基層政府法治建設中存在的問題與思考——以福州市馬尾區為例

黃莉娜

（中共福州經濟技術開發區委員會黨校，福建 福州 350015）

習近平總書記指出:“全面推進依法治國是一個系統工程，是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命。”[1]十九大提出深化依法治國實踐，指出到2035年“法治國家、法治政府、法治社會基本建成”[2]。十九屆四中全會作出推進國家治理體系和治理能力現代化的決定，“加強系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能”[3]。在這樣背景下，基層按照依法治國的要求推進法治建設有著現實的緊迫性。正如習近平總書記指出的“要把全面推進依法治國的工作重點放在基層”[1]，基層政府是政府工作第一線，擔負大量行政工作，加強基層政府法治建設至關重要。當前基層政府法治建設進行有益實踐，但仍存在許多問題，本文以福州市馬尾區法治建設為例進行研究，了解基層法治實踐，在剖析現有問題及背后原因的基礎上提出對應的建議。

一、福州市馬尾區法治建設實踐與探索

（一）積極履行政府職能

認真落實“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”十六字方針，發揮依法治區委員會辦公室的作用，制定并落實“誰執法誰普法”工作責任制，加強協調和組織領導，把本地區各項工作納入法治化軌道。一是不斷推進行政審批制度改革，“大力推行權力清單、責任清單、負面清單制度并實行動態管理”[4]，簡化辦事程序，福州自貿試驗區的創新舉措為全省三個片區之最，達到400余項，其中39項為全國首創。二是完善政府重大行政決策機制。建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制[5]；完善政府法律顧問制度，統一聘請律師作為法律顧問為區政府、32個區直部門、4個鎮（街）提供法律服務，推進決策科學化、合法化。三是落實規范性文件備案審查制度，2019年共審查規范性文件9件。四是規范文明執法，對全區行政執法人員進行資格管理，落實持證上崗，定期開展業務培訓。五是全面推進政府信息公開，對公開的內容、范圍做進一步完善，健全新聞發言人、政務聽證會等制度，確保對行政權力監督到位。

（二）持續推進法治宣傳教育

馬尾區貫徹落實普法責任制，形成部門既有分工又有合力的普法工作格局。一是落實責任清單制度。強化實行普法責任清單制度，制定全區“七五”普法目標任務分工方案，組織43家區直部門整理相關法規條例形成年度普法責任清單項目268項，明確了普法的內容、形式、載體和時間節點。二是健全完善考評體系。編制目標績效考核，將全區三鎮一街的法治建設和法治宣傳教育工作完成情況變為硬指標，推動普法工作形成各部門合力。三是持續深化和拓展“法律六進”活動。根據不同普及對象因人施策，確保機關、鄉村、社區、學校、企業、單位等每一“進”重點明確、成效明顯，推動實現由“進”到“駐”后的轉變。近年來，通過組織各種大型法治宣傳活動、發放法治宣傳材料以及舉辦法律咨詢活動，民眾的法治意識有所增強，法治觀念漸入人心。

（三）大力打造法治文化陣地

馬尾船政內涵豐富，影響深遠。近年來馬尾區著力挖掘船政文化的法治內涵，講好船政法治故事，并在船政博物館、格致園區內展出，集中介紹了中國啟蒙思想家嚴復、中國第一個法學博士魏瀚、中國第一個世界標準羅星塔零點（羅零標高），開辟“船政人物清廉軼事”專欄，展示船政聘用外國人的合約等，再現中國近代的法治啟蒙和前人開展的法治實踐。在此基礎上，馬尾區還在深受居民喜歡的東江濱、天馬山公園分別建設了船政法治文化公園，于2018年4月完工并對外開放，園內共設計有19組造型86套造景，造型設計上融入大海元素，圖文并茂，既體現了馬尾區船政文化的特色，也將法治精神融入其中，讓民眾在參觀之際沐浴法律陽光。目前，東江濱法治文化園、天馬山法治文化園、格致園、船博館、閩安協臺衙門打包組成的綜合性大眾化法治宣傳教育園區向司法部申報全國法治宣傳教育基地。除此以外，馬尾區在村、社區一級建設民主法治示范點，不斷提升村、社區治理水平，目前已有19個村（社區）被授予全國、省、市級“民主法治示范村（社區）”，推進基層民主法治建設成燎原之勢欣欣向榮。

