投保企業的賠償責任以及受害人能否向保險公司理賠等問題。故此，“環強險”除外責任的界定應謹慎、清晰。《辦法（草案）》第二十條所列舉的五項法定除外責任，除第五項為兜底條款外，前四項條款的限定各有不同（見表1），如此限定應怎樣解釋，對“環強險”所關涉的公益和私益又有何影響，需要進一步考察并予以厘清。

二、“環強險”除外責任中的利益衡量

保險具有“一人為眾，眾為一人”的特性，通過風險的移轉和分散將被保險人的損失降到最低。對于保險各方當事人的利益衡量，不僅要從私益的角度考慮受害者與被保險人的利益、保險公司的承保風險與經營成本，還要從公益角度考慮保險的社會功能、社會總體風險的分散與移轉，以實現公益和私益的平衡。因此，有必要對“環強險”除外責任所關涉的公益和私益進行梳理。

（一）公益

目前，我國的環境治理方式以外部強制與事后救濟為主，即對環境高風險企業主要以定期巡查、不定期抽查的方式進行督導，促使其在生產經營中提高安全生產意識。在前期政府預防成本和行政成本不變的情況下，這種治理方式顯然會大大增加現場處置成本、賠償金、公共產品消耗等社會管理成本。

環境高風險企業與保險公司訂立“環強險”并明確除外責任，既能激發環境高風險企業提升安全生產水平的動力，降低行政機關的外部監管壓力，又能在發生環境侵權事件后有效威懾侵權人采取必要措施降低損害程度，防止損害擴大，有效緩解政府維護社會穩定的壓力，避免政府成為環境侵權的“最后買單人”。“環強險”的主要功能在于解決發生環境污染侵權行為后的損害賠償問題，而環境污染侵權不同于一般侵權行為，遭受利益損害的一方既包括私益又包括公益。環境污染事故中的公眾、食品安全事故中的消費者、醫療事故中的患者、高危行業生產經營風險中的受害者（包括雇員與第三人）等個體賠償問題不僅關乎個案之中的個體利益得失，而且關乎弱勢群體利益的維護、公共安全以及社會穩定，[1]故在設計“環強險”除外責任時，對公益性的考量必不可少。加之環境污染事故具有復雜性、潛伏性、突發性與嚴重危害性等特點，環境侵權行為的主體經常出現多個并存或難以確定的情況，這無疑給受害人尋求救濟增加了難度。“環強險”的承保標的為“環境侵權責任”，即以投保企業發生環境侵權事故并應當向第三者承擔損害賠償責任作為保險公司承擔保險責任的條件，發生環境侵權行為時由保險公司先行承擔保險責任，有利于受害人及時填補受損的利益。需要注意的是，相較于一般責任險，“環強險”牽涉面更廣、受害者更多、賠付壓力更大，對有效移轉和分散風險的要求也更高。若要及時、準確地厘定保險公司保險責任，保障“環強險”移轉和分散風險的及時性、有效性，必須清晰界定“環強險”除外責任。

（二）私益

作為一種強制性責任保險，“環強險”關涉到投保人、承保人、受害人三方的私益。因此，在設計“環強險”除外責任的具體內容時，應盡力平衡三方利益。一是保證受害人及時獲得救濟。《中華人民共和國保險法》（2015修正，以下簡稱《保險法》）第六十五條第二款規定：“責任保險的被保險人給第三者造成損害，被保險人對第三者應負的賠償責任確定的，根據被保險人的請求，保險人應當直接向該第三者賠償保險金。被保險人怠于請求的，第三者有權就其應獲賠償部分直接向保險人請求賠償保險金。”受害者直接向保險公司請求賠償保險金無疑加大了對受害人的保障力度，滿足了受害人的心理預期。在“環強險”除外責任的設計上，應充分考慮受害人直接從保險公司獲得賠償的心理預期，保障受害人及時獲取救濟，避免因內容過于寬泛導致除外責任成為保險公司避責的法定理由。二是降低環境高風險企業破產風險。明晰“環強險”除外責任，既有助于環境高風險企業建立社會化風險分攤機制，增強抗風險能力，也能充分發揮“環強險”替代賠償、風險分散的作用。三是保障保險公司的利益。相較于其他險種，保險公司開展“環強險”業務的經營成本更高，其需要通過更準確、更復雜的技術方法對投保企業進行背景調查、現場勘查、風險評估，由此產生的各項費用不可能全部轉嫁給投保企業，且一旦發生環境污染事故需要支付的賠償保險金額度巨大。故此，“環強險”不能承保所有的環境風險，需要以除外責任條款為“出口”以達到控制保險公司承保風險、兼顧保險公司自身經營發展、承擔一定社會公益職能的目標。

