“多支柱”養老保障體系健全機制之探討

劉 蕓

（溫州大學甌江學院，浙江 溫州 325035）

在“十三五”時期，我國決勝全面建成小康社會取得決定性成就，其中也包括了建成世界上規模最大的社會保障體系、基本養老保險覆蓋近10億人。由此可見，養老保障體系建設在全面建成小康社會的指標體系中占據著重要地位。而進入社會主義新時代，社會的主要矛盾為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，以“美好生活需要”取代“物質文化生活需要”實質上是中國民生發展的質的升華[1]。目前我國發展環境正面臨著深刻而復雜的變化，雖然已轉向高質量發展階段，但發展不平衡不充分問題仍然突出，民生保障依然存在著短板。其中，具有普適性、全面性、互補性的養老保障制度體系尚未健全，養老保障積極建設的能量未能充分調動，各種不確定性的因素疊加形成了不可忽視的社會風險。因此，需要盡快做好“多支柱”養老保障體系的安排與改造。

一、迫切需要：養老權應對疊加社會風險的保障危機

1.人口結構顯著變化，養老支出的增長“超預期”

近年來我國生育率持續低于1.2，“少子化”疊加“超老齡化”且形勢日益嚴峻，導致養老保險出現“空洞”效應。一方面，老齡化將耗盡養老保險基金結余。根據《中國統計年鑒》，2022—2035年，將成為我國退休的高峰期；而到了2040年，65歲以上的老齡人口更將達到32 216萬人。據專家測算，如繼續按照現行養老保險制度執行，會出現全國養老保險基金已有結余將于2024—2025年消耗殆盡的嚴重風險[2]。另一方面，養老保險繳費減少而支出增加，致使保險金的支付平衡被打破。2016年我國離退休人員突破了1億，因此贍養率也攀升至36.3%。而按此態勢，我國的贍養率數字將觸目驚心：2020年為40%，2030年可高達約55%[3]。

2.退休政策調整未及，養老給付的“剛性需求”承壓

首先，我國幾十年來退休政策一直未做修改，較高的養老實際替代率疊加偏低的退休年齡，致使現階段社會養老保險金支出迅速增長。其次，由于生活水平的提質和醫療水平的提高，我國人均預期壽命不斷延長，必然埋下財政風險隱患。最后，現行制度下男女間養老待遇差距擴大。男職工60歲退休，女職工50歲退休而平均壽命長于男性，僅因性別的自然差異而產生養老待遇的顯著差距，明顯有違公平。

3.待遇持續提高，權利累迭的負擔沉重

2008年起，我國對養老金的調整以養老金的10%作為調整比例。即使進入經濟新常態時期，經濟發展由高速轉入高中速發展，但受到物價等因素影響，養老金仍以每年至少5%的增速提高。因此，考慮到巨大的人口基數，每年持續增加的支付基金亦是沉重的負擔。

4.基金來源渠道狹窄，基本賬戶蓄藏不足

根據國務院2014年《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，城鄉居?；鹩韶斦a貼、個人繳費和集體補助構成，但其中部分規定流于形式。首先，其中作為籌資重要渠道的集體補助來源未明。雖規定了“有條件的村集體或社區應對參保人給予補助”，但條件的具體標準和指向、補助的數額和方式等，都未能明確，難以操作。其次，政府補貼大而化之地概括了兩種類型：選擇最低檔至500元檔的，給予每人每年不少于30元的補助；選擇500元檔及以上的，補助則不低于60元。簡單粗糙的規定導致政府在經濟壓力承重時必然采用就低標準。最后，雖然公益組織捐款等亦可歸入城鄉居保基金，但我國慈善事業一直以來發展不足。

5.歷史遺留困境深遠，轉制成本積重居高

未能安排專項財政資金解決歷史債務，亦未充分積累養老保險中“老人”和“中人”的個人賬戶基金；養老保險基金繳費年限低，權利義務不對等；養老保險基金至今未做實個人賬戶，而個人賬戶記賬率則高于實際投資回報率；養老保險待遇仍然在群體間差異較大，如機關事業單位與企業間的差別、國企中身份不同的工作人員的差別、社會城鄉由來已久的差別；養老保險基金覆蓋率仍然不高；養老保障的法制建設滯后于社會實際需要。

