普惠金融發展的“兩難”問題及對策研究

◎胡金焱

引言

自2013年黨的十八屆三中全會將“發展普惠金融”確立為國家戰略以來，普惠金融得到了快速發展。普惠金融是縮小收入差距、實現共同富裕的有效途徑。盡管我國普惠金融發展迅速，但仍有不盡人意之處。一方面，發展普惠金融可以提高金融服務實體經濟的效率，提升金融服務的覆蓋范圍和質量。另一方面，我國在普惠金融發展中存在金融資源配置不均衡、提供金融服務的主體不明確、風險防控體系不完善以及監管機制不合理等問題。由于小額貸款公司的體量較小，難以滿足大多數小微企業的貸款需求，而P2P網絡借貸的風險持續暴露，在國家強監管的背景下發展逐漸停滯。因此，當前普惠金融的發展還是依賴國家扶持和政府干預，主要通過國家引導或優惠政策的支持，以“任務式”的形式，要求金融機構向小微企業和低收入者傾斜，這種方式只能緩解短期內弱勢群體貸款供給不足的情況，無法從根本上解決金融機構對弱勢群體的金融排斥問題。

大部分金融機構作為營利組織，往往以利潤最大化為目標，無法提供抵押品和擔保品的小微企業以及收入較低、地理位置偏遠的社會底層貧困人口，不得不被正規金融服務體系排斥在外（王國剛，2018；謝婼青等，2021）。普惠金融與金融排斥是一個問題的正反面，解決了金融排斥問題也就實現了金融的普惠性。目前，國內外學者針對這一問題進行了大量研究。Leyshon&Thrift（1993）研究了居民所在地與金融機構營業網點的地理距離對金融可得性的影響，第一次提出了“金融排斥”的定義。Conroy（2005）則將弱勢群體被排斥在正規金融機構之外的現象定義為金融排斥。星焱（2016）認為金融排斥是普惠金融的對立面。尹志超、張棟浩（2020）利用中國家庭金融調查數據，研究發現普惠金融可以緩解家庭發生貧困和脆弱性。李建軍等（2020）、郭峰等（2020）認為我國普惠金融有很強的地區收斂特征，要考慮地區間的差異。

也有學者對如何促進普惠金融發展進行研究。Ghosh（2013）認為不能僅依靠普惠金融解決貧困問題，還需要有效的金融普惠策略。Field et al.（2013）也認為普惠金融持續性經營困難、低收入者債務增加等問題嚴重限制了減貧效果。普惠金融不能完全依靠金融救助和政策補貼，政策向弱勢群體傾斜可能需要犧牲另外一些群體的利益，而要從根本上解決金融排斥問題（何德旭、苗文龍，2015；王穎、曾康霖，2016）。徐忠（2018）提出以市場為主導、政府做引導的方式發展普惠金融。但是，也有學者持有不同觀點，張曉玫等（2021）認為普惠金融政策會扭曲中小企業的資產配置。李明賢等（2021）則認為政府干預會抑制傳統金融發展對縣域數字普惠金融的促進作用。

此外，關于數字普惠金融的發展也受到學者們的關注。胡金焱等（2018）、孫玉環等（2021）認為互聯網金融能夠在一定程度上改善金融排斥問題，提高金融的普惠程度。張勛等（2019）發現數字普惠金融在落后地區的發展速度更快，而且能顯著提高農村低收入的收入水平。郭麗虹、朱柯達（2021）認為借助金融科技可以降低普惠貸款帶來的風險。

從現有文獻來看，關于如何構建普惠金融體系的研究已有很多，但依然存在一定爭議。同時，對部分問題缺少更深入的探討，歸納起來主要包括以下四點：一是對普惠金融的內涵和本質存在一定誤解，普惠金融如何定位、普惠金融是否等同于扶貧金融、福利金融等，這些問題存在疑問的根本原因是沒有準確把握普惠金融的內涵和本質；二是普惠金融參與主體職能定位不明確，普惠金融的主體是正規金融機構還是小額貸款公司、政府應該承擔什么樣的角色，這些問題都存在爭議；三是現有研究忽視了普惠金融帶來的風險問題，互聯網金融技術提高了金融的普惠性，但也增加了潛在風險，同時大力發展普惠金融還增加了“脫實向虛”的風險；四是對如何構建系統合理的普惠金融監管制度研究不充分。本文通過梳理我國普惠金融的發展脈絡和現狀，從實際出發，指出當前普惠金融發展中存在的“兩難”問題，并從多個維度提出完善普惠金融健康持續發展的政策建議。