三、對《辦法（草案）》除外責任的考量

（一）不可抗拒的自然災害

《辦法（草案）》第二十條第一項對“不可抗拒的自然災害”的除外責任有“完全屬于不可抗拒”和“致使第三者遭受的損害”的限定。一方面，“完全屬于不可抗拒的自然災害”是否屬于環境侵權責任的免責事由？《中華人民共和國民法典》第一百八十條規定：“因不可抗力不能履行民事義務的，不承擔民事責任。法律另有規定的，依照其規定。不可抗力是不能預見、不能避免且不能克服的客觀情況。”自然災害雖非專門法律術語，但從邏輯關系看，“完全屬于不可抗拒的自然災害”是不可抗力子集之一，故應屬于環境侵權的免責事由。另一方面，“致使第三者遭受的損害”應當如何理解？《辦法（草案）》第六條（保險責任范圍）規定：“環境污染強制責任保險的保險責任，包括：（一）第三者人身損害。環境高風險企業因突發環境事件或者生產經營過程中污染環境，導致第三者生命、健康、身體遭受侵害，造成人體疾病、傷殘、死亡等，應當承擔的賠償責任。（二）第三者財產損害。環境高風險企業因突發環境事件或者在生產經營過程中污染環境，直接造成第三者財產損毀或價值減少而應當承擔的賠償責任。（三）生態環境損害。環境高風險企業發生較大、重大或者特別重大突發環境事件，導致生態環境損害而應當承擔的賠償責任，包括生態環境修復費用，生態環境修復期間服務功能的損失和生態環境功能永久性損害造成的損失，以及其他必要合理費用。（四）應急處置與清污費用。環境高風險企業、第三者或者政府有關部門、公益組織等機構，為避免或者減少第三者人身損害、財產損失或者生態環境損害而支出的必要、合理的應急處置費用、污染物清理費用。”無論采用文義解釋方法還是體系解釋方法，除外責任中的“致使第三者遭受的損害”或是第三者的人身損害，或是第三者的財產損害，無法涵蓋生態環境損害。故此，生態環境損害依然在“環強險”的責任范圍之內。至于“應急處置與清污費用”在“完全屬于不可抗拒的自然災害”情形下是否在環強險的責任范圍之內仍有疑問：第三者為避免或減少環境污染而支出的應急與清污費用顯然不屬于環境污染侵權導致的直接損害，而是間接損害，依據《辦法（草案）》第六條第四項規定應納入“環強險”的責任范圍。然而，《辦法（草案）》第二十條第一項并未區分對第三者造成的是直接損害還是間接損害，故應急處置與清污費用應包含在“環強險”的除外責任之中。《辦法（草案）》第六條第四項規定與第二十條第一項規定存在隱形沖突（見下圖）。

