生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法的現(xiàn)實困境與完善路徑

田志軒

摘 要：為了進一步提升生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法水平，國內(nèi)生態(tài)環(huán)境部門在不斷加大對行業(yè)綜合執(zhí)法隊伍的改革力度。然而，當(dāng)前國內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法工作依然面臨著執(zhí)法管理體系不健全、執(zhí)法范圍不明確以及執(zhí)法力量分配不合理等難題。本文首先闡述推進生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法改革的重要性，進而分析當(dāng)前國內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法面臨的困境，最終給出完善生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法體系的具體措施。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境;綜合執(zhí)法;環(huán)境治理

近年來，國內(nèi)在生態(tài)環(huán)境保護方面存在司法無力、執(zhí)法不嚴(yán)且立法不足的問題，很難適應(yīng)國家生態(tài)文明建設(shè)的實際需求，所以急需開展生態(tài)環(huán)境保護體制改革與推動生態(tài)環(huán)境保護法治轉(zhuǎn)型。中央相關(guān)部門以生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法改革委切入點，接連出臺了多個生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法文件，盡可能協(xié)助相關(guān)部門推進生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革。2018年底，國務(wù)院辦公廳與中央辦公廳聯(lián)合出臺了有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法改革的指導(dǎo)文件，文件指出：合理設(shè)置生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法機構(gòu)，科學(xué)整合該領(lǐng)域的執(zhí)法隊伍以及執(zhí)法職責(zé)，進而協(xié)助政府部門提升生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法能力。值得一提的是，生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法部門的目標(biāo)是到今年建成執(zhí)法范圍明確、執(zhí)法行為專業(yè)且執(zhí)法體系順暢的生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法系統(tǒng)，不斷打造與時俱進的執(zhí)法模式。

1.開展生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法改革的必要性

1.1傳統(tǒng)執(zhí)法體系的固有弊端

國內(nèi)在生態(tài)環(huán)境保護方面始終遵循塊管理以及條管理的執(zhí)法原則，該類生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法體系往往存在著多方執(zhí)法以及多層次執(zhí)法的問題，主要集中在如下幾個方面：

從縱向的角度出發(fā)，各級生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法部門之間有時會出現(xiàn)重復(fù)執(zhí)法的現(xiàn)象。一方面，國內(nèi)已有的生態(tài)環(huán)境法律框架相對不完善，除了核輻射污染防治、機動車尾氣污染防治以及臭氧層物質(zhì)污染防治之外，相當(dāng)一部分的生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法事項基本都由縣一級的執(zhí)法部門承擔(dān)。簡而言之，省級、地市級以及縣區(qū)級都具備獨立處理轄區(qū)內(nèi)部生態(tài)環(huán)境問題的職責(zé)與權(quán)力，從而導(dǎo)致重復(fù)執(zhí)法的現(xiàn)象。另一方面，對于已有的生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法工作來說，經(jīng)常有地方勢力對其進行干擾，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作很難落實到細(xì)節(jié)上，最終引發(fā)違法不究、有法不依以及執(zhí)法不嚴(yán)的問題。

從橫向的角度出發(fā)，政府的相關(guān)職能部門以及生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門都面臨著多方執(zhí)法的困境，依據(jù)我國環(huán)境保護法可以實現(xiàn)統(tǒng)管與分管的有機結(jié)合。通常來講，政府的生態(tài)環(huán)境管理部門會對管轄范圍內(nèi)的環(huán)保工作進行規(guī)范化的監(jiān)督與科學(xué)化的管理，其他政府部門需要嚴(yán)格按照法律規(guī)定的工作細(xì)則來開展實際工作。據(jù)相關(guān)部門的統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，全國各個省份負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境保護工作的職能部門有數(shù)十個，而且多數(shù)部門存在職責(zé)重疊、合作不力以及各自為政的尷尬局面。由此可見，該類統(tǒng)分結(jié)合的執(zhí)法模式通常會導(dǎo)致多部門之間的溝通不暢，在一定程度上給國內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法工作帶來負(fù)面影響。

為了有效突破生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法工作在縱向維度上的問題，國家在不斷推動省級以下環(huán)保部門對生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法管理制度的改革。近年來，國務(wù)院辦公廳與中共中央辦公廳聯(lián)合印發(fā)的相關(guān)指導(dǎo)意見明確指出，地市一級的生態(tài)環(huán)境局需要服從省一級的生態(tài)環(huán)境廳管理，縣區(qū)一級的生態(tài)環(huán)境局在性質(zhì)上屬于地市級生態(tài)管理局的派遣結(jié)構(gòu)。不可否認(rèn)，該類垂直管理制度改革會對生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法的統(tǒng)一性以及協(xié)同性產(chǎn)生積極影響，但是也應(yīng)當(dāng)注意到垂直管理體制改革需要與加大綜合執(zhí)法力度、科學(xué)協(xié)調(diào)執(zhí)法資源以及加強執(zhí)法隊伍能力建設(shè)結(jié)合起來。