我國普惠金融的實踐

近年來，我國積極支持普惠金融的發展，通過政策引導，并借助互聯網技術，大力推進金融創新，有效緩解小微企業和低收入者“貸款難、貸款貴”的問題。從最初的農村信用社、村鎮銀行到小額貸款公司、農村新型金融機構，都體現出金融服務的普惠性。目前我國正逐漸形成有中國特色的普惠金融體系。

（一）我國普惠金融的發展脈絡

我國普惠金融的發展最早可以追溯到改革開放之前的農村信用社等形式，但真正開始發展是20世紀90年代初。根據國外的發展趨勢，結合中國經濟發展的特點，我國普惠金融的發展歷程大致可以分為三個階段：萌芽期（2005年以前）、 探索期（2005年至2012年）和爆發期（2012年至今）。表1展現了我國普惠金融不同發展階段的標志性事件和表現形式。

（二）我國普惠金融的發展現狀

目前我國普惠金融穩步發展。一方面，傳統金融機構的服務覆蓋率進一步提升，欠發達地區的金融服務可得性不斷改善；另一方面，金融產品不斷創新，大數據、云計算、互聯網等技術與金融加速融合，數字普惠金融顯著提升了金融服務的深度和廣度。

當前，我國不斷提高正規金融機構對普惠金融的服務范圍和力度。從圖1可以看出，我國銀行業涉農貸款余額和小微企業貸款余額一直呈現穩步增長的趨勢，到2020年末分別為38.95萬億元、42.7萬億元。其中，我國普惠型涉農貸款和普惠型小微企業貸款（單戶授信總額1000萬元及以下）快速增長，分別從2017年的7.68萬億元和5.09萬億元增長到2020年的15萬億元和7.65萬億元。此外，我國鼓勵發展小額貸款公司、民間資本管理公司等民間融資機構，逐漸形成了以商業銀行為主、小額貸款公司等民間融資機構為輔的普惠金融發展模式。

近年來，銀行積極提升智能化設備的使用，加快擴大縣域金融服務范圍。從表2可以看出，全國聯網的ATM機數量穩步增加，從2015年的92.42萬臺增長到2020年的101.39萬臺，農村地區ATM機數量也大幅增加。借助于ATM機，擴大自助網點的服務范圍，延伸服務渠道，有效打通了金融服務的“最后一公里”，提高了金融服務的可得性。隨著大數據、云計算和互聯網技術在普惠金融領域的不斷應用，數字普惠金融應運而生。借助互聯網等技術，能夠顯著降低普惠金融的服務成本，提升普惠金融的深度和廣度。表2第3、4列顯示了我國個人銀行結算賬戶的情況，2015年全國個人銀行結算賬戶共有73.25億戶，農村地區共有33.04億戶，到2020年增長到124.61億戶和47.41億戶。結算賬戶數量的大幅增長說明更多的人享受到了金融服務，金融普惠性不斷加強。

隨著互聯網和移動通信的不斷發展，人們可以利用電腦、手機等設備進行轉賬、購物等活動。因此，電子支付業務極大地促進了金融服務的范圍。2015年，全國網銀支付筆數和農村地區網銀支付筆數分別為363.71億筆和98.29億筆，到2020年增長到879.31億筆和118.77億筆。各地區積極推廣電子支付等現代支付工具，有效擴大了金融服務的范圍，促進了地區的經濟發展。2015年正是我國互聯網和移動通信等技術爆發的時間點，各類金融產品不斷創新，數字金融的發展有效提高了農村地區金融服務的可得性，為解決欠發達地區的金融普惠性提供了條件。

（三）支持普惠金融發展的相關政策

為了解決低收入者和小微企業“融資難、融資貴”的問題，國家出臺了一系列政策，鼓勵金融機構加大普惠金融的支持力度，積極進行金融產品的創新，擴大金融服務范圍，提高金融服務深度。2013年，黨的十八屆三中全會將“發展普惠金融”確立為國家戰略。2015年，國務院印發《推進普惠金融發展規劃（2016-2020年）》，明確普惠金融的服務目標是提高金融服務覆蓋率、提高金融服務可得性、提高金融服務滿意度，并把“市場主導、政府引導、防范風險、推進創新”作為我國普惠金融發展的原則之一。從2018年到2021年，幾乎每年國家都會出臺支持“三農”和小微企業貸款的普惠金融政策。