以公益和私益的衡量為視角（見表2），一方面，在公益占據絕對優勢地位的情況下將“完全屬于不可抗拒的自然災害”作為“環強險”除外責任是否合理？有學者認為，環境污染責任的免責事由只有兩項，即不可抗力和受害人故意。[2]依此觀點，“完全屬于不可抗拒的自然災害”理應屬于環強險的除外責任事由。自然災害的突發性、不可預見性使得社會與個人的預防成本極大，且處理危害事故發生的各種交易成本亦會增加政府社會管理成本和受害者的經濟負擔，[3]故并非任何損害都需要移轉和分散，受害方在特定情況下應獨自承擔損害。發生自然災害時，“環強險”固然在及時、有效分散與移轉風險，削減社會管理成本，降低企業破產風險，保障受害人獲取救濟等方面具有絕對優勢，但在“完全屬于不可抗拒的自然災害”中，環境侵權責任不成立，“環強險”并不具備承保的前提條件。加之，并非任何風險都可以構成保險保障的對象，[4]否則保險公司將要承擔無法估量的營業風險和經營成本。可見，將“完全屬于不可抗拒的自然災害”作為“環強險”除外責任情形是合理的。另一方面，將除外責任進一步限定為“致使第三者遭受的損害”是否合理？環境污染事故不僅會損害個人的人身、財產利益，還會損害環境利益。而環境利益就屬于社會法中，無法單純通過民商法進行調整，故須平衡協調公法和私法雙重手段，[5]“環強險”顯然無法單獨承擔如此重任。既然“致使第三者遭受的損害”無法涵蓋生態環境損害，那么除外責任不包括生態環境損害就成為必然結果，保險公司必須為生態環境損害“買單”。筆者認為，盡管“環強險”帶有一定的公益性、公共性，但作為法人組織的保險公司也要考慮維持低營利、不虧損或少虧損，生態環境修復費用數額大、周期長、經營成本高，將其排除于除外責任之外無疑會使保險公司的私益受損。在除外責任中排除“不可抗拒的自然災害”導致的“生態環境損害”不具合理性。

（二）環境污染犯罪

《辦法（草案）》第二十條第二項對“環境污染犯罪”的除外責任有“直接引發環境污染”“致使第三者遭受的損害”的限定。一方面，環境污染犯罪僅指《中華人民共和國刑法》（2020修正，以下簡稱《刑法》）第三百三十八條規定的“污染環境罪”還是包括《刑法》分則第六章第六節項下所有涉及污染環境的犯罪，《辦法（草案）》并沒有給出明確解釋，學界對此亦無討論。筆者認為，此處的污染環境犯罪應從最廣義上理解，即涵蓋所有涉及污染環境的犯罪。理由在于：其一，犯罪行為在本質上是對社會公共秩序和善良風俗的重大破壞和威脅，倘若被保險人因實施故意犯罪導致其自身傷殘或死亡仍可受領保險給付，則不僅無法懲罰、制裁以及威懾犯罪，反使犯罪者因其犯罪行為獲得不當利益，未免有鼓勵犯罪之嫌。[6]《保險法》第四十五條規定：“因被保險人故意犯罪或者抗拒依法采取的刑事強制措施導致其傷殘或者死亡的，保險人不承擔給付保險金的責任。投保人已交足二年以上保險費的，保險人應當按照合同約定退還保險單的現金價值。”在“環強險”中亦應貫徹此種立法精神，不能使犯罪者因犯罪行為而獲利。其二，盡管《保險法》第四十五條規定的是故意犯罪，但無論故意犯罪還是過失犯罪抑或抗拒依法采取的刑事強制措施行為均是危害社會的違法行為，保險合同不能為這些行為實施過程中的風險提供經濟保障，否則每個打算實施犯罪行為的人都有可能去購買保險，從而更加肆無忌憚地實施上述違法犯罪行為。[7]另一方面，將除外責任限定于“直接引發環境污染致使第三者遭受的損害”，那么“間接引發環境污染致使第三者遭受的損害”是否在“環強險”的責任范圍內？間接引發環境污染致使第三者遭受的損害有兩種，即間接導致的人身損害（如救援人員在環境污染事故救援中身體、健康遭受損害）和間接導致的財產損害。間接導致的財產損害又分為兩種：一是純粹經濟損失，即環境污染事故受害者因遭受人身損害不能工作而喪失的工資或其他收入以及企業因環境污染無法正常生產經營而喪失的收益或其他收入。因《辦法（草案）》第六條第二項明確將保險責任限定于“直接造成第三者財產損毀或價值減少而應當承擔的賠償責任”，故純粹經濟損失被排除于“環強險”的責任范圍外。二是個人、企業或公務人員使用自己的財產參與救援而遭受的損害，如使用自己的滅火器參加救援，滅火器被毀損。因《辦法（草案）》第六條第四項明確規定了“應急處置與清污費用”，且將環境污染犯罪限定于“致使第三者遭受的損害”，故此類間接財產損害應納入“環強險”的責任范圍。綜上，按照體系解釋方法，在環境污染犯罪中除純粹經濟損失外，其他間接人身或財產損失均應納入“環強險”的責任范圍。