為了有效緩解橫向維度上的職責(zé)不清問題，相關(guān)改革文件明確指出：要想對生態(tài)環(huán)境保護職責(zé)進行合理協(xié)調(diào)，就需要有效行使城鄉(xiāng)各類污染排放監(jiān)管與行政執(zhí)法的職責(zé)，進而加大對環(huán)境污染的治理力度，維護國家生態(tài)環(huán)境安全，盡可能實現(xiàn)多部門的職責(zé)統(tǒng)一以及通力合作。例如，國土資源部可以對地下水的污染進行監(jiān)督管理，水利部應(yīng)當(dāng)科學(xué)設(shè)置排污口，而農(nóng)業(yè)部需要對農(nóng)業(yè)面源污染的治理進行協(xié)助與監(jiān)督。

1.2行業(yè)綜合執(zhí)法改革的機理要求

近年來，國內(nèi)不斷加大對省級以下環(huán)保機構(gòu)的制度改革力度，在很大程度上發(fā)揮了積極作用。然而，僅僅依靠上述舉措很難徹底改變國內(nèi)傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法體系的固有弊端，不但無法實現(xiàn)大眾對生活在環(huán)境友好型社會的愿景，而且很難適應(yīng)國家對生態(tài)環(huán)境保護體系與治理能力的要求。對此，必須要重視生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法體制改革與生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法制度創(chuàng)新。

國務(wù)院相關(guān)部門提出的《生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法事項指導(dǎo)》要求生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法改革應(yīng)當(dāng)確保職責(zé)整合與編制劃轉(zhuǎn)同步進行，進而確保多部門之間的執(zhí)法權(quán)互相協(xié)調(diào)。改革后，其他部門將不再保留生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法隊伍。當(dāng)然，各地可以綜合考慮自身實際需要，根據(jù)法律法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章，進一步整合生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法責(zé)任，由生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍履行職責(zé)。

1.3綜合執(zhí)法改革的重要性

在保證法治中國建設(shè)順利推進的前提下，不斷加大對綜合執(zhí)法改革的投資力度并將其視作政府改革的初步目標(biāo)，進而為提升政府的生態(tài)環(huán)境管理能力提供重要保障。該項工作的關(guān)鍵在于建立健全生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法責(zé)任制和組織體系，明確生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法權(quán)限范圍，對現(xiàn)有的綜合執(zhí)法結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化與改進，進而不斷提升生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法工作的有效性與科學(xué)性。

具體來說，生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法不但是對行政處罰權(quán)進行進一步集中，而且要整合和優(yōu)化相應(yīng)的行政檢查執(zhí)法職責(zé);從外延上講，生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法不僅可以集中生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法職責(zé)，還能夠?qū)?zhí)法資源進行進一步整合。

2.生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法面臨的困境

2.1已有綜合執(zhí)法體系不完善

生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革的核心問題之一，是將環(huán)境許可、審批職能與環(huán)境行政處罰、檢查和執(zhí)法職能分離，從而改變傳統(tǒng)行政執(zhí)法體制中執(zhí)法機關(guān)既是裁判員又是運動員的尷尬局面。然而，考慮到已有綜合執(zhí)法體制中執(zhí)法部門同時扮演運動員與裁判員的尷尬局面，使得現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法體制依舊存在較多弊端。

2.2綜合執(zhí)法隊伍結(jié)構(gòu)不科學(xué)

黨的十八大以來，國家領(lǐng)導(dǎo)人對于國內(nèi)的生態(tài)文明建設(shè)非常重視，在此大背景下，國內(nèi)生態(tài)環(huán)境部門的執(zhí)法隊伍建設(shè)得以不斷強化，綜合執(zhí)法隊伍的執(zhí)法能力也有了一定程度的提升。然而，相較于環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法任務(wù)的繁重，使得執(zhí)法隊伍建設(shè)與當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境保護工作要求有著較大差距，其中的不足可以被概括為如下兩個方面：一是基層的生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍的執(zhí)行力有限;二是生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法隊伍建設(shè)不統(tǒng)一。

3.生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法的完善措施

3.1科學(xué)劃定綜合執(zhí)法范圍

如上所述，近年來國務(wù)院生態(tài)環(huán)境保護部門所出臺的指導(dǎo)意見僅僅是對生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法進行了歸類，而沒有明確劃分生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法的具體范圍。責(zé)任范圍界定不清，必然影響行政執(zhí)法的有效實施。因此，科學(xué)合理地界定生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法管轄范圍迫在眉睫。

此外，為加強綜合執(zhí)法隊伍行政處罰、檢查、執(zhí)法等權(quán)限的源頭管理和規(guī)范，生態(tài)環(huán)境主管部門可以實行執(zhí)法權(quán)限清單等制度，進而出臺相關(guān)制度文件。為全面推進和落實上述名單制度，各級生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍要盡快完成名單的制定和發(fā)布工作，對法律未明確規(guī)定的執(zhí)法事項予以取消;對長期未發(fā)生且不需要的也要大力清理，合理限制生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法范圍，盡量減少無關(guān)或低相關(guān)執(zhí)法事項，有效防止執(zhí)法擾民事件的發(fā)生。

