公路水運工程應急管理標準體系構建

王 冀，張 宇，吳忠廣，孫曉軍，吳 博

（1.交通運輸部科學研究院，北京 100029；2.浙江省交通工程管理中心，浙江杭州 310005；3.寧波舟山港主通道項目工程建設指揮部，浙江舟山 316054)

0 引言

應急管理能力和水平是國家治理現代化的重要標志之一。自十九大以來，中國應急管理體系進入了總體國家安全觀下中國特色應急管理體系建設時期[1]。交通運輸應急管理是國家應急管理體系的重要組成部分，其中包括公路水運工程建設生產安全事故應急管理。構建公路水運工程應急管理標準體系，發揮其行業支撐引領作用，通過標準將應急管理各環節、各階段目標要求量化，進一步規范應急管理工作，對推進交通運輸領域應急管理體系和能力現代化建設具有重大的現實意義。

截至目前，多國政府已出臺國家級的法規政策、標準規范及指導性方案，推動應急管理標準體系建設，如美國、英國、澳大利亞等發達國家結合本國國情和突發事件特點建立了不同特色的應急救援標準體系[2-4]。國外學術界在應急管理的基礎理論層面深入探討了基于突發事件應急管理的內涵、形式及任務，如Kathleen等[5]以應急資源信息溝通為重點，提出應急管理信息資源體系構建建議；Zografos 等[6]從提高公路事故應急響應效率的角度建立事故響應模型，為開展應急響應與處置標準化技術研究提供支持；Seymour 等[7]總結了國際高效的應急管理與救援體系，提出應急管理模式、方法和應用等指導性方案的制定建議。

國內目前開展的應急管理標準體系研究側重于企業安全生產、應急指揮、城市應急管理等方面，如李忠強[8]、肖振紅[9]、張超[10]、汪云峰[11]等分別研究提出了國家應急標準體系主要維度、企業安全生產應急管理標準體系框架、應急指揮標準體系框架、城市應急管理標準體系框架模型等建議，主要構建思路和方法對公路水運工程應急管理標準體系有一定借鑒作用。在交通運輸行業應急管理標準體系構建方面，石寧等[12]從風險防范、監測報警、預測預警、應急設備、綜合輔助和損害評估等6 個方面對我國水上溢油應急標準體系進行了分析。2016 年交通運輸部印發了《交通運輸安全應急標準體系（2016 年）》，在現有交通運輸各專業標準化技術體系的基礎上，按照交通運輸行業安全應急職責分工和重點領域劃分，形成了包括基礎標準、通用標準、工程建設安全標準、運輸與作業安全標準、安全設施設備標準、安全管理標準、應急救助標準7 個部分在內的交通運輸安全應急標準體系[13-14]，支撐指導行業交通運輸安全監督與應急管理。

綜合現有研究成果，目前國內外缺少針對工程建設生產安全事故應急管理標準體系的研究，交通運輸行業層面從宏觀角度構建了安全應急標準體系，但公路水運工程應急管理標準缺口較大。鑒于此，本文基于公路水運工程應急管理標準現狀及標準制定需求，借鑒國內外相關經驗，針對公路水運工程施工應急管理領域，按標準的內在聯系研究提出行業公路水運工程應急管理標準體系構建原則、思路、標準體系框架及標準制定建議，以解決當前公路水運工程應急管理關鍵技術標準缺失問題，為提升行業安全應急管理水平提供支撐。

1 我國公路水運工程應急管理標準實施現狀與需求分析

1.1 公路水運工程應急管理標準實施現狀

與交通運輸安全管理類標準相比，應急管理類現行標準主要指向道路運輸、貨物運輸或運營期應急管理等方向，交通運輸工程建設施工應急管理類標準較少。在《交通運輸安全應急標準體系（2016 年）》[13]中，沒有與公路水運工程直接相關的現行標準，另有3 項現行標準可對公路水運工程應急信息化管理起到借鑒作用。當前行業公路水運工程應急管理標準及執行情況如表1所示。由該表可知，行業公路水運工程施工應急管理無現行標準，正在研究制定的標準遠不能滿足應急管理工作需求，應急管理關鍵技術標準缺失，標準的支撐引導作用沒有得到充分發揮。

