中國對外開放格局的演進

[摘 要] 改革開放四十多年以來，中國對外開放的實踐經歷了從經濟特區到自由貿易試驗區的不斷變化。基于歷史視角，從對外開放格局的初步產生、對外開放格局的逐步形成以及對外開放格局的不斷深化三個階段研究我國對外開放格局的演進過程，并對經濟特區、國家級經濟技術開發區、國家級高新區、國家級新區以及自由貿易試驗區的演變及其對我國經濟所帶來的不同影響進行邏輯梳理。進一步指出在國際貿易摩擦日益頻繁和日趨激烈的形勢下，更大力度地推進對外開放的進程，更高水平地提升對外開放的質量，更有新意地打造對外開放的格局，應以自由貿易試驗區和自由貿易港的建設為主要落腳點。

[關鍵詞]對外開放格局;經濟特區;自由貿易試驗區

[中圖分類號]F124????? [文獻標識碼]A????? [文章編號]1672-1071（2021）03-0067-08

1978年黨的十一屆三中全會決定實行對內改革、對外開放的政策，在廣東省和福建省的對外經濟活動中實行“特殊政策、靈活措施”，并先后于1980年和1981年設立深圳、珠海、廈門和汕頭經濟特區，以及在1988年批準設立海南經濟特區，在特區內實行特殊政策。1984年，又先后建立14個沿海開放城市，以及設定沿海地區的一些市、縣和沿海開放城市所轄縣為沿海經濟開放區。伴隨著改革開放的深化，不斷有“經濟技術開發區”和“高新技術開發區”在全國范圍內成立。20世紀90年代初期，又陸續出現了多個國家級新區以及國家級高新區。2013年以來，又設立了自由貿易試驗區。至此，我國形成了經濟特區—國家級經濟技術開發區—國家級高新區—國家級新區—自由貿易試驗區這樣一個全方位、多層次、多領域的對外開放格局。本文以我國經濟特區、國家級經濟技術開發區、國家級高新區、國家級新區以及自由貿易試驗區為研究對象，從歷史視角分析我國對外開放格局的演進及產生的影響，進而對對外開放格局的未來發展進行展望。

一、文獻回顧

盡管早在16世紀就出現了特殊優惠政策地區的概念，但一般認為第一個現代經濟特區出現在1959年的愛爾蘭 [1]。在此之后，這類特區有不同的命名，包括自由貿易區、出口加工區、自由區、自由港、經濟特區等。例如，Farole把經濟特區分成六種類型，即自貿區、出口加工區、混合型出口加工區、自由港、企業園區以及單一工場的經濟特區[2]。到1975年，全球25個國家建立了79個經濟特區[3]。根據估計，目前全球至少有3 000—5 000個經濟特區，而且大多數集中在發展中國家[4] [5]。

經濟特區對經濟增長的促進作用，可以通過不同的機制實現，包括以優惠的條件吸引外商直接投資[6]，企業在特區內的集群形成網絡效應和規模經濟效益[7] [8]，技術向特區之外的擴散[9]，通過學習改進當地企業的出口能力和技術升級[10]，利用在低端勞動力密集任務上的比較優勢等[11] 4。在經濟特區影響經濟增長的實證研究方面，Chiu等人通過在中國臺灣自貿港區運行企業的調查數據，研究了中國臺灣自貿港區企業的表現[12];Leong使用了經濟特區作為內生變量的工具變量，估計了貿易和FDI對中國和印度地區經濟增長的影響[13];Jensen和Winiarczyk研究經濟特區對波蘭地區發展的影響，發現盡管經濟特區吸引了FDI，但是對波蘭的就業或工資幾乎沒有影響[14];Siroen和Yucer使用國家引力模型檢驗自貿區的政策優惠在促進產品出口和國際貿易方面的作用[11] 4;Khandelwal和Teachout對緬甸的經濟特區運行與其周邊國家包括中國、孟加拉、柬埔寨、老撾、印度、泰國和越南的經濟特區進行比較，指出緬甸經濟特區帶來的影響[15];Nazarczuk和Uminski使用波蘭企業層面數據研究經濟特區對企業出口行為的影響[16];Davies和Mazhikeyev通過使用非洲和亞洲企業層面數據，估計了經濟特區對企業出口的影響[17]。