3.2構(gòu)建合理的綜合執(zhí)法管理體系

為理順生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法體制，政府需要向如下兩個方向努力：首先，大眾應(yīng)當(dāng)對生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門有一個較為深刻的認(rèn)知，應(yīng)當(dāng)就“以誰的名義執(zhí)法”這一問題展開討論并進行統(tǒng)一定義。如果不能對該問題有一個較為清晰的認(rèn)知，就會給綜合執(zhí)法的程序以及行政復(fù)議帶來負(fù)面影響。從實踐層面出發(fā)，當(dāng)前從事生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法工作的都是生態(tài)環(huán)境部門的工作人員，該隊伍負(fù)責(zé)對工業(yè)生產(chǎn)進行環(huán)保監(jiān)督，具備較強的合理性與正當(dāng)性。

其次，需要明確生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法部門與其他部門的職能關(guān)系。國務(wù)院出臺的《綜合行政執(zhí)法改革指導(dǎo)意見》明確指出：在完成生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法改革以后，其他輔助部門將不再負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法工作。與此同時，為了進一步貫徹系統(tǒng)優(yōu)化、資源協(xié)調(diào)以及工作高效的原則，相關(guān)政府部門應(yīng)當(dāng)將生態(tài)環(huán)境保護與污染治理轉(zhuǎn)交給生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍。值得一提的是，相關(guān)部門的完整性將不再受生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法權(quán)的影響。對于轉(zhuǎn)移事項來說，政府部門應(yīng)當(dāng)適時制定管理規(guī)章制度，還應(yīng)及時將日常執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的案件處理情況和問題反饋給環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督管理部門。

3.3加強行政執(zhí)法隊伍的規(guī)范化建設(shè)

首先，加強生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法隊伍的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，并推動其執(zhí)法重心下移。一方面，堅持“編隨事走、人隨編走”與“老人老辦法、新人新辦法”的原則。具體來說，對于原環(huán)境執(zhí)法隊伍應(yīng)整體劃轉(zhuǎn)，并將其固定資產(chǎn)、人員、裝備全部劃轉(zhuǎn)至新組建的綜合執(zhí)法隊伍;對于執(zhí)法人員的工作、福利待遇理應(yīng)作出妥善安排，不應(yīng)搞“一刀切”和斷崖式精簡分流人員，而要按照“老人老辦法、新人新辦法”的原則逐步優(yōu)化執(zhí)法力量。另一方面，針對基層執(zhí)法力量薄弱的現(xiàn)象，應(yīng)推動生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法重心下移、執(zhí)法力量下沉，建議精簡省市級生態(tài)環(huán)境部門相關(guān)編制和人員，以重點充實執(zhí)法一線隊伍，以確保縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級的生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法隊伍具備與其執(zhí)法任務(wù)相適應(yīng)的人員配置與執(zhí)法力量。從這一意義上來說，生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法隊伍以同級生態(tài)環(huán)境主管部門名義執(zhí)法并接受其監(jiān)督之制度設(shè)計具有正當(dāng)性與合理性。為與上述頂層設(shè)計相匹配，《綜合行政執(zhí)法改革指導(dǎo)意見》更是提出了“局隊合一”的基層落實樣態(tài)，此舉旨在落實縣級生態(tài)環(huán)境分局對生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，從而將執(zhí)法力量與執(zhí)法資源向基層傾斜。未來，我國可參照公安機關(guān)內(nèi)設(shè)交警大隊、刑警大隊之模式，由縣級生態(tài)環(huán)境分局依需內(nèi)設(shè)生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法隊伍。

其次，規(guī)范生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法隊伍的編制問題。首先，嚴(yán)禁將不符合公務(wù)員管理規(guī)定的人員劃入生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍，同時嚴(yán)禁挪用、擠占本應(yīng)用于綜合執(zhí)法的事業(yè)編制。其次，受執(zhí)法資格與專業(yè)素養(yǎng)等方面所限，未來我國應(yīng)當(dāng)全面清理編外聘用人員與臨時人員，嚴(yán)禁使用輔助人員 進行生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法工作。此外，對于現(xiàn)有的公益類事業(yè)編制的執(zhí)法人員，應(yīng)由同級有關(guān)事業(yè)單位統(tǒng)籌用于解決其他相關(guān)領(lǐng)域的用編需求。

最后，加強生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法隊伍管理制度化建設(shè)。其一，建立持證上崗與資格管理制度。該項制度不僅是依法治國方略在生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，而且是通過法律制度對執(zhí)法工作人員的主體資格加以確認(rèn)的重要方式，還是對執(zhí)法人員的專業(yè)素養(yǎng)所提出的基本要求。其二，建立教育培訓(xùn)制度。通過定期對生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法人員進行教育與培訓(xùn)的方式，幫助其提升業(yè)務(wù)素養(yǎng)與專業(yè)技能。其三，建立考核獎懲制度。通過獎罰分明的激勵機制，幫助廣大生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法人員凝心聚力，最終打贏污染防治攻堅戰(zhàn)。

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