（四）加快推進公共法律服務全覆蓋

馬尾區建成區級12348公共法律服務平臺，各鎮（街）設立公共法律服務站，各村（居）設立法律服務聯系點，構建了區、鎮、村三級聯動的法律服務網。法律服務熱線平臺和網絡平臺設施完善，配有監控、語音、視頻對話等系統，2019年共受理各類案件306件（其中農民工援助案件164件），接待群眾來信來訪834人次，通過法律服務專線解答法律咨詢725件，為受援人免收法律服務費用153萬元，挽回經濟損失935萬元。政府還為全區76個村（社區）統一聘請律師購買法律服務，包括法治宣傳、法律援助和矛盾糾紛調解等。2019年顧問律師舉辦的法治宣傳講座和提供的法律服務現場活動共200余場。

二、基層政府法治建設困境及原因分析

（一）存在的問題

1.法治意識有待加強

政府工作人員在多年法治宣傳教育下依法行政水平有所提升，但是法治理念仍然不強。在基層政府領導及其工作人員的潛意識中，“依法行政”更多只是停留在運用法律的層面，內心對法律的信仰還未形成，尊重法律、敬畏法律、法律至上等意識還沒有確立。許多領導干部工作中仍然不具備法治思維，習慣按照傳統的思路和方法，依賴經驗辦事，輕視或不善于運用法律的手段處理問題。政府工作人員腦海中即便有法治意識，但是當領導意志與相關法律規定沖突面臨兩難選擇時，往往也是按領導意志和指示辦理。而且許多人認為像拆遷這樣有時限要求的工作，按照“依法行政”的要求反而會束縛手腳，影響效率。

2.基層法制機構建設薄弱

法制機構是政府法治建設的基石，基層法治建設離不開基層法制機構作用的發揮。當前基層法制機構建設面臨的問題有:一是人員配備較少。馬尾區機構改革后，2019年初將政府法制工作移交馬尾區司法局，司法局下設法制辦，目前僅有2名專職人員編制。法制辦職能涉及規范性文件備案審查、行政復議、應訴、執法監督、聘請法律顧問等在內的全區法律類事務，在推進基層法治政府建設過程中，法制機構人員數量與承擔的工作任務存在著一定的差距。二是鄉鎮（街道）沒有法制機構。馬尾區下轄的三鎮一街沒有相應的法制機構，沒有專門法制工作人員，這不利于鄉鎮一級政府法治工作的開展與落實。

3.社會公眾參與度不高

民主決策是依法決策的重要內容。民主決策要求政府決策盡可能地體現人民群眾的根本利益。政府公共決策要求做到充分調研、專家咨詢、民主協商、群眾聽證、集體決策。涉及重大民生和公眾利益的決策必須在通過聽證會、代表座談會、民意調查等途徑了解民意的基礎上做出。目前馬尾區公民參與公共決策程度還是比較低。一方面，政府雖然有通過發放問卷、座談等方式聽取意見，但更多是基于決策程序上的要求出發，這使得民意調研容易走過場，流于形式。另一方面，民眾參與決策的意識也不強，能參與的行政領域也很有限。

4.行政監督機制乏力

對政府行政監督從不同監督主體來看有外部監督和內部監督。外部監督包括黨的監督、權力機關的監督、司法監督、群眾監督等，內部監督有上級行政機關監督、行政機關內部自我監督等。但是，這些監督仍然存在監督不力的現象。外部監督往往缺乏有效監督手段，內部監督又存在各方面制約和牽制因素。比如上級行政機關監督，由于上下級之間的隸屬關系和工作業務往來，在政績、工作成效等各方面發生千絲萬縷的聯系，上級監督難以發揮作用。行政監督很大程度上是行政機關內部的自我監督，導致監督約束力下降，效果大打折扣。