為解決金融機構在開展普惠金融時面臨的“高風險、高成本”問題，國家出臺了相應的財政扶持政策，通過財政補貼和稅收優惠降低金融機構的運營成本。同時，為鼓勵金融機構加大對小微企業、“三農”的支持力度，通過金融政策對普惠金融定向降準降息。2017年，銀監會發布《大中型商業銀行設立普惠金融事業部實施方案》，支持商業銀行設立普惠金融事業部。至此，最終形成了以財政與金融相結合的扶持政策體系，極大地促進了我國普惠金融的發展。表3為我國出臺的普惠金融政策匯總。

表3 ：我國普惠金融的相關政策

數據來源：中國人民銀行。

普惠金融發展中存在的“兩難”問題

盡管我國普惠金融事業已取得了很大成績，但在發展中依然面臨普惠金融內涵和本質不清晰、參與主體職能定位不明確、風險防控體系不完善和普惠金融監管制度不健全等問題。

（一）普惠金融內涵和本質不清晰

在我國，普惠金融的目的在于延伸金融的廣度和深度，為貧困地區提供廣覆蓋、低成本、可持續的金融服務，而不是慈善、扶貧、福利，更不是高利貸。而當前有很多學者和地方政府認為普惠金融就是福利、扶貧，曲解了普惠金融的內涵和本質，從而導致以下兩個“兩難”。

1.福利金融與高利貸金融的“兩難”。一方面，普惠金融堅持機會平等的原則，在成本可負擔的前提下，為弱勢群體提供合理、有效的金融服務。但機會均等并不意味著保證每個人都能借貸，否則有可能變成福利金融、扶貧金融。另一方面，由于誠信難以評價，收回貸款風險較大等原因，金融機構很難為弱勢群體提供正常的融資支持，從而存在“融資難”的問題，這便導致高利貸等民間金融的出現。于是產生了一個悖論：小微企業和低收入者等弱勢群體需要“機會均等”的金融服務，獲得優惠的貸款利率，但最終卻面臨“融資貴”。這與普惠金融的美好期望背道而馳，出現了一個“兩難”的問題。

2.金融排斥與金融包容的“兩難”。金融排斥是我國普惠金融市場至今發展不完善的重要原因，主要可分為六個方面。一是地理排斥，偏遠地區成本高、金融機構網點少，導致普惠金融很難覆蓋。二是評價排斥，因為融資成本及征信困難，產生了信息不對稱問題，金融機構為實現風險最小化和利潤最大化的商業目標，其設計的風險評估程序限制了部分人群的金融需求。三是條件排斥，弱勢群體難以滿足金融機構所需要的抵押、擔保等基本的融資條件。四是價格排斥，即使是正常的資金價格，大多數融資對象也難以承受。五是營銷排斥，由于成本較高，金融機構不愿意在偏遠地區發展普惠金融，逐利性導致部分人群不在其營銷范圍內。六是自我排斥，部分群體受自身知識、能力的限制，很難接觸到金融服務。普惠金融是為了實現金融包容，而金融包容與金融排斥形成了一個“兩難”問題。

（二）普惠金融參與主體職能定位不明確

目前普惠金融的參與主體主要包括體制內的正規金融機構和體制外的民間金融組織，大多數小微企業和低收入者還是依賴民間借貸進行融資。同時，商業銀行向普惠金融的傾斜主要是因為政府的干預，而這種干預很難長期持續，形成了三個方面的“兩難”問題。

1.金融服務供給不平衡的客觀現實與金融服務需求充分性的客觀需要之間的“兩難”。由于城鄉差別、地域差別以及小微企業和大中型企業差別等現實問題，金融發展不平衡、金融服務供給不平衡的現象不僅客觀存在，而且會成為常態。而發展普惠金融的要求恰恰是金融發展充分、金融服務供給充分。這便導致金融發展與金融服務的不平衡性與金融服務充分性的客觀需要之間的矛盾，發展普惠金融不僅要實現廣覆蓋、低成本、高質量，還要實現適度競爭和商業可持續，從而形成了“兩難”。

2.體制內金融與體制外金融誰是主力軍的“兩難”。一方面，體制內金融的規模較大、風控較強，決定了其在普惠金融發展中要承擔主導地位。另一方面，當面臨市場自主選擇時，體制內金融機構卻不愿意從事普惠金融活動，導致其難以完成普惠金融任務，這使得草根金融恰恰成為所謂的主力軍。而資本的逐利性，使得體制外金融無法承擔起普惠金融的任務，反而成為高利貸。這同時引發了諸多民間金融問題，致使其成為金融整頓對象及防控金融風險的重要領域，也是防控系統性金融風險的主要引爆點。