6.“碎片化”阻礙養老事業，新發難題迭出難禁

實踐中，養老保障制度往往處于“碎片化”狀態，“統一制度”各地不統一。首先，養老保險費率低的地方為12%，高的則有22%。雖然2019年兩會要求統一調整到19%，但落實難度大，成效不佳。其次，雖然規定了個人繳費基數應按上年度職工平均工資的60%～300%執行，但包括浙江溫州在內的個別地區，為保企業利益將其調低至40%；甚至參保人員也只按照職工在崗人數的一定比例確定，未能全保。再次，對用人單位繳費基數為“工資總額”政策的實施，有些統籌地區按照參保職工的“繳費工資”總額厘定，而另一些地區則按照本單位的工資總額來確定[4]，混亂可見一斑。不僅如此，對于城鄉居民基本養老保險，各地方財政對個人繳費的補貼標準不統一，各地實際的基礎養老金金額有所不同。雖然體現了動態調整繳費檔次和標準的思路，但從長遠上看，各地參保的門檻差異過大，未來不利于全國制度的統一。

而養老保障制度運行中，新的問題也相伴出現：為降低企業運營成本，各地往往通過降低費率和基數方法收取養老保險費；對“繳費工資”的理解，存在政令分歧；非正式就業，參保率明顯低于正式就業人員；包括發達地區在內，繳費工資低于真實水平；職工平均工資、基本工資的確定亦不合理。

二、力有不逮：差別層次養老保險的現實考量

2011年7月頒布的《中華人民共和國社會保險法》對我國“多層次”的養老保險體系進行了法律意義上的明確，在此前后，一系列的行政法規、部門規章以及國家政策也不斷樹立鞏固針對不同主體、不同需要的保障體系：通過1997年7月《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》、2014年2月《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》、2014年10月《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》等制度的實施，基本養老保險層次持續健全；通過2003年12月《勞動和社會保障部企業年金試行辦法》、2014年10月《國務院關于印發機關事業單位職業年金辦法的通知》以及2018年2月《人力資源和社會保障部、財政部企業年金辦法》等政策的改革，補充養老保險層次，年金制度不斷完善；而根據2018年7月《財政部、稅務總局、人力資源社會保障部、中國銀行保險監督管理委員會、證監會關于開展個人稅收遞延型商業養老保險試點的通知》，商業養老保險也加入養老保障的宏觀框架。一方面，我國養老保障已明確了“多支柱”的建制目標，并構建了功能互補的“多層次”序列。另一方面，從目前建設與發展的差別層次進行考量，養老保障依然存在著嚴重的困境和阻礙。

1.運行艱難的基本養老保險制度

（1）“?；尽钡睦砟钣趯嵺`中未能充分實現。首先，基本養老保險覆蓋面明顯不足。在行業領域如建筑行業、部分小微企業和非公企業是缺口，在地域方面如溫州市最低參保率按職工人數35%執行[5]。其次，養老繳費負擔不均，存在名義繳費與實際繳費不同的情況。再次，養老保險省級統籌未有效實現，但要求2020年前必須完成。目前的困難包括數據信息的集中匯總難、歷史債務問題、地方政府與省政府間財政責任的分擔、各地發展不均衡、養老保險基金管理主體過多等。最后，掛賬、斷保、棄保現象依然未能杜絕。

（2）基金收支難以平衡，經營壓力困因累迭。以浙江為例，一方面，養老保險費率不足。如目前浙江的單位僅按工資總額的14%繳費，但規定最遲需在2020年底提升到2019年全國統一要求的16%。與此同時，中央調劑金上繳責任加負，浙江上繳費率從2018年的3%提高到2020年的3.5%。另一方面，浙江“職退比”持續減少，老齡化加深的養老金給付“剛性需求”壓力大。而養老金發放基本每年增加10%，基金給付負擔沉重。總體上，政府兜底責任較重，轉制的債務壓力大。據測算，浙江養老保險基金有可能在2020年出現當期赤字，到2025年時累計結余耗盡。

