我國省聯社職能定位問題研究

◎楊德勇 許昂

“次優選擇”——省聯社產生的歷史邏輯與成效

帕累托最優代表著“公平”與“效率”，是理想資源配置狀態的代名詞，但現實經濟中往往很難達到這種最優狀態。1956年，李普西和蘭卡斯特指出，如果不能滿足帕累托最優的所有條件，只能滿足其中一部分條件而背離其余條件，目的是去尋求較佳狀態，這種選擇即為“次優選擇”。中國的漸進式改革是一個由多個次優選擇疊加的過程，上一次的次優選擇就是下一步改革的對象，曹軍新等（2018）認為，省聯社就是上一輪農村信用社改革過程中產生的“次優選擇”，次優的產生要求在系統中存在扭曲條件。那么省聯社是在何種扭曲下產生的？這種次優制度的選擇結果是否帶來了成效？下一步該如何選擇？需要我們進一步分析。

（一）省聯社產生的歷史背景和邏輯

自新中國成立以來，黨和政府始終對“三農”問題的解決給予高度關注，農信社的建設助力了“三農”問題的解決，國家就如何管理和改革農信社系統一直處在探索的道路上，從最開始的強調“三性”，到后來更換農信社的監管主體，被農行接管、再到被央行監管。2003年，全國多省均組建了省聯社，即農村信用社的聯合社，省聯社作為省政府管理轄內農信社的中間人，負責管理和服務基層農信社。對于省聯社的演化由來，應該從我國經濟發展的總歷程中進行挖掘。

1.是“管”和“放”的歷史統一

我國農信社系統的管理機制，一直在“管”和“放”的軌跡中徘徊。從時間進度上看，從1959年到1979年屬于“放”的階段，國家將農村信用社的管控權先后下放給人民公社、生產大隊和貧下中農管理。充其原因：一是我國發展存在區域差異，無法用統一的方法去管理所有基層農信社；二是農信社服務的“三農”群體處于最基層，國家統一管理的鏈條過長，基層優勢無法有效發揮出來；三是農信社經營管理的積極性也無法在國家統一管控下充分調動。

1980年到1996年屬于“管”和“收”的階段，農信社由農業銀行進行管理。之所以“管”和“收”，一是傳統的計劃經濟思維所至；二是風險管控的需要，如農信社歷史遺留的不良資產風險。2003年，省級農信聯社的出現，正是這兩種矛盾趨勢在特定時代的歷史妥協。總體來說，從2003年到現在，省級農信聯社的存在，很好地實現了“管”與“放”的歷史統一。

2.是計劃經濟和市場經濟改革的歷史交叉

從1948年新中國成立到1978年改革開放之前，我國一直是中央集權的計劃經濟管理體制。改革開放后，市場經濟在我國經濟的資源配置中嶄露頭角，與之相適應的是，金融體制的改革也基本延續了這一演化過程。我國省級農信聯社管理體制的建立，正是在這一歷史背景下，很好地實現了計劃模式的資源配置與市場模式資源配置的歷史妥協。

3.是中央統一管理與兼顧地方利益的均衡

省聯社模式實行前，曾經實行過人民銀行監管（1978年前）、農業銀行代管（1979年至1996年）。其原因一是管理鏈條過長而導致了管理效率低、信息傳遞慢，增加了成本和損失；二是在省聯社模式中，地方政府負責管理基層農信社，省級政府擁有了一定程度的調動金融資源來發展地方經濟的自主權，權力與責任的匹配更能充分調動地方各級政府參與農信社管理、推動農信社改革的積極性。時至今日，我國大部分地區特別是經濟比較發達地區農信社系統的改革成績，很大程度上是充分調動了中央和地方兩個層面積極性的結果。實踐證明，這一模式在推動農信社市場化改革、防范區域性金融風險、為“三農”服務等各個方面都取得了歷史性的成果。