隨著2013年中國（上海）自由貿易試驗區的設立，國內對中國自貿區的研究越來越多。盛斌對中國自由貿易試驗區建設中存在的問題與挑戰進行了分析，并對自貿區的發展提出了展望[18];Huang等人通過使用反事實方法研究上海自貿區對經濟增長的影響，并指出要進一步提高中國的投資和貿易自由化水平，從而讓自貿區形成更大的經濟效應[19]。Chen等人選擇中國6個典型的自貿港區，即上海洋山港、煙臺港、廈門海滄港、廣州南沙港、寧波梅山港和天津東疆港進行實證研究，并對這些區域的開發效果進行了評價[20]。張二震和戴翔圍繞江蘇自貿區建設的目標與思路展開分析[21]。譚娜等人、王利輝和劉志紅分別運用反事實方法對上海自貿區成立的經濟增長效應進行評估[22] [23];劉秉鐮和王鉞同樣利用反事實分析方法，研究上海自由貿易試驗區對區域創新生產活動的影響[24]。

現有文獻較多研究經濟特區、自貿區等特殊政策優惠地區的個體運行，以及對經濟、貿易等方面產生的影響。本文則側重于分析中國對外開放格局從經濟特區設立到自由貿易試驗區設立的演進過程。

二、中國對外開放格局的演進

從改革開放初期經濟特區的設立開始，到2018年設立海南自由貿易港，中國對外開放格局不斷深化，見圖1。對外開放格局的演進，可以分成三個階段。

第一個階段是1980年至1990年對外開放格局的初步產生階段。在這一時期中，中國相繼設立了以經濟特區、沿海開放城市、高新區等對外開放窗口和陣地。1980年我國設立了4個經濟特區，1984年批準14個沿海開放城市，1984—1986年批準14個國家級經濟技術開發區，1988年設立第五個經濟特區，1988年批準第一個國家級高新區。改革開放之初，設立經濟特區是探索通過特殊的經濟政策、靈活的經濟措施和獨特的經濟管理體制，實現外向經濟發展目標。經濟特區作為世界自由港區的主要形式之一，以減免關稅等優惠措施為手段，通過創造良好的投資環境，鼓勵外商投資，引進先進技術和科學管理方法，以達到促進國家經濟技術發展的目的。14個沿海開放城市則作為經濟特區的延伸，實行經濟特區的一些特殊政策，鼓勵對外經濟合作和技術交流。隨著經濟特區建設取得成功，我國需要將經濟特區的經驗在全國推廣。同時，為了充分發揮沿海港口城市的優勢，把我國的對外開放政策與國內工業基礎相結合，也為了更進一步吸收國際資本和產業轉移，國務院從1984年開始，在已經設立的經濟技術開發區基礎上，逐漸設立國家級經濟技術開發區。國家級經濟技術開發區以更高的服務效率打造更具優勢的投資軟環境，吸引更多投資和先進技術。

圖1 中國對外開放格局的演進邏輯

第二個階段是1991年至2009年對外開放格局的逐步形成階段。這一時期中，中國開始了國家級對外開放平臺和載體的建設。1991—1992年第一輪國家級高新區加速建設，1992年第一個國家級新區——上海浦東新區批準設立，時隔14年后，2006年第二個國家級新區——天津濱海新區設立。這一時期，出現了2個國家級新區、56個國家級高新區以及現存的大部分國家級經濟技術開發區。隨著20世紀80年代中國對外開放格局的初步形成，以經濟特區、沿海開放城市和國家級經濟技術開發區為代表的開放模式，為中國經濟的快速增長提供了極其重要的動力支持。但是在對外開放過程中，逐漸出現一些深層次的問題，特別是制度上的瓶頸，既和技術產業特性有關，也和地理區域特性有關;既和整個社會治理有關，又和管理體制及政府的政策等方面密切相關。制度瓶頸的破解，需要更綜合的措施和方式來實現。國家級高新區和國家級新區就是在這樣的背景下產生的。高新技術的發展和高新技術產業的發展，更加需要特殊的政策扶持。國家級高新區以智力資本和開放環境條件為依托，依靠科技和經濟實力，通過實施高新技術產業的改革措施將科技成果轉化為現實生產力。國家級新區則承擔了國家重大發展和改革開放的戰略任務，它的地理范圍比較小，通常是一個市內的某一個區域，是承擔國家重大發展和改革開放戰略任務的綜合功能區。國家級新區主要是行政區劃調整的一種措施，由中央政府批準設立并擁有相應的配套政策。