以公益和私益的衡量為視角（見表3），一方面，將環境污染犯罪作為“環強險”除外責任是否合理？“任何人不得因其不法行為而獲有利益”這一法律箴語經過進化、嬗變，最終成為“被保險人不得從自己的犯罪行為中得到保險補償”的法律原則。[8]若環境高風險企業在構成犯罪之后依然能獲得保險賠償，就相當于變相為環境高風險企業犯罪“背書”，不僅會降低環境高風險企業安全生產的警惕性，還會增加政府的社會預防成本。而且，保險公司基于削減經營風險、維護自身利益的考慮通常不會將環境污染犯罪行為所導致的風險劃入承保范圍，而是將其歸入到保險合同的除外責任中。[9]可見，將環境污染犯罪限定為環強險的除外責任具有合理性。另一方面，將除外責任進一步限定為“直接引發環境污染致使第三者遭受的損害”是否合理？環境污染犯罪造成的純粹經濟損失在責任范圍及責任數量上具有“不確定性”，為避免造成眾多訴訟從而增加整個社會移轉損害、解決訴訟的成本，[10]將其排除于“環強險”除外責任之外是合理的。并且，《最高人民法院關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（2020修正）第十四條規定：“被侵權人請求修復生態環境的，人民法院可以依法裁判侵權人承擔環境修復責任，并同時確定其不履行環境修復義務時應當承擔的環境修復費用。侵權人在生效裁判確定的期限內未履行環境修復義務的，人民法院可以委托其他人進行環境修復，所需費用由侵權人承擔。”第十五條規定：“被侵權人起訴請求侵權人賠償因污染環境、破壞生態造成的財產損失、人身損害以及為防止損害發生和擴大、清除污染、修復生態環境而采取必要措施所支出的合理費用的，人民法院應予支持。”這其中并不包括環境污染犯罪致使第三者遭受的損害，故將“第三者遭受的損害”作為“環強險”除外責任具有合法性。至于個人、企業或政府為控制環境污染事故惡化所支出的費用或所遭受的人身損害，采取必要應急手段預防環境污染事故是非常重要的，而當事故發生、危害已成現實，事中事后的清污措施也必不可少，這既是對第三者的保護，也是對企業自身的保護，亦是對生態環境自身的保護，[11]有利于鼓勵社會成員在發生環境侵權事故后積極減少損害或防止損害擴大，最終達到降低社會整體救濟成本、及時保護受害者的目的。故此，將個人、企業或政府為控制環境污染事故惡化所支出的費用或所遭受的人身損害納入“環強險”的保險責任是合理的。但需注意的是，“致使第三者遭受的損害”并不包括“生態環境損害”和“應急處置與清污費用”，保險公司還要為其承擔保險責任。從這一角度來看，“致使第三者遭受的損害”的限定不具合理性。

（三）故意采取通過暗管、滲井、滲坑、灌注等逃避監管的方式違法排放污染物

《辦法（草案）》第二十條第三項對“故意采取通過暗管、滲井、滲坑、灌注等逃避監管的方式違法排放污染物”的除外責任有“直接導致的損害”的限定。那么，故意采取通過暗管、滲井、滲坑、灌注等逃避監管的方式違法排放污染物間接導致第三者遭受損害是否應納入“環強險”的除外責任？筆者認為，故意采取通過暗管、滲井、滲坑、灌注等逃避監管的方式違法排放污染物屬于漸進性污染，而在《辦法（草案）》第六條規定的承保范圍中，第三者人身損害和財產損害、生態環境損害均為突發環境事件所致，按照體系解釋方法推斷，漸進性污染被排除于承保范圍之外，故意采取通過暗管、滲井、滲坑、灌注等逃避監管的方式違法排放污染物間接導致第三者遭受損害亦屬“環強險”的除外責任情形。