表1 交通運輸行業公路水運工程應急管理標準及相關標準明細

1.2 公路水運工程應急管理標準需求

《交通強國建設綱要》針對交通行業安全應急管理工作，提出“完善交通安全生產體系，強化交通應急救援能力”的戰略要求[15]。本文針對當前行業公路水運工程應急管理標準現狀與需求，通過專家咨詢、實地調查，開展了中西部、西南部、東部片區的調研座談，了解到地方交通運輸建設管理、質監、應急管理相關部門、機構、企業對公路水運工程應急管理在預防準備、監測預警、響應處置、恢復重建等階段均存在標準制定的廣泛需求。通過書面問卷調研，進一步收集了公路水運工程施工單位從業人員、管理人員對施工過程應急管理標準現狀問題的反饋意見。在收集的582 份問卷中，反映出當前公路水運工程應急管理標準體系不完善、關鍵環節標準缺失、先進經驗未能及時轉化為標準、從業人員對標準掌握程度不高等問題。公路水運工程應急管理標準需求及存在的主要問題調研結果如表2和圖2所示。

表2 公路水運工程應急管理標準需求調研結果

圖1 公路水運工程應急管理標準存在的主要問題

交通運輸行業公路水運工程應急管理逐漸呈現出嚴峻性、科學性、規范性等特點，主要表現為：偏遠地區、環境復雜地區工程增多，為工程建設應急管理帶來更大的挑戰，傳統地方、企業工程應急管理標準規范不能完全適用；應急管理主體日趨復雜，生產安全事故與自然災害、突發公共衛生事件等各類非常規突發事件的關聯性越來越密切；新基建、智慧工地的廣泛應用實施，需要先進的技術標準進一步指導、提升監測預警、應急指揮、應急處置技術能力和水平建設。因此，亟需及時總結新技術、新理念，推動重要領域標準的制定，引導探索公路水運工程應急管理新模式與新能力。

2 國外應急管理標準體系構建經驗啟示

2.1 部分發達國家應急管理標準體系現狀

2.1.1 美國突發事件應急管理標準體系

美國的應急管理標準體系與相關法律法規、政策制度文件之間緊密關聯，目前已逐步形成一套自上而下的標準體系，且范圍廣、操作性強[16-19]，在風險評估、應急設施設備建設、應急隊伍建設管理、應急救援技術和方法、應急指揮協調、保障支持等方面均有相關標準規范。經分析梳理，美國突發事件應急管理標準體系結構如圖2所示。

圖2 美國突發事件應急管理標準體系結構圖

此外，美國的應急管理標準體系注重統一性，例如美國聯邦政府發布的標準化文件《國家突發事件管理體系》（National Incident Manage?ment System,NIMS），為國家安全管理制度提供了統一的理論、概念、原則、術語、組織程序等內容，適用于各個級別、各個尺度的突發事件類型。

2.1.2 英國應急管理標準體系

英國目前已建立了完善的應急管理體系。英國標準化協會（British Standards Institution,BSI）在2008年發布的《災害與應急管理系統》中，對應急管理體系框架、政府職責、設施設備、風險評估、管理政策、應急計劃、信息通訊、公眾與媒體、應急處置、應急恢復等方面進行了規范[20]。此外，BSI 制定了較多應急救援裝備和防護方面的標準，包括應急照明、應急出口系統、應急通訊頻率、放射性應急測量儀器和應急逃生自動測試系統等[6]。英國應急管理標準體系結構如圖3所示。

圖3 英國應急管理標準體系結構圖

2.1.3 日本應急管理標準體系

日本作為世界上自然災害頻發的國家之一，在抗擊自然災害的過程中積累了豐富的應急管理經驗。日本在應急管理標準化方面，最突出的特點是法律法規和標準規范相輔相成。法律法規作為強制性的標準化文件，對日本應急管理的規范和指導起著重要作用。針對災害應對，日本于1961 年制定和頒布了《災害對策基本法》，明確了包括防災組織、防災計劃、災害預防、災害應急以及災害重建的各項要求，并賦予相關標準法律地位[21]。日本國家應急管理標準體系體現出對事故預防及應急準備等方面的高度重視，包括應急預案、應急演練、設施設備、協調聯絡等方面。日本應急管理標準體系結構如圖4所示。

圖4 日本應急管理標準體系結構圖

2.2 國外應急管理標準體系特點及經驗啟示

國際上雖未形成針對交通工程建設的應急管理標準體系，但從部分發達國家應急管理標準體系和相關標準的主要類別中可進一步分析其對應急管理的宏觀把控和針對各環節的主要側重，為我國公路水運工程應急管理標準體系構建提供經驗借鑒。

2.2.1 自上而下統一規劃

一些發達國家基本形成了自上而下的應急管理標準體系，避免了針對不同類別突發事件、不同領域標準間交叉重復、覆蓋不全等問題。鑒于當前我國公路水運工程應急管理標準處于起步階段，建議從頂層入手，自上而下通過標準體系構建，科學地指導應急管理標準化工作。