第三個階段是2010年以來對外開放格局的不斷深化階段。這一時期是在前兩個階段基礎上的深化和發展，既有經濟特區、國家級新區及國家級高新區的大力推進，也有自由貿易試驗區等新的對外開放載體的探索。2010年國家設立新疆喀什經濟特區和霍爾果斯經濟特區，開始大規模國家級新區，以及第二輪國家級高新區建設，2013年開始設立自由貿易試驗區。2010年5月設立的喀什經濟特區和霍爾果斯經濟特區，對實現喀什以及新疆經濟的跨越式發展都具有重要的戰略意義。作為中國的西大門及擁有世界最大面積之一的經濟特區，喀什將以“東有深圳、西有喀什”為目標，依托國家批準設立“中國—喀什經濟特區”的特殊扶持政策，把喀什建成中亞、南亞和西亞的橋頭堡，推動形成我國“陸上開放”與“海上開放”并重的對外開放新格局。在現有的19個國家級新區中，17個是從2010年開始設立的。它體現了上一輪設立的浦東新區和濱海新區在國家重要戰略中所起的示范效果，并希望在全國更大范圍內發揮其應有的作用。而自由貿易試驗區作為國家戰略的一部分，是先行先試、深化改革、擴大開放的重大舉措，是順應全球經貿發展新趨勢，實現更加積極主動的開放戰略。從2013年設立第一個自由貿易試驗區開始，到2019年我國共批準設立了18個自由貿易試驗區，初步形成“1+3+7+1+6”的基本格局，形成了東西南北中協調、陸海統籌的對外開放態勢。18個自由貿易試驗區，形成了“沿海無缺口，內地有重點”的新格局。即從南到北，從海南、廣西、廣東、福建、浙江、上海、江蘇，到山東、天津、河北、遼寧、黑龍江等12個沿海省份，中西部重要省市湖北、河南、四川、重慶、陜西以及延邊地區的云南等全部擁有自由貿易試驗區。自由貿易試驗區的設立，將進一步擴大對外開放的前沿陣地，全方位發揮沿海地區對腹地的輻射帶動作用，更好服務陸海內外聯動、東西雙向并濟的對外開放總體格局。

三、從經濟特區到自由貿易試驗區的嬗變

（一）經濟特區

在現有的7個經濟特區中，除了喀什和霍爾果斯經濟特區在2010年設立，其他5個經濟特區都是20世紀80年代在出口特區的基礎上設立的，在中國所有經濟區中也是最早出現的。

早期設立的經濟特區，除了海南之外，其他幾個面積都較小，見表1。從20世紀90年代中期開始，經濟特區所享有的特殊優惠政策逐漸消失，國務院在經濟特區設立三十周年之際，先后同意將四大經濟特區范圍擴大到全市。到2010年下半年和2011年上半年，深圳、廈門、珠海和汕頭經濟特區先后將經濟特區擴大到全市范圍。經濟特區范圍的擴大并不是地理范圍的簡單擴張，而是為這些改革開放的前沿陣地注入新的發展動力，擴大經濟特區的輻射力和帶動作用，為推動中國區域經濟平衡發展作出新的貢獻。