（二）制約因素分析

基層政府法治建設過程中暴露出來的問題具有普遍性，在這些問題背后隱藏著深層次原因，既有發展階段局限性的因素，也有傳統文化影響的因素以及我們體制方面的因素，分析厘清這些因素對現階段法治進程的影響和制約并加以有效克服，對基層政府提高法治建設質量極為重要。

1.思想障礙

鄧小平同志說:“舊中國留給我們的封建專制傳統比較多，民主法制傳統很少。”[6]在我們幾千年歷史文化傳統中始終奉行的是人治的傳統，即便有法律，也僅僅是當做人治的手段，缺少現代法治理念。這種長期積淀下來的人治文化對國人的影響最典型的就是法律工具主義觀念的盛行。信仰法律、尊重法律、敬畏法律是現代法治社會的基本要求，在只把法律當做工具使用的社會不存在對法治的尊崇。在這種觀念指導下，依法行政必然在執法者認識上演變成以法行政，法律從制約規范政府權力運行的制度設計轉變成政府管制老百姓的手段。既然當做是工具，那么使用不使用、執行不執行、遵守不遵守就變成可選項，因而在實際中基層工作人員重長官意志輕法律規定、重上級指示輕法律原則、重行政效率輕行政程序等現象還比較突出。

2.體制障礙

目前政府機構設置、職權劃分仍然存在職能交叉、權責不清等情況，引發政府機構之間多頭管理、相互扯皮推諉等現象。從基層實踐來看，一是基層政府權力小，任務重，責任大。基層政府的工作面向大眾，與大眾生產生活關系緊密。政府許多工作開展需要基層一線政府來落實，基層政府擔負大量繁重任務。但是基層特別是鄉鎮（街道）一級的機構和職能設置使得鄉鎮政府權限日益收縮，與它要承擔的工作任務不相匹配。實際工作中，基層工作需要大量人員，但受限于編制和財政的不足，只能大量設置臨時崗位，不少鄉鎮甚至出現臨聘人員超過編制人員的情況。二是鄉鎮（街道）職權不對等。鄉鎮一級不具有行政執法主體資格，對于所涉及的一些執法工作承擔法律上規定的一部分職責，但鄉鎮不具有執法權。比如鄉鎮有山林防火、安全生產監督、村鎮土地監管等職責，一旦發現有相應違法行為只能上報具體職能部門來執法。諸如此類有責無權的情況考驗鄉鎮與不同職能部門之間的配合度，在實際工作開展中也帶來諸多不便。而且重疊的職責也會引發鄉鎮與職能部門在不同個案中出現爭搶或推諉的情況。

3.立法障礙

現階段，依法行政難在法律方面的因素就在于行政立法缺陷。依法行政首先遵循的就是法律法規的規定。行政立法缺陷導致依法行政出現沒有法律法規可依據、有法律法規卻難以依據等情況。當前行政立法不完善主要表現在:一是立法沒有相應規定。基層工作千頭萬緒，但是由于行政立法滯后導致基層政府工作被動，出現有職無權等情況。二是立法權限不明確。不同層級法律規定的內容缺乏明確界限，不同立法主體間可能就同一事項立法產生立法沖突、打架現象，破壞法律權威，也給行政執法造成混亂。三是行政程序法的缺位。我國在行政程序方面尚無統一法典，執法程序不當情況時有發生。另外，行政方面立法滯后帶來的法律空白常常使得政府以頒布政策的方式來推進。但是現實中上級制定的許多政策到了基層可能“水土不服”，導致基層只能尋求變通，出現“上有政策，下有對策”的情況，為人所詬病。這種現象的存在客觀上不能全部歸咎于基層政府。實際上，基層政府及公職人員常常處于一種尷尬境地，如果嚴格按照上級政策去執行會發現工作無法開展下去，為了完成任務只得在政策與實際情況之間尋求變通的做法，結果就使得政策到基層走樣。究其原因，上級政策規定與基層情況脫節才是癥結所在。