3.政府引導與市場主導之間的兩難。一方面，在利益的驅使下，金融機構不愿意發展普惠金融，這就需要政府對市場加以引導。另一方面，無論是金融機構還是小微企業都是平等的市場主體，其交易行為都應該是信用原則下的選擇，政府引導可能導致行政性干預，從而可能在一定程度上綁架金融機構的自主經營，違背市場原則。

（三）普惠金融風險防控體系不完善

普惠金融的主要任務是為被排除在正規金融機構體系之外的低收入人口和小微企業提供金融服務。而這部分人群信用資質本身較差，使得普惠金融具有一定的風險。數字普惠金融借助互聯網技術使得金融服務能夠跨區域、廣覆蓋，這種特征易誘發金融體系中風險交叉傳染。在防控系統性風險的背景下，發展普惠金融可能會引發三個“兩難”困境。

1.防范化解金融風險與大力發展普惠金融之間的“兩難”。目前我國金融業正面臨“三期疊加”的形勢，即金融改革創新期、金融風險聚集期和金融監管困惑期，在這種情況下，防范重大金融風險是重中之重，而大力發展普惠金融可能會加劇金融風險的震蕩。另一方面，由于我國經濟也處于“三期疊加”的狀態，即增長速度換檔期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期，在經濟下行、實體經濟困難的情況下，客觀上又需要大力發展普惠金融，來支持實體經濟、支持產業的發展。因此，化解金融風險與發展普惠金融之間存在“兩難”問題。

2.金融科技助推普惠金融與金融科技引致新的金融風險形成的“兩難”。普惠金融的發展需要借助互聯網、數字科技等技術，降低金融服務成本，解決金融市場中的信息不對稱問題，從而降低金融服務門檻，擴大金融服務范圍。在帶來這些好處的同時，金融科技的發展也產生了新的風險或加劇了現有的風險，在傳統金融風險的基礎上，引致了新的信息技術風險。一方面，金融業務不再局限于金融機構，部分科技企業也被融入其中，這種跨行業、跨機構、跨市場的活動，使得傳統金融風險具有更大的破壞性，風險傳染更快、更復雜；另一方面，也出現了數據安全風險、網絡安全風險等新的金融風險。

3.金融脫實向虛的現實與脫虛向實的要求的兩難。在整個經濟下行、產業發展不景氣的背景下，金融業出現了脫實向虛、以錢炒錢的問題。例如，一方面實體經濟利潤率不斷下降，缺少再投入的資金，另一方面我國金融業增加值占GDP的比重卻超過8%，超過很多發達國家，金融部門的利潤持續上升。金融發展的要義就是服務實體，脫離了實體經濟就會出現資金空轉、金融泡沫等現象，所以現在要求資金回歸實體經濟。為此，在當前全球經濟下行的大背景下，二者之間也形成了“兩難”。

（四）普惠金融監管制度不健全

數字普惠金融的發展提高了金融的普惠性，但也增加了監管難度，監管機構難以跟上當前技術發展的步伐。同時，對金融機構的考核機制也存在不合理之處，進而出現以下兩個監管的“兩難”問題。

1.普惠金融科技的發展與有效監管的“兩難”。普惠金融的發展需要借助金融科技的力量，而金融科技的發展不是金融部門的問題，它是科技、網絡、信息、計算機等領域的結合體。金融科技的爆炸式發展使得金融監管很難跟上步伐，為監管帶來了新的挑戰和風險，增加了風險的防范難度，從而帶來了金融科技快速發展與金融監管相對落后的矛盾。誰來監管、如何監管、有沒有能力監管、有沒有技術監管，這些都是需要我們重點考慮的問題。

2.金融機構的風險約束與落實普惠金融風險容忍度的“兩難”。一方面，監管機構在風險管控上考核較嚴，要求金融機構的不良貸款余額與不良貸款率雙降；另一方面，又要求金融機構對普惠金融風險有一定的容忍度。而普惠金融面對的是那些本身不具備風險承擔能力的小微企業和弱勢群體，較高的風險水平使得金融機構“進退兩難”，支持普惠金融就會導致其風險上升，考核壓力較大，不支持又會違背國家的相關政策。