（二）國家級經濟技術開發區

1981年經國務院批準在沿海開放城市建立經濟技術開發區，1984年9月成立第一個國家級經濟技術開發區即大連經濟技術開發區，截至2018年，我國共設立219家國家級經濟技術開發區。這些開發區分布在全國30個省市（山西省未設立），其中江蘇擁有26家，排在全國第一位，其他省份分別是浙江21家，山東15家，安徽12家，以及江西、河南、河北、福建各10家，余下的都低于10家。從區域分布來看，在219個國家級經濟技術開發區中，東部地區107家開發區實現地區生產總值67 333億元，占所有國家級經濟技術開發區地區生產總值的比重為66%，而中部地區63家和西部地區49家國家級經濟技術開發區分別實現地區生產總值21 389億元和13 302億元，占總量的比重為21%和13%，見表2。

國家級經濟技術開發區對地區經濟發展產生了重要的輻射帶動作用。根據統計，2018年國家級經濟技術開發區前10強全部位于中國經濟最發達的長三角、珠三角和環渤海經濟區，其中3家位于江蘇，2家位于山東，除此之外，廣東、天津、北京、浙江和上海各1家。2018年，全國219家國家級經濟技術開發區實現地區生產總值10.2萬億元，比2017年增長13.9%，占國內生產總值的比重達到11.3%。實現財政收入1.9萬億元，比2017年增加7.7%，超過全國同期平均水平1.5個百分點，占全國財政收入的比重為10.6%。實際使用外資513億美元，比2017年增加5.5%，占全國吸引外資的比重為20%;實現進出口總額61 937億元，比2017年增加10.8%，占全國進出口總額的比重為20.3%。2018年，出口高新技術產品12 531億元，比2017年增加12.8%，占國家級經濟技術開發區出口總額的36.7%，占全國高新技術產品出口總額的25.4%;進口額達到9 001億元，比2017年增加21.2%，占國家級經濟技術開發區進口總額的32.3%，占全國高新技術產品進口總額的20.3%。此外，全國國家級經濟技術開發區在多項主要指標上表現優異，尤其是地區生產總值年增長率都超過全國平均水平。除了2015年地區生產總值僅增長1.4%，其他4年的增長率都超過7%，5年平均增長率超過8%。另外，進出口總額、實際使用外資數量、財政收入以及稅收收入都穩步上升，見圖2。

（三）國家級高新區

第一個國家級高新區是1988年5月10日國務院批準建設的北京市新技術產業開發試驗區（中關村科技園區的前身）。截至目前，共有169家國家級高新區（包括蘇州工業園區）。其中，1991年和1992年共設立51個國家級高新區。從1995年開始基本上維持在52—56家之間;到2010年開始增加到83家，然后急劇上升，尤其是2015年增加到146家，2018年增加到169家，見圖3。

從地區分布來看，70家集中在東部地區，44家集中在中部地區，而西部地區和東北地區分別只有39家和16家。從省級分布來看，169家國家級高新區分布在全國除港澳臺之外的31個省（自治區和直轄市）。其中，江蘇省擁有18家，排在第一位;其次分別是廣東省14家，山東省13家，湖北省12家;其他省份都低于10家。截至2018年底，高新區企業數量達到120 057家，其中高新企業數量62 792家，占企業總數的53%。從企業類型來看，小型企業數量最多，達到69 664家;其次分別是微型企業27 915家、中型企業17 661家和大型企業4 817家。

（四）國家級新區

第一個國家級新區是1992年10月成立的上海浦東新區。截至2018年末，我國共設立了包括雄安新區在內的19個國家級新區，分布在我國19個省市。國家級新區的布局更多考慮通過新區的建設帶動區域的發展，使之成為一個區域的增長極，改變整個區域的發展態勢，產生輻射效應。比如：最早設立的上海浦東新區對長三角、東南沿海及沿江的經濟增長有不同程度的帶動作用;重慶的兩江新區，對整個重慶的經濟增長和發展的帶動作用十分明顯。在19個國家級新區中，除了浦東新區和天津濱海新區，其他17個新區都是2010年之后批準設立的。其中，雄安新區又不同于一般意義上的新區。雄安新區作為北京非首都功能疏解集中承載地，將在打造以首都為核心的世界級城市群的布局和調整優化京津冀空間結構中起到關鍵作用。通過建設雄安新區，我國將探索人口經濟密集地區優化開發的新模式。