4.是服務“三農”和追求商業利益的歷史平衡

從國家層面看，服務“三農”一直是我國農信社系統的歷史使命，隨著我國經濟的高速發展，城市化進程突飛猛進，大量農村人口遷居城市，農信社的服務對象“三農”的轉移對其是一個巨大的歷史性挑戰，為了生存和發展，農信社系統將越來越多的資金轉向與“三農”業務距離越來越遠的其他產業，1999年農業貸款占比5.113%，截至2002年底農業貸款占比降為2.867%，隨著涉農貸款的降低，農信社與服務“三農”的初心漸行漸遠，在城鎮化進程中日益彷徨。中央建立專項票據支持，承擔了巨大的改革成本，截至2006年末，農信社改革試點專項票據發行1656億元，兌付94.6億元，在改革過程中農信社不可能徹底商業化、市場化、城市化，省聯社模式很好地兼顧了服務“三農”和追求商業利益的平衡，與改革前相比，農村信用社的存貸款額均增加了5倍甚至更高，連續7年利潤保持大幅增長。

5.是風險監管與管理機制不到位的有機結合

農村金融市場的風險防范意義重大。但至少在2003年，我國大部分農信社尚未建立起權責對等、激勵與約束機制匹配的管理體制，沒有獨立經營發展的能力，必須依賴省級聯社，由省聯社來處理和解決其高風險問題。農信社的經營借助省政府的信譽更加穩定，為同時達到處置防范風險和追求商業利益最大化的目標，省聯社發揮了不可替代的作用。省聯社模式實行一年后，農信社的不良貸款余額下降了86億元、不良貸款率下降了7.5個百分點。

（二）省聯社的歷史貢獻和價值

省聯社模式帶有鮮明的歷史烙印，在多年改革實踐的過程中，省聯社依靠政府賦予的行政管理權利，幫助農信社系統解決了一些歷史遺留問題。要對省聯社進行下一步的改革，首先要積極肯定和評價省聯社取得的成效。

一是建立了現代化治理機制。省聯社通過科學化、專業化的治理能力，一定程度上健全完善了農信社的法人治理結構，緩解了農信社“內部人控制”與“外部人干預”同時存在的情況，幫助農信社在現代化治理上取得了突破。2010年后，農信社股份制改革持續推進，至2019年底，全國30家省級聯社中，北京等4個直轄市和湖北、江蘇、湖南、寧夏等8個省已實現轄區縣級農信聯社全部改制為縣級農商行。據銀保監會官網公布的名單，截至2019年底，全國農信社合計有722家，相較于2018年減少了90家；農商行合計1478家，比2018年多了81家；農村合作銀行28家，比2018年減少2家。

二是建立健全了管理模式。2003年農信社改革之后，省聯社擔負對農信社的管理、指導、協調和服務職能，彌補了農信社自身薄弱的風險控制、產品創新等理能力（張瑞懷等，2020）。省聯社通過制定考核體系履行對農信社的管理職能，考核內容全面而具體，考核指標主要包括農信社財務經營情況、風險控制情況、涉農貸款發放情況及金融創新等方面。

三是完善風控體系，降低了農信社風險。省聯社的建立一定程度上彌補了銀監部門監管農信社力量的不足，為農信機構化解不良作出了貢獻。省聯社對農信社的財務管理、風險控制等業務進行了規范，加快了農信社管理現代化的進程，提升了農信社的資產質量和風險控制能力。2001年，全國農村信用社的不良貸款率高達44.24%，實施省聯社模式后，這一指標于2006年底降為11.6%，2014年甚至一度降至1.68%。

四是推動農信社深入貫徹服務“三農”的宗旨。隨著省聯社模式的推動，農信社在鄉村振興戰略中成為主要載體，省聯社通過向農民投放小額農貸，極大程度上減少了信貸“脫農化”投放傾向，更好地滿足了“三農”發展中的資金需求，至2019年底，全國農信社資產總額合計為36萬億元，其中涉農貸款余額合計為10萬多億元，占全國銀行業涉農貸款余額的29%。