普惠金融創新發展的對策建議

普惠金融發展的核心目標是讓弱勢群體以平等的機會和價格享受正規金融服務。普惠金融能夠擴展金融邊界，提高金融覆蓋率，是解決相對貧困的有效機制。但是，如何實現普惠金融的商業可持續發展、避免金融風險向小微企業和低收入人群擴散，是我們面臨的重要難題。針對當前普惠金融發展中存在的“兩難”問題，本文從多個維度提出以下政策建議。

（一）厘清普惠金融的發展理念

首先，普惠金融不是扶貧金融和福利金融。長期以來，相當一部分人將普惠金融混同于是對低收入人群的扶貧。事實上，普惠金融是以機會平等和商業可持續為原則，兼顧資金供給方和需求方的利益，積極引導金融機構向小微企業和低收入者傾斜，為其提供成本合理、便捷持續的金融服務。其次，普惠金融不是慈善金融。不能要求金融機構當慈善家，而是讓小微企業、低收入者能夠以合理的價格享受金融服務。在發展普惠金融時，不能只考慮弱勢群體的金融需求，也應讓資金供給者獲得應有的收益。如果不聯系實際，一味地考慮社會服務性，只靠政府補貼的形式來發展普惠金融，忽視市場原則和可持續性，不僅不會降低貧困，還可能會導致過度信貸，造成金融不穩定。

（二）加快中小型金融機構改革發展

加快發展村鎮銀行、小額貸款公司等“草根”金融組織。國際成功案例表明，中小型金融機構可以有效解決信息不對稱問題，在服務小微企業和農戶方面比大型金融機構更有優勢。應該在貨幣政策、信貸政策等方面加大對中小型金融機構的支持力度，加快設立相關法律法規，明確其法律地位，給予與正規金融機構相同的經營條件，充分發揮其在小額信貸中的比較優勢。

（三）明確提供服務的主體

發展普惠金融，要以體制內金融為主力軍、體制外金融為生力軍。體制內金融具有規模優勢和較強的風控能力，應當作為普惠金融服務的供給主體。體制外金融有自身的地緣優勢、創新優勢和服務靈活優勢，參與普惠金融可以為其發展提供機遇和機會，但只能作為生力軍對現有普惠金融體系進行補充。只有兩方面相結合，才能建立多層次、廣覆蓋、有競爭的普惠金融服務體系。

（四）大力發展數字普惠金融

發展普惠金融，需要依靠互聯網技術和數字科技來降低成本、控制風險，這是從根本上實現普惠金融可持續發展的必由之路。在傳統的金融體系下，需要投入巨大的人力和極為復雜的信息數據采集，較高的交易成本使得普惠金融無法“普惠”。而數字金融借助互聯網技術，能夠顯著降低金融機構提供金融服務的運營成本和準入門檻，有效解決金融服務的“最后一公里”問題。同時大數據、云計算等技術可以幫助金融機構建立有效的風險防控體系。因此，數字金融真正地解決了普惠金融中金融機構面臨的“高風險、高成本”問題。

（五）加快征信體系建設

阻礙普惠金融發展的一個重要原因就是征信體系不健全，而目前中國人民銀行的征信系統覆蓋率僅為38%。大量用戶缺少征信信息，導致金融機構無法獲取客戶的信用情況，其金融需求由此被排斥在外。通過互聯網、大數據和云計算等技術，可以實現征信數據的全覆蓋，刻畫每個個體的信用水平，從而解決信息不對稱問題。因此，我國征信體系的建立和完善是實現普惠金融的基礎條件，也是普惠金融健康、可持續發展的必要因素。

（六）強化風險監管體系

從政策層面上看，“鼓勵創新、防范風險、健康發展”是我國監管部門對普惠金融的基本要求，在監管原則上也提出了“依法、適度、分類、協同、創新”等監管原則。可以看出，政策上要求鼓勵創新和防范風險相統一，監管部門是希望通過防范風險來保護創新，這與“沙盒監管”的邏輯極為一致。已經在國外落地的“沙盒監管”對于我國當前的數字金融監管極具借鑒意義。在監管沙盒中，監管主體通過接口接入沙盒，與創新企業同時在線，監管者可以利用大數據、區塊鏈等技術提供監管指導，以獲取的數據為依據進行反饋和風險評估，與測試企業進行實時互動，不斷修正和完善測試方案，并借助人工智能、人機交互來解釋監管政策，鼓勵、促進被測試企業的金融創新與合規發展。