2017年18個國家級新區（不包括雄安新區）創造的地區生產總值為39 612.19億元，占全國GDP的4.8%。其中，浦東新區的地區生產總值最大，達到9 651.39億元，占上海市GDP的32.03%;其次是濱海新區，地區生產總值7 050億元，占天津市GDP的37.91%。在所有18個國家級新區中，8個新區的地區生產總值超過平均值，10個新區的地區生產總值低于平均值，見圖4。從所有國家級新區的地區生產總值占當地比重來看，2017年濱海新區、浦東新區、金普新區和西海岸新區的比例都超過25%，分別以37.91%、32.03%、31.82%和28.54%排在前四位，尤其是前三個新區，它們創造的地區生產總值同樣排在所有國家級新區的前三位。這說明，這幾個國家級新區不僅經濟總量較大，而且對所在城市的貢獻度也非常大。相反，西咸新區、南沙新區、蘭州新區和貴安新區對當地所在市的貢獻都低于10%，分別貢獻了當地所在市GDP的4.61%、6.47%、7.16%和9.95%。尤其是貴安新區、西咸新區和蘭州新區，其創造的地區生產總值排在18個國家級新區的后三位。

深圳特區的使命是讓世界進入中國、讓中國融入世界，發揮窗口和橋梁的作用;浦東新區最重要的功能是金融發展和國際化;雄安新區承載的使命就是創新。雄安新區的遠期規劃面積達到2 000平方公里，與深圳相當，比浦東面積大。按照要求，雄安新區將成為綠色生態宜居新城區、創新驅動發展引領區、協調發展示范區、開放發展先行區，這與深圳特區、浦東新區的發展思路一樣，均為城市發展提供新的發展路徑。

（五）自由貿易試驗區

2013年9月設立的中國（上海）自由貿易試驗區是我國第一個自由貿易試驗區，目前已經步入了建設的第八年。就國家層面而言，自由貿易試驗區作為國家戰略的一部分，是先行先試、深化改革、擴大開放的重大舉措，是順應全球經貿發展新趨勢，實現更加積極主動的開放戰略。自由貿易試驗區的設立，將對上海的貿易、航運、金融等領域起到“牽一發而動全身”的作用，有利于上海突破已有的制度框架，放寬稅收、外匯使用等優惠政策，為上海帶來更多制度紅利。以最早設立的上海自由貿易試驗區為例，經過幾年的發展，不僅實現了自身的快速發展，也帶動了上海浦東新區和上海市的快速發展。根據統計，上海自由貿易試驗區以1/10的面積創造了浦東3/4的生產總值、70%的外貿進出口總額;以1/50的面積創造了上海市1/4的生產總值、40%的外貿進出口總額。從圖5可以看到，2015—2017年上海自貿區幾個主要指標表現情況良好，尤其是進出口總額上升更快。其中，2017年進出口總額比2016年增加72.3%。

自由貿易試驗區的發展，為其他地區積累了成功經驗。2018年5月，國務院印發《關于做好自由貿易試驗區第四批改革試點經驗復制推廣工作的通知》，指出上海等11個自由貿易試驗區形成復制推廣的改革事項共30項，在全國范圍內復制推廣改革事項27項，累計形成向全國或特定區域復制推廣的改革試點經驗153項。從全國范圍看，2019年5月《第五批自貿區經驗加速復制推廣》指出，在投資管理、貿易便利化、事中事后監管等三個方面共有18項改革試點經驗復制推廣，其中17項在全國范圍內復制推廣。目前，共有171項改革試點經驗在全國范圍內推廣。另外，根據2019年6月首次發布的《中國自由貿易試驗區發展報告》，我國自由貿易試驗區運行5年以來，累計新設企業60多萬家，以不到全國萬分之二的面積，吸收了12%的外資，創造了12%的進出口額。自由貿易試驗區運行5年多來，多項試驗任務落實良好。上海自貿區試驗任務完成情況最好，3.0版本《全面深化方案》完成率達到98.99%;廣東、天津、福建第二批自貿區《總體方案》任務完成率都超過90%;湖北等第三批自貿區《總體方案》試驗任務完成率總體超過70%。