五是增強了基層農信社的影響力。省聯社部分彌補了基層農信社力量的不足。在市場競爭中，以縣市為單位的農信社在談判能力、議價定價上均不處于主導地位，無法掌握話語權。而省聯社能夠借助地方政府雄厚的財政實力和信譽為基層農信社在市場中提高競爭力，更好地代表基層農信社與大型企業進行組織協調，基層農信社因此可獲得更多的利益訴求。此外，省聯社的行政性質還可以在協助農信社清收不良貸款、打擊逃廢債等方面發揮作用，如安徽全省農信社在省聯社的管理下，處置不良貸款187.23億元，效果顯著。

六是提升了服務地方經濟發展的能力。在支持地方經濟發展中，無論是在加大信貸支持力度、扶持小微企業建設發展，還是在發展普惠金融脫貧攻堅、鄉村振興方面，省聯社都發揮了重要作用。據統計，內蒙古自治區以不到全區五分之一的存款市場份額，提供了全區四分之一的涉農貸款、三分之一的民營企業貸款，自脫貧攻堅啟動以來，內蒙古自治區全區農信機構在脫貧攻堅戰中持續發力，累計扶持42.3萬貧困戶、發放扶貧貸款344.3億元。

我國省聯社職能定位中存在的問題和矛盾

在肯定省聯社模式存在積極意義的前提下，不能否認的是，農信社的生存空間正被大型銀行侵蝕，但省聯社并沒有順應時代的潮流對此作出合理的應變；其次，省聯社、監管部門與省政府三方對農信社的管理一直存在職能權限、職責邊界不清晰的問題。省聯社應淡化行政管理職能，逐步消除不正當的人事干預，同時取消對高管人員的考核機制（張正平、夏海，2019）。本文從省聯社自身的問題、省聯社與基層農信社的矛盾、省聯社與地方政府的矛盾、省聯社與監管部門的矛盾四個維度尋找省聯社職能定位中存在的問題，并分析以上問題存在的原因，以便為省聯社模式改革提供思路。

（一）省聯社職能定位中存在的問題

1.自身缺少主動幫助農信社順應新時代變化的能力

（1）面對數字化的沖擊，金融科技賦能不足

隨著信息網絡技術水平、數字化金融的迅猛發展，省聯社在數字化金融轉型階段前進的步伐已經落后于大型銀行，國有商業銀行在金融科技方面的投入，無論是體量還是占比均逐年攀升，而各地省聯社在這方面的投入普遍較少，如江蘇省聯社投入比例不足2%，但四大行科技投入均超過100億元，其中2019年建行在金融科技上的投入占營業收入的2.5%，光大銀行投入占比高達3.49%。

省聯社掌控著全省農信社的前臺業務活動和后臺服務體系，但其平臺的數字化能力較弱，缺少豐富的信息數據支撐。省聯社需要對接省級政府部門，通過其大平臺的優勢整合數據資源，指導和幫助農信社補齊金融科技“短板”，安徽省亳州市藥都農商行搭建的大數據平臺在國內縣級法人中處于領先地位，其借助省聯社、市政府及毫州市50多個部門的力量，整合了相關數據并實時更新；浙江省聯社2020年聯合省市場監管局推出的“商戶金融云”服務平臺，依托大數據、云計算等科技能力開展商戶綜合價值評定，同時進行風險分級和產品營銷，減少了基層農信社在產品營銷上的重復投入。

（2）大平臺作用發揮不夠，規模經濟優勢未得到充分利用

在我國，基層信用社、農商行都是獨立的法人單位，他們獨自經營、獨自承擔風險、獨立面對殘酷的市場競爭，過去他們利用自己地緣和網點優勢，尚能在激烈的市場競爭中生存。但隨著大數據時代的到來及我國城市化進程的加快，農信社系統面臨的挑戰越來越大。基層聯社力量薄弱，缺少相應的前沿信息和人才技術（張正平、王子源，2020），而省聯社未充分發揮行業管理職能，沒有對全省資源進行集中整合，基層農信社規模不經濟的劣勢越來越明顯。

（3）城鎮化與普惠金融發展過程中，農村金融市場同業競爭加劇

改革開放以來，我國城鎮化進程不斷加速，2018年末我國常住人口城鎮化率達到59.6%，農業人口不斷向城市轉移，農信社原本的服務對象融入城市之中，原本基層網點多的屬地優勢似乎成為了壓力，而適合布設網點的農村人口聚集區隨著城鎮化的進程逐漸減少，布設網點的成本加大與網點服務對象的減少，使農信社如何重新布局農村金融服務網絡成為新問題。