（3）多重責任主體關系不順，權利義務區分模糊。現有的財稅關系模糊了省市兩級的養老保險義務。省管縣的財政體制使縣級繳費歸結于省，而養老金的托底義務在市。值得注意的是：浙江省規定使用基本養老保險省級調劑金，該地必須確保企業職工養老保險費征繳收入增幅達8%以上。而轉制成本的歷史缺口、隱性債償由地方政府負擔，即市級要承擔“中人”“視同繳費年限”的首要責任。加之，養老保障存在多頭管理：財政、稅務、社保、人力部門。有爭議的是養老保險究竟是福利還是保險。2018年底，浙江還直接將被征地農民轉移到職工基本養老保險制度中，實際上忽略或無視了職工養老保險中繳費比例最多的部分——用人單位工資總額的20%，需要現有基金來墊付[6]。

（4）面對更加靈活的勞動就業市場，制度創新能力不足。這是比較新的思考題，比如： “互聯網+”形態的用工者，是參加靈活就業的養老保險還是城鎮居民養老保險？有沒有統一的規定？非標準勞動關系的工作人員，單位有無養老保險的繳費義務？在關注民生的大趨勢下，應否有繳費義務？近年來浙江也面臨勞動力從“涌入”到“流出”的現象，對于人才的流動（包括單位流動和地域流動），養老保險關系與養老保險基金各類對接的設定，如何既保障人才的養老權利，又維護單位乃至地方的利益？彈性就業增加后，養老保險如何分段繳費？程序如何更加便利和合理？

2.發展滯后的年金制度

（1）年金的結構構成比例不合理。按照大多國家所采用的養老基金“四四二”模式，基本、補充以及個人儲蓄性養老保險所占份額之比為4∶4∶2。以此執行，可以保證養老金替代率處于較高的70%～80%，足以保證退休后公民較為穩定的生活水平。而我國重點建設第一支柱的基本養老保險，基本養老保險規模過大而補充養老保險規模尚小，國際社會普遍采用的三支柱在我國只是“一枝獨秀”，年金作用不能完全發揮。我國的基本養老保險幾乎占90%，其他支柱形態發展滯后。

（2）年金發展的動力不足。以浙江為例，主要表現為職業年金建立的政府熱、機構熱，企業年金則集中在大型國有企業，大多數中小微企業并不熱。而在制度上，企業年金對團體養老保險產生擠出效應?，F有的企業年金把信托模式確立為唯一運營模式，排除了原來允許的委托關系下保險契約型的運作方式。同時，年金所涉及的過程環節和稅收優惠設計不科學，即在年金籌措源頭的繳費、運行的基金投資給予稅收優惠，在后果環節——公民領取養老待遇時，則沒有支持政策。各地近年實施的“集合年金”計劃，多為試行且適用對象狹窄，主體責任不清。

（3）年金設立的能力缺乏。大多數中小國有企業和民營企業表現為經濟實力不足。一些國企想設立，卻因為未能贏利而受到上級主管部門（如國資委）的反對，如溫州S1輕軌。

（4）浙江企業年金還未能真正運營。浙江省企業年金于2009年建立300億的基金，但至今未運營或進行合理的分配。職業年金的記賬率為5%，實際投資收入按目前僅4%，可預見未來難以實賬。

3.難以獨支的個人儲蓄性養老保障

一方面，稅收政策支持不足：商業人壽保險、商業健康保險發展緩慢。另一方面，遞延性稅收養老保險經過2018年的試點，匯總發現其三個特點：一是對公民缺乏吸引力，養老產品設計相對單一、重復性較高。二是保險公司的供給能力和意愿不足，產品設計復雜、風險分散機制不完善，微利經營。三是可能帶來“貧富分配不均”的新問題。