四、結論及展望

自1978年改革開放以來，中國對外開放形成了從沿海到內地的全方位、多層次、多領域的新格局，經歷了從經濟特區到自由貿易試驗區的轉變。這種演進及轉變，不僅符合理論和歷史發展的規律，體現了我們對更開放、更包容、更美好未來的追求，也為中國過去40多年的經濟持續快速增長提供了重要的制度保障。未來基于海南自由貿易試驗區的海南自由貿易港建設，不僅是建設海南經濟特區、海南自由貿易試驗區的需要，也是整個海南發展的需要，更是中國進一步深化改革、擴大對外開放、提升更高層次開放型經濟的需要。

新時期打造新的對外開放格局，應以自由貿易試驗區和自由貿易港為契機，推動中國經濟的高質量發展。從習近平總書記在第二屆中國國際進口博覽會開幕式上的主旨演講中所談到的“中國將繼續鼓勵自由貿易試驗區大膽試、大膽闖，加快推進海南自由貿易港建設，打造開放新高地”，到十九屆四中全會所形成的重要精神文本《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》所明確的“加快自由貿易試驗區、自由貿易港等對外開放高地建設”，無不表明自由貿易試驗區建設在推動經濟高質量發展中的重要引領作用。因此，在國際貿易摩擦日益頻繁和日趨激烈的形勢下，更大力度地提高對外開放的程度，更高水平地提升對外開放的質量，更有新意地打造對外開放的格局，應以自由貿易試驗區和自由貿易港的建設為主要落腳點。

總體而言，在建設自由貿易試驗區和自由貿易港的過程中應深化“四個認識”。首先是政策優惠與制度創新相結合，既應給予適當的政策優惠來吸引和集聚生產要素，又應通過制度創新來優化營商環境，以進一步釋放制度紅利。在發揮貿易監管、投資便利、金融制度、創新創業等制度創新作用的同時，自由貿易試驗區建設仍應發揮稅收、土地、人才引進等優惠政策的引力，在經濟欠發達的地區尤應如是。其次是區內發展與區間協同相結合，既應注重自由貿易試驗區內的高質量發展，又應發揮其對區外其他地區的輻射效應和外溢效應，以實現區內區外的聯動發展。其實，自貿區并不只是自貿區的自貿區，應是結合周邊地區和經濟腹地共同發展的自貿區。區域之間，既應各揚所長，又應共享所有，在競爭與合作中共同推進區域的高質量一體化。再次是精心筑巢與主動引鳳相結合。精心筑巢體現為完善基礎設施和改善營商環境，但這并不是自貿區建設的全部。地方政府及轄內企業還應在此基礎上主動出擊尋貨源、找市場和拉人才，以在自我營銷中實現產出的增長和經濟的發展。最后是便利推進與自由探索相結合，既應在投資便利化上進行創新，又應在貿易自由化上進行探索，以最終實現貿易區和貿易港的“自由化”。客觀而言，國內自由貿易試驗區在便利化推進上已幾乎碰到了“天花板”，進一步突破這一限制繼續發揮自貿區在經濟高質量發展中的推動作用，應在“自由化”上做大文章，諸如部分產業和產品的進一步放開、人民幣自由兌換的進一步放權等。

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（責任編輯：向 梅）

（校? 對：顏 婷）

[基金項目]國家社科基金后期資助項目“研發投入、產品質量升級與經濟增長”（17FJL013）;江蘇省社科基金“產品質量升級視角下研發投入促進江蘇經濟增長方式轉變的機制研究”（17EYD003）。

[收稿日期] 2021-03-08

[作者簡介]李懷建，江蘇師范大學商學院副教授、經濟學博士、碩士生導師，221116。