同時，隨著發展普惠金融助力鄉村振興政策的持續推進，以及新型農業經營主體在農信社的客戶群體中占比不斷加大，農民也產生了多元化、創新化、個性化金融產品的需求。大型商業銀行不斷發展普惠金融，下沉業務至“三農”領域，推出各種創新的涉農金融產品搶占農村金融市場，相較于農信社，大型銀行有更低的成本、更優惠的價格、更便捷的技術和更強大的人才隊伍，如建設銀行成立了鄉村振興部，推出了鄉村振興專項信貸產品，截至2018年末，建設銀行在縣域鄉鎮農村地區已設立15萬個“裕農通”助農金融服務點，涉農貸款余額突破1.7萬億元。在國有大型商業銀行的沖擊之下，省聯社如何幫助農信社生存并尋求突破、提高經營效益是其面臨的重大問題。

（4）市場化運行機制不健全，盈利能力持續惡化

農信社現有定價模式在市場化競爭中弊端日顯。農信社受到管理體制、資金實力等制約，定價均由省聯社統一審批，未結合業務實際根據風險、行業等進行差別定價（舒洪泉、何武縱，2014）。其次，農信社受政策限制，需要投放大量資金支持“三農”發展，除了不良貸款率的限制外，還有涉農貸款的壓力。2019年1月，銀監會發布《關于推進農村商業銀行堅守定位，強化治理提升金融服務能力的意見》（下簡稱《意見》），要求農信社涉農及小微企業貸款占比逐年上升至80%以上，且涉農不良貸款率不能高于當地銀行業金融機構不良率3個百分點以上，或者與5%比較取孰高值作為考核上限。農商行以整個在銀行業10%的資產規模，貢獻了全國22%的涉農貸款，名副其實成為支持“三農”的金融主力軍。但 “三農”客戶的實力和抗風險能力都不樂觀，大型銀行在面對此類客戶時放款更為審慎，風險高的貸款者更偏向于向放款更容易的農信系統借貸，此類客戶更容易導致不良貸款的出現，因此農商行不良貸款額由2011年的341億元攀升至2018年末的5354億元，占銀行業金融機構不良資產的比重達到26.44%。且大部分農戶在貸款時均沒有合適的抵押品，財產多為集體土地、林權、廠房、圈舍等無證照資產，導致農戶貸款時抵押難、擔保難，抵押物變現難。農信社為了同時達到涉農貸款和不良貸款率兩種指標，可能會選擇在涉農貸款數據上造假，如2020年上半年，有33家農商行存在涉農貸款數據虛增虛報現象。

原則上農信社資金不出省、貸款不出縣。《意見》要求農信社當年新增可貸資金至少70%用于當地。雖然此舉有幫助農信社發揮區域優勢、進行差異化定位、降低異地授信風險的意圖，但部分縣域經濟總量小、工業基礎薄弱、經濟發展動力不足，金融業在縣域市場發展空間狹小，業務擴展易觸及天花板，后續客戶資源枯竭，盈利能力下降。以遼寧省為例，2019年有28個縣市區GDP低于100億元，34個縣市區的GDP較上年度下降。

金融風險的消長將成為影響省聯社改革進程的重要因素。面對經濟下行、不良上升的困境，省聯社未強有力地協助農信系統防范和化解金融風險，提升盈利能力。

2.省聯社與其他主體間的問題

（1）省聯社與基層農信社間：企業化治理不規范，風險控制不健全

一是上級委派高管的做法，有違現代公司治理原則，作為獨立法人的農信社其獨立經營決策的權力受到危及。基層農合機構的地位比較尷尬，其獨立的法人地位實際上已形同虛設，每逢基層農商行董、監事會換屆，都需先向省聯社提出申請，只有在獲得省聯社的提名文件后，基層農商行才可以繼續進行董監事提名、股東大會選舉、董監事長選舉及高管聘任等流程。