以公益和私益的衡量為視角（見表4），一方面，將故意采取通過暗管、滲井、滲坑、灌注等逃避監管的方式違法排放污染物直接導致的損害作為“環強險”的除外責任之一具有上位法的依據。《保險法》第二十七條第二款明確規定：“投保人、被保險人故意制造保險事故的，保險人有權解除合同，不承擔賠償或者給付保險金的責任;除本法第四十三條規定外，不退還保險費。”另一方面，“故意行為”是“保險欺詐”的情形之一，容易引發道德風險。[12]為此，《中國保險行業協會環境污染責任保險示范條款》第八條第一款特意標明因“投保人、被保險人或其工作人員的故意行為或重大過失行為”造成的損失、費用和責任，保險人不負責賠償。可見，將故意采取通過暗管、滲井、滲坑、灌注等逃避監管的方式違法排放污染物直接導致的損害作為“環強險”的除外責任之一是合理的，一定程度上能夠排除這種道德風險。

（四）環境安全隱患未整改

《辦法（草案）》第二十條第四項對環境安全隱患未整改有“直接導致的損害”的限定。以公益和私益的衡量為視角（見表5），鑒于企業投保后在生產經營過程中容易產生懈怠心理，對環境風險疏于防范和管理，甚至出現詐取保險賠償金的行為，[13]《辦法（草案）》賦予了保險公司在承保后進行風險排查的權利，其第十八條（投保后風險排查）規定：“保險合同應當約定在合同有效期內開展環境安全隱患排查的相關事項。保險公司和環境高風險企業可以共同委托環境風險評估機構或者共同組建專家團隊，定期或者不定期地對環境高風險企業的環境安全隱患進行排查，環境高風險企業應當積極配合。發現環境安全隱患后，環境高風險企業應當采取有效措施，積極整改。”保險公司為維護自身利益，有效進行風險管理，阻遏不法行為，需全程控制承保風險。[14]而且，環境高風險企業對自身風險的評估、預防具有先天優勢，不能免除其在投保后的風險控制、預防義務。在此情形下，保險公司對投保企業進行風險排查并下達整改通知后，投保企業未整改安全隱患顯然超出了保險公司對風險的控制，故不應承擔保險責任。

四、結論與建議

除外責任作為“環強險”承保人承擔保險責任的合法“出口”，其具體規范內容既連接公益的維護又關乎私益的保障。《辦法（草案）》第二十條將“環境污染犯罪”“故意采取通過暗管、滲井、滲坑、灌注等逃避監管的方式違法排放污染物”“環境安全隱患未整改”的除外責任限定為“直接導致的損害”具有合理性，但將“不可抗拒的自然災害”“環境污染犯罪”的除外責任限定為“致使第三者遭受的損害”不妥，保險公司不應為“不可抗拒的自然災害”或“環境污染犯罪”所導致的生態環境損害承擔保險責任。筆者認為，對“不可抗拒的自然災害”和“環境污染犯罪”的解釋應僅限于“致使第三者直接遭受的損害或生態環境損害”;除純粹經濟損失外，參與救援中遭受的間接人身或財產損失應納入“環強險”的保險責任中。如此，才能鼓勵社會成員在發生環境侵權事故后積極減少損害或防止損害擴大，最終達到削減社會整體救濟成本、及時保護受害者的目的。

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（責任編輯：劉亞峰）

On the Reflection and Inquiry on the Exclusive Liability of

the Administrative Measures for Compulsory Liability

Insurance of Environmental Pollution（Draft）

Jiang Nan

Abstract：The design of the specific content of the exclusive liability should consider the balance between public interest and private interest，so as to ensure that it can effectively disperse and transfer risks，reduce social management costs，and at the same time take into account the private interests of the insurer，the applicant and the victim.This paper holds that it is improper to limit the liability of natural disasters and environmental pollution crimes to “the damage to the third party” in the draft of the administrative measures for compulsory liability insurance of environmental pollution：insurance companies should not bear the insurance liability for “ecological environmental damage”;the liability of environmental pollution crimes，intentional acts and environmental safety risks should be excluded The definition of “direct damage” is still reasonable;the interpretation of “damage suffered by the third party” caused by irresistible natural disasters and environmental pollution crimes should be limited so that the exclusive liability is limited to “direct damage”;except for pure economic losses，other indirect losses suffered in rescue can be included in the insurance liability of insurance companies through “emergency disposal and decontamination expenses”.

Key words：liability insurance;compulsory insurance;exclusive liability;interest balance;balance of public interest and private interest