三、推進基層政府法治建設的幾點建議

（一）樹立法治理念

基層政府及公職人員要真正從思想上確立法律至上觀念，一方面加強宣傳，營造良好的法治運行氛圍。通過宣傳，強化公職人員對法律意識的高度重視并在行為上有意識提高依法行政的辦事能力。另一方面加強對公職人員法律培訓，更新知識儲備，提升業務水平。為此，一方面通過黨校、行政學院等干部培訓基地加強法治思維、法律知識的培訓。黨校（行政學院）在主體班次開設法治課程，以樹立現代法治理念為主要內容，以提高領導干部依法執政、依法行政能力為目的，提高領導干部法律素養，適應新時代法治政府建設要求。一方面建立健全領導干部法律知識日常學習機制，確保領導干部學法制度化常態化。結合基層實踐，對一般領導干部可以在政府常務會議前通過專家講座形式組織對通用法律知識、新頒布的法律法規等的學習；對行政執法人員要定期開展培訓，除了培訓通用法律知識，還要有針對性地對履行職責需要的專業法律知識進行系統培訓。

（二）加強行政立法

依法行政的唯一依據就是“法”，政府法治建設第一步就是要有法可依。推進基層政府法治建設的當下，首先要加強對基層治理方面的立法，明晰不同部門職責權限，讓基層工作權責一致、有法可據，避免立法缺失。其次，上級制定的政策法規要符合基層實際，制定過程中要廣泛調研，既要“走下去”聽取基層意見與實際難處，也要“請進來”聽取法治專家建議，在多方調研匯總合理意見情況下制定切實可行的政策法規，確保立法質量和效果。第三，跟進立法同時，對規范性文件做好備案審查，及時清理過時政策法規，維護法律的權威與統一。第四，加快行政程序立法，強化依法行政程序意識，進一步規范行政執法行為。

（三）調整機構設置

推進政府法治建設需要政府職權的合理劃分。首先要理順各部門的職責與權限，避免多頭管理；職能存在交叉部門要加強配合協作，可以建立聯合執法機制共同執法，同時也可以建立權限沖突調處機制，解決權限沖突問題，實現行政系統內部良好協調運轉。二要給鄉鎮（街道）等基層一線更多的賦權。鄉鎮（街道）工作任務量大且繁重，面對社會管理壓力不斷加大的緊張態勢，要保障編制、人員、經費方面的需求，改變現有的職權不對等現象，確保各項工作的有序推進。三要加強法制機構建設。重視法制機構作用的發揮，增加法制機構人員編制和經費投入，配齊有專業素養、辦事能力強的法治人才，夯實基層法治力量。

（四）強化行政監督

不斷完善政府行政監督制度建設，使得政府行政決策與運行更加公開透明。首先從制度設計層面完善人大、政協的監督，解決人大、政協權威性差、權力不足的問題，使人大、政協在政府決策、行政、執法等各個環節發揮有效監督。二是加強政府內部法制監督。包括對規范性文件合法性審查和備案、具體行政執法行為監督、執法人員資格審查、行政復議等方面的法制監督工作要落到實處，避免走過場，流于形式審查。三是全面推行政務公開，公開政府的職能、權限、管理流程、監督方式等事項，明確政府權與責，在此基礎上做到把決策、立法、行政和執法過程向公眾開放，方便公眾知曉與監督。四是鼓勵群眾積極運用輿論監督。運用新聞媒介和大眾的力量對權力進行監督和制約是法治國家權力監督的重要部分。群眾一旦發現違法違規行為，積極通過互聯網、報刊雜志、熱線電話等方式予以披露，讓違法違規行為及時得以曝光處理。同時，要探索建立公眾參與互動平臺，拓寬公眾表達意見的渠道，吸納大眾對公共事務合理建議，對群眾揭露的違法行政行為嚴肅對待，一經確認強化問責，提高公眾參與政治事務、行使權力監督的積極性。