二是業務上的干預，省聯社管控著基層農信社的微觀經營活動，具有獨立法人資格的農信社在進行授信放貸、資金調動、業務研發等業務活動時，都需經由省聯社審批，但省聯社對于風險的把控只注重于微觀層面的信貸風險，缺乏對宏觀層面政策和市場主體等外部因素的評估，從而缺乏對于市場風險和操作風險的合理評判。對此，2012年銀監會發文規定省聯社不得對農信社信貸等具體業務進行直接或間接審批。

（2）省聯社與地方政府和其他監管主體：管理體制不順，責權利不明

在現有省聯社管理體制下，其既需迎合國家的改革意見，又要滿足地方發展的需要，央行和銀監會對農信社的改革可以進行指導、審核和監督，作為承擔農信社金融風險防范與處置責任的省政府，卻沒有明確的監管權，各部門在監管職能與風險后果的承擔上權責利不明。

在缺乏存款保險制度的情況下，一旦農信社產生信用危機，省級政府將是后果的承擔方，如果后續在債權處置、紓解民情問題時未妥善處理，就會激發社會矛盾，危害金融穩定。2010年河北省肅寧縣尚村農信社成為全國首家被批準破產的農信社。省級政府為避免風險，勢必會堅持把握其對農信社的管理權，且省聯社模式給予了地方政府應用農信社金融資源助推地方經濟發展的合法性和便利性，地方政府不愿放松其對農信社的管控程度。

央行和銀監會同為農信社的監管部門，但在具體的實際工作中，二者由于分工不具體，對農信社的監管工作缺乏側重點，在實際工作中無法分清主要負責人，如人民銀行在增資擴股計劃審核過程中，要比照銀監會出臺的有關規定；銀監部門對農信社票據申請審核要按人民銀行下發的一系列操作辦法執行，造成基層央行和銀監部門在責任認識上的模糊，容易出現互相推諉的現象。

在對基層信用社的管理過程中，省聯社的監管標準與銀監會、央行不同。如涉農貸款的統計標準，財政部2010年出臺了《財政縣域金融機構涉農貸款增量獎勵資金管理辦法》，但在執行過程中，各地區、各金融機構在理解上有所差異，具體口徑不一致。甘肅省聯社指導農信社涉農貸款的統計口徑，使全省65家縣級農村信用聯社（合作銀行）的所有貸款均統計為涉農貸款，且目前農信社會計科目分類不夠完善，出現了把非農貸款歸類到農業貸款科目下的情況。

（二）省聯社職能定位中存在的矛盾

1.省聯社既是行政機關又是總行的矛盾

省聯社是省級政府成立的直屬機構，省聯社的理事長及副主任的人選也均由省政府任命。但對基層農商行的評價標準是其利潤大小、發展情況和市場占有的多少，在市場競爭如此激烈、科技金融快速發展的金融市場環境中，基層農商行要對市場的變化迅速作出反應。在基層農商行看來，省聯社與其的關系就是總行和分行的關系，總行就應該滿足分行在市場競爭中的訴求。由此可以看出，省聯社向上是行政體系，向下到基層聯社又是市場規則，省聯社處在左右難以逢源的夾縫中，對上很難討好，對下怨聲載道，地位比較尷尬。

2.省聯社既是上級主管部門又是子公司的矛盾

省聯社是各省基層聯社的主管機關，對轄內基層聯社的風險防范、合規運營、人才培養、高管任免、后臺建設均負有不可推卸的責任。但與此同時，基層聯社卻是獨立的法人機構，獨立經營、自負盈虧，其治理框架應完全遵循現代公司治理結構，省聯社相當于基層農信社出資建立的子公司，母公司對子公司有決策權，但實際中省聯社掌控著農信社。湖南省農信社121家法人機構均成立了“三會一層”制度，然而這種治理結構有形無神，產權關系依然模糊。