4.中央調劑制度困難重重，地區苦樂不均

近年來，我國對養老保險基金的中央調劑力度不斷加大，2019年將浙江省、廣東省的中央調劑額度從3%提升至3.5%，以此平衡各地養老保險基金的供給不足，通盤考量養老待遇的資金保障問題。與此同時，我國統籌層次目前仍難以提高，地區存在明顯的苦樂不均：東部如浙江、廣東、北京等少數地區因其養老保障建制較早、工資水平較高、勞動者流入較多而承接有力，基金總體富余；而相對的，傳統工業基礎雄厚的東三省則早已出現養老保險基金入不敷出的情況。統籌層次低，又使支付成本高具有必然性，反過來影響到養老保險全國統籌的進度乃至中央調劑的效果。

三、拓展補足：國外多支柱養老保障的經驗吸收

1.典型國家的多支柱養老保障組合模式

不同國家依據自己的鮮明國情，設計和配置了不同類別、不同性質、各有側重的保險內容，構成綜合性的養老保險支柱體系。其中，德國以“正統多元制”作為國家管理的思想引導，在社會福利方面頗有“父愛”色彩：國家的法定養老金保險與企業養老保險必不可少，再輔之以私人養老保險計劃。美國致力于效率優先，奉行個人自由主義，養老計劃中不強調國家責任，其結構為：保基本底線的法定養老保險計劃、努力推行的企業年金計劃和作為重點的個人儲蓄養老金計劃。智利雖然近年來資本主義經濟發展迅速，但總體上國家體量較小，對養老待遇進行保障但相當強調個人奮斗與義務承擔，其支柱體系選取的是社會團結養老金（集體性質）、個人賬戶養老金，同時還結合了自愿性儲蓄。日本以儒家文化引導，一直奉行企業的家族式管理和員工的“忠誠”，其養老保障框架中企業義務占了大頭：包括年金制度、厚生年金制度，提倡個人自由選擇的年金作為補充。新加坡不僅經濟發展平衡，而且從地域上一城即一國，其社會組織能力強大，所以養老保障組成頗具特色，有社會養老保障、家庭養老保障，還兼有社區和機構的養老保障。

2.第一支柱國際比較

各國普遍認為，第一支柱應為基本養老保險，亦應體現國家職能，但側重點不同。在制度覆蓋對象方面，智利傾向于貧困人口；日本覆蓋全體國民；美國主要向包括黑人、印第安人在內的少數民族提供保障。在繳費義務主體方面，智利的具體費用由政府承擔，側重于財政預算轉移；日本強調多元性的主體，非常重視企業的責任。在待遇給付上，智利、日本和新加坡除了退休金發放，還有殘疾等弱勢群體補助。對比后，我國在基本養老保險的設計上，還應保障弱勢群體特別是貧困群體的養老待遇，對養老保險資金應進一步“開源”。

3.第二支柱國際比較

第二支柱為補充性養老保險，各國根據國情構建了適應性的年金計劃。雖然美國和德國的社會保障理論大相徑庭，但都重視企業年金的作用，強調企業的繳費義務主體地位。智利的個人賬戶養老金則結合了強制性儲蓄方式，養老保險繳費不考慮企業責任，而是全部由雇員本人承擔。智利和日本還在養老保險待遇上，專項設立了遺囑撫恤金。值得一提的是，以上兩國在政策方面都制定了一定的稅收優惠政策。新加坡老年人獲得的收益是家庭養老保障，特別是帶有人情色彩的家人陪護。對比后，我國在補充養老保險的設計上，還應該做到：重視年金計劃中的個人義務，對補充養老保險給予稅收優惠，明確整個家庭在養老中的意義。