3.省聯社既要率領轄內農商行完成國家的政策性目標，又要完成市場化目標的矛盾

農信社的宗旨是為“三農”提供資金需求，且在區域經營劃分中，監管對其的要求是以本地業務為主，貸款不能出縣、資金不能出省，但農業屬于弱勢產業，風險大、利潤率低。大連農商行2018年不良率高達8.73%，不良貸款中69%為涉農貸款，不良貸款高的原因主要是受到2018年兩次重大自然災害的影響：夏季持續高溫使大連海產品絕收、入秋后非洲豬瘟對生豬養殖業造成嚴重打擊。而支農產品的利率浮動空間又狹小，因為其如果上升，會受到農業利潤率低的約束，下降又會面臨資金成本的制約。在利潤市場化之后，競爭日益激烈，這些限制會縮減農信社的金融能力和業務開展。

4.省聯社既是業務主體又是監管主體的矛盾

省聯社作為業務主體，要追求市場化目標，走監管的邊緣地帶等；但另一方面，特別是當某個地區的農信社系統風險放大時，監管部門就會要求當地的省聯社履行本不屬于其職責的監管職能。這就產生了省聯社既是監管主體又是業務主體、既是裁判員又是運動員這種職責上的矛盾，這必將導致行政執法不嚴的后果，形成潛在的尋租空間和違規操作。2020年，銀監會針對銀行業共計發出2750份罰單，從罰單數量上來看，農商行高居首位，共收到965張罰單，占全部罰單總數的35.1%。

省聯社職能定位改革的對策

（一）省聯社職能定位改革的宏觀對策：推行相應改革政策

1.深化金融供給側改革。深化金融供給側改革是我國供給側結構性改革的一部分，是黨中央結合我國金融發展實際情況提出的重大戰略，為我國省聯社的發展指明了方向。金融供給側改革就是一種資金配置方式（趙瑞娟、秦建文，2020），是立足于實體經濟金融需求的供給端結構調整和重塑（曹雯，2020）。省聯社要重點把握金融供給側改革的實質，發揮服務農信社的職能，提升為實體經濟服務的能力。

2.防范化解風險化解，促進金融穩定。金融市場的穩定是經濟發展的前提條件。省聯社在發展和改革中必須堅持防范、化解金融風險，維護金融市場穩定。省聯社的風險管控能力不足，風控機制不健全，需完善風險問責機制，建立健全農信系統的存款保險制度，明確各方職責，有效應對重大金融風險，制定風險事前防范預警、事中市場化處置、事后問責的配套機制，有效提升農信系統抵御風險的能力，實現高質量發展。

3.完善服務鄉村振興機制。農信社作為服務“三農”的主力軍，需要進一步完善服務鄉村振興戰略的投融資機制和農業信貸擔保機制，加大發展農村普惠金融的力度。為加強金融對鄉村振興重點領域和薄弱環節的支持，2021年6月人民銀行、銀保監會聯合發布了《金融機構服務鄉村振興考核評估辦法》，農信系統也在考核范圍之內。各省市為推動評估辦法落實，隨之印發了相關文件，如山西省聯社出臺了《山西省農村信用社2021年金融服務鄉村振興工作考核方案》。

（二）省聯社職能定位改革的中觀對策：推進對省聯社的改革

1.通過立法明晰省聯社職能定位，以緩解省聯社既是業務主體又是監管主體的矛盾。19世紀40年代末，合作金融開始興起，各國都頒布了相應法律推動合作金融的發展，德國于1889年頒布了《合作社法》，英美日也分別有《工業和儲蓄合作社法》《農業信貸法》《信用金庫法》，但我國農信社、省聯社在監督管理方面存在諸多問題，不管是從產權制度還是從運營機制、監管權責角度，都有待出臺詳細的法律法規進行規范，以促進省聯社更好地改革發展，維護金融市場安全。

2.對省聯社的管理和服務職能進行剝離，緩解省聯社既是行政機關又是總行的矛盾。這種剝離可以采取兩種模式：一是徹底剝離的模式，徹底的剝離是指省聯社僅留下行政和監管功能，執行地方政府的政策意見，是歸省政府管理的純政府機關。而原有的服務功能剝離出去，由轄內農信系統出資成立專門的現代化企業“地方金融服務中心”，接手省聯社原有的信息服務、人才培養等職能。二是相對剝離的模式，即在省聯社內部進行劃分，按照部門的性質大體上分為管理型部門和服務型部門兩種。不同性質的部門運用不同的工作考核評估方法，按照市場化的方法考核服務型部門，考核內容如基層銀行滿意程度、產品研發的效率等；按照行政化的方法考核管理型部門，如政策執行程度等。相對剝離模式變動范圍小，適應性更強，不涉及成立新機構，見效快，也相當于是完全剝離的過渡，大多數省份可以選擇這種辦法。

3.在“放”與“收”兩個方面進行改革，緩解省聯社既是上級主管部門又是子公司的矛盾。對于發展情況較好的農商行實行“放”，例如經濟較發達地區的農商行、擁有現代化公司治理機制的農商行、有風險防范措施和治理機制的農商行。省聯社可使之獨立承擔風險，不再涉足其具體業務，但是要加強監督基層農信社完成國家政策的情況，例如支農政策、產業政策等，與銀監部門的業務監管形成互補。此外，由于基層農信社在與大型銀行等金融機構的競爭中還是居于落后地位，依然需要省聯社提供中后臺的服務。

對于發展情況較差的農商行實行“收”，例如，經濟欠發達地區的農商行，“三會一層”形同虛設、風險高收益差、運營狀況不好的農商行等。省聯社與基層農商行的關系，主要包括三個方面的內容：一個是與黨的領導有關的內容，除了執行國家方針政策外，省聯社還要干預基層農商行的公司治理情況，如股權結構、股東資質、“三會一層”的產生與退出等；二是提供中后臺服務；三是省聯社有權對基層聯社進行并購重組，在省聯社能夠協助農信社提高資產質量、降低風險水平、執行好國家政策的前提下賦予其更多的自主權。

（二）省聯社職能定位改革的微觀對策：為農信社提供優質服務

省聯社要為轄內農信社提供更優質的中后臺服務，發揮規模效應優勢，迅速打造信息科技平臺、產品研發平臺、風險防控平臺、教育培訓平臺、大客戶營銷等五大平臺。

1.信息科技平臺。著力構建與數字化時代相適應的科技平臺，加快對時代和市場變化的響應速度，持續加大在金融科技方面的投入，引領金融科技發展滿足用戶的新型金融需求。金融科技發展水平將成為銀行發展的核心競爭力。省聯社應打造能覆蓋全體農信社的信息科技平臺，結合農信機構的特點，通過自身開發和與金融科技公司合作，在信息平臺、智能獲客等方面加大開發力度。

2.產品創新平臺。省聯社應提高農信社產品的競爭力，改善農信機構業務單一、產品研發滯后的局面，彌補法人機構產品開發能力不足的問題。同時，積極拓展農業農村抵押物的范圍，促使金融與“三農”有機結合，引入保險、擔保等機制拓寬“三農”的融資來源，完善市場需求挖掘體制、新產品研發營銷推廣體系、風險定價與管控機制。

3.風險防控平臺。省聯社可以將農信社自身積累的數據整合，并充分利用政府部門、第三方數據公司等數據，共同接入風險防控平臺，將這些數據深入加工處理，基于大數據風險預警系統形成報告、通知和處置的流程，有效防控和識別潛在風險，對已發現的風險持續監測。

4.教育培訓平臺。省聯社應加強對基層農信社人才隊伍的錘煉，定期組織開展培訓，強化學習教育。為農信社的理（董）事長、高管等提供在農信社經營管理、轉型發展方面學習交流的機會，為各類業務和管理人才提供優質培訓資源，不斷提升人才綜合素質，為下一步農信社轉型發展注入新鮮血液。

5.大客戶營銷平臺。省聯社應充分把握自身優勢，消除農信系統在市場競爭洪流中漂泊的無力感，為其建設與各部門溝通對話的渠道，依靠省級政府大平臺的優勢，積極爭取各部門的支持，加強在和大客戶談判中的話語權，改變獨立法人機構農信社與其他大型銀行競爭中的弱勢地位。