4.第三支柱國際比較

各國基本上都把第三支柱都確定為個人責任。許多國家第三支柱設立的方式不同，既有個人儲蓄養老保險，也有商業保險，但為提高公民的養老待遇水平，各國一般都提供了優惠或鼓勵政策。美國有退休賬戶計劃，德國有呂庫普計劃[7]，日本提倡個人自由選擇的年金，智利更是如此。而新加坡則提出了社區和機構的養老保障。我國從2018年開始在部分地區試點，推出個稅遞延型的商業養老保險，也給予了一定的稅收優惠。對比后，我國在個稅遞延型商業養老保險的設計上，還應該做到從試點地區擴展到全國，設計方案應更全面、可操作，優惠政策可以進一步擴大。

四、改革創新：我國“多支柱”養老保障體系的健全機制

“十四五”時期，我國經濟社會發展的指導思想將以推動高質量發展為主題，以改革創新為根本動力，以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的，實現社會安定和諧。為此，必須堅持以人民為中心，堅持新發展理念，堅持深化改革開放等原則，實現改善人民生活品質、提高社會建設水平的發展目標。為深化養老保障的改革建設，必須發展多層次、多支柱的養老保險體系，實現基本養老保險全國統籌，完善全國統一的社會保險公共服務平臺，健全覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一、可持續的多層次社會保障體系，從而使民生福祉達到新水平。

1.營造養老保障的“五支柱”新型模式

“五支柱”養老保障模式包含：零支柱的普享式的國民年金，一支柱的強制性社會保障年金制度，二支柱的補充性養老保險（包括職業年金和企業年金），三支柱的個人養老保險（目前主要是個人儲蓄性養老保險、個人稅收遞延型養老保險以及政策支持的商業養老保險），四支柱的非正式保障。不同支柱的養老保障，其保障目標、保障方式、保障對象、保障機制資金籌集、責任分擔機制、待遇給付、保障水平、管理服務等方面均有不同。

其中，新增加的“零支柱”養老保障一般為普享式的國民年金，具有一定的社會福利性質。其中包含老年貧困救助、老年人福利保障等項目體系，政府是責任主體，資金來源主要靠財政投入。當然，未來的普享式養老保障建設，可以在經濟保障外，擴展到服務保障、精神保障等內容體系，體現政府與社會多方主體的綜合作用，如通過政府向社會機構購買相關服務。

“四支柱”為非正式保障，特別鼓勵家庭養老，回歸家庭責任感，分擔政府壓力。而更多支柱的支撐，不僅豐富了養老保障體系的層次，也更加明確了政府、個人、單位和家庭等組織在養老保障事業中各自應承擔的義務和作用。

2.明確、落實基本養老保障中“基本”的內涵

推動公平的基本養老保險。明確第一層次立足于保基本，應當以基于公平并遵循互助共濟規則的公共養老金為穩定基石。

（1）落實養老保障的普遍性原則。首先，構建從“廣覆蓋”到“全覆蓋”的養老保險制度，可以養老保險的參保登記為契機，既查清企業職工以及靈活就業人員的實際數量，也準確了解城鎮個體工商戶和處于工作年齡區間的城鄉居民的基本情況，以擴大養老保險覆蓋面。其次，在養老保險的參保環節，適當幫助困難就業人員繳費，以實現社會保障的機會公平[8]。最后，應深入研究新業態下互聯網企業以及共享員工等新型就業方式的參保方案。

（2）完善養老保障的實施機制。首先，在強制參保的基礎上，完善“多繳多得”、權利義務一致的原則和舉措。其次，明確政府的義務和責任。除了管理和監督，政府最重要的是承擔養老保險待遇的兜底性責任，其一方面可以通過劃撥國有資本、彩票公益金等充盈養老保險基金，特別是彌補歷史欠賬、做實個人賬戶；另一方面，則可以常態性地建立省級養老保障的風險準備金，具體體量可以根據當地經濟發展及預期、人口年齡與性別結構等確定。最后，繼續健全養老保險關系的轉移與接續政策，主要包括地區間、職業間、城鄉間的對接。

（3）優化養老保險基金的籌資與運營。首先，必須拓寬養老保險基金的籌資渠道。建立國有資產劃撥入城鄉居保基金的制度，在中央國企啟動并加強資產劃撥的基礎上，逐漸開展省級、縣級國企的資產劃撥；有計劃地發展社會慈善事業，通過福彩、捐款等方式，讓公眾參與注入養老保險資金；通過發揮專業能力，健全有關的精算制度。其次，要優化養老保險基金的運營制度。重點是養老保險基金在實際運行中能夠保值升值，當然還要提高政府的有效監管和風險控制能力，保持養老保險基金資產獨立性，建立風險準備金制度。

（4）推進養老保障的服務管理創新。首先，可試行建立激勵和監督機制。如對超額完成征繳工作的機構和個人實行獎勵，而對企業逃費行為進行稽查和處罰。其次，明確省級與地方政府的兩級關系，如財稅體制。研究推行有效的稅收優惠政策。最后，借助大數據，建設信息化養老保險管理平臺。

3.著重建設完善職業年金、企業年金

兼顧公平與效率并具有公共政策導向的年金是多支柱養老保障體系中的有效補充。

（1）創新年金制度，加強年金建設。首先，可以增加強制性的年金制度，如對于經營業績好的國企可試點企業年金的強制參加。其次，對中小微企業和民營企業大力發展集合年金計劃。其中，地市級甚至省級地區可從行業入手，對小微企業建立“集合型行業年金計劃”，如浙江溫州在近年已有該措施出臺；而在縣級及以下區域則可建立“零售年金”。最后，除了單一的信托模式，發展多元化的年金運營模式。如參照商業保險建立年金的保險合同模式。

（2）實現企業年金與職業年金同步發展。將職業年金與企業年金作為補充養老保險層次進行統一管理，進一步促進協調發展。其中，對于職業年金，要消除混合性記賬方式，最終不分單位性質完成“實賬”；全面考量人才流動方式，完善職業年金的轉移接續辦法；實現職業年金“強制性”“自愿性”相結合的繳費方式；消彌職業年金與企業年金間、職業年金內部因單位性質不同而導致的不合理差距。

（3）改善針對年金的政策優惠政策。首先，國家應建立多層次的稅收優惠政策，可以參考智利的“EET模式”。其次，為鼓勵年金的發展，也需要有針對性地加大激勵中小微型企業的年金制度之力度。

4.加速開發個人儲蓄性養老保險

雖然我國目前第三支柱個人養老金制度建設尚屬“一棵幼苗”，但是由于個人儲蓄性養老保險尚未完全開發而潛力巨大，依然有較大的增長空間。

（1）創新個人稅收遞延型養老保險法律制度。稅收遞延型養老保險制度目前還是我國新型政策，因此應借鑒國際經驗，綜合考慮更加合理及可操作的措施?？梢跃C合考慮的因素包括：參保者個人的參保費用、收入水平、退休具體年齡以及實際的養老金替代率，參保人所在地區的平均工資水平、經濟發展程度以及生活必需支出費用，社會平均壽命年齡、老年人的平均醫療費用、參保者的預期投資收益以及政府財政承受力。另外，也可以向德國學習，對沒有達到法定或約定年限欲提前支取或退保的給予一定懲罰，對沒有特殊情況的也禁止一次性領取賬戶余額。

（2）完善個人稅收優惠型商業養老保險制度。引導商業保險公司積極開發多種養老保險產品。發展商業養老保險制度可以填補養老保障的空缺領域，又能使養老保障水平提高，注重社會化、市場化，保證公平與效率。由于“新國十條”、《國務院關于加快發展商業養老保險的若干意見》等政策發布，為商業養老保險提供了有力的制度保障，因此商業養老保險服務也應把握此次重大機遇。

（3）對于低收入人群，有針對性地采用財政補貼政策和其他優惠補充制度。

5.在中央調劑的基礎上，逐步實現全國統籌

目前我國為抵御養老權的社會風險，采取了切實可行的中央調劑制度。但隨著經濟發展和社會進步，還應逐步建立養老保險基金的國家統籌，實現真正的統一政策、統一繳費比例、統一待遇計發辦法、統一編制預算、統一業務流程甚至統一的信息平臺建設等。