2.2.2 與政策體系緊密結合

美國針對其國內不同級別的突發事件類型和應對措施制定了綱領性的法規或文件。日本將法律法規作為強制性的標準化文件，為標準化工作的實施提供了法律和政策保障。目前我國公路水運工程應急管理仍缺乏可以支撐相關法規、政策文件的標準規范，標準體系與政策體系的協調性仍需提升。

2.2.3 應急管理標準覆蓋全面

一些發達國家應急管理標準建設基本涵蓋了預防準備、響應處置、應急恢復等各階段。以美國突發事件應急管理標準體系為例，較中國交通運輸行業安全應急標準體系的標準劃分類別更細，覆蓋范圍更廣，同時非常重視應急預案及計劃、設施裝備等預防準備的標準規范建設，以及應急管理部門和職責、應急救援隊伍建設和人員資格認證、應急培訓和演練等“軟實力”建設。通過比對美國突發事件應急管理標準體系中的標準主要類別與我國目前交通安全應急救助標準主要類別（見表2），發現我國公路水運工程應急管理標準體系需進一步加強應急隊伍、應急物資等預防準備階段以及應急人員培訓、資格認證等方面的標準建設。

3 我國公路水運工程應急管理標準體系構建

3.1 構建原則

根據《標準體系構建原則和要求》（GB/T 13016—2018）[22]，結合公路水運工程應急管理標準現狀和需求，公路水運工程應急管理標準體系的構建應遵循系統性、針對性、協調性、適應性的原則。在范圍上覆蓋公路工程、水運工程施工應急管理中的預防準備、監測預警、響應處置、恢復重建各階段，力求內容完整。重點突出公路水運工程特點，以及工程建設施工階段應急準備、事故情景分析、應急響應、救援處置、事故調查、總結評估等方面的標準。標準體系除了要與國家、行業應急管理法律法規、政策制度相協調外，還應與《交通運輸安全應急標準體系》中公路水運工程應急管理標準相銜接。同時，標準體系的構建應考慮對當前公路水運重大工程、復雜工程應急管理標準化工作的支撐作用。

表2 中美兩國安全應急管理標準體系主要標準類別對比

3.2 構建思路

公路水運工程應急管理標準體系是在《交通運輸安全應急標準體系》的基礎上，按照應急管理職責與各階段重點任務，梳理現有及納入制定計劃的相關標準，結合需求提出標準制定建議，進一步研究提出標準體系結構框架，形成公路水運工程應急管理標準體系。

標準體系在范圍上，應包括公路工程、水運工程施工應急管理相關標準，含現行有效標準、已納入制修訂計劃標準及建議制定的國家、行業標準。將納入本體系的標準界定為：針對公路水運工程建設應急管理的“人、機、物、環、管”5 種要素而制定的標準，大體分為基礎標準、管理標準、技術標準、產品標準等。標準體系邏輯結構如圖5所示。

圖5 公路水運工程應急管理標準體系邏輯結構圖

根據公路水運工程應急管理標準體系的范圍、內容及制定原則，公路水運工程應急管理標準體系的內涵為：為提升公路水運工程施工期生產安全事故應急處置能力和效率，從基礎保障、預防準備、監測預警、響應處置、恢復重建各管理階段出發，規范具體人員、物資設備、應急預案、不同工程部位、作業環節等要求而制定的標準所形成的體系，是指導未來3～5年公路水運工程應急管理標準制修訂工作和相關標準化支撐保障措施的頂層設計。

3.3 公路水運工程應急管理標準體系框架

基于公路水運工程應急管理標準體系的范圍與內涵，根據公路水運工程應急管理標準現狀、存在的問題及需求，采用層次分析法將公路水運工程應急管理標準體系分為3 個層級。第一層級為標準體系頂層；第二層級以公路水運工程應急管理主要階段及支撐保障要求為依據，劃分為基礎標準、應急準備、監測預警、響應處置、調查評估、支撐保障、相關標準等7 個類別；第三層級是對上一層級的進一步細化分解，根據標準需求分析，劃分為14項具體要素，覆蓋應急管理各環節、各階段，同時據此進一步細化標準制定內容。公路水運工程應急管理標準體系框架及類別說明如圖6所示。

圖6 公路水運工程應急管理標準體系框架及類別說明圖

3.4 公路水運工程應急管理標準制定建議

在公路水運工程應急管理標準體系框架下，綜合當前應急管理工作各階段、各環節的主要問題與標準制定需求方向，參考標準制定需求建議，基于應急管理標準化相關經驗，針對基礎標準、應急準備、監測預警、響應處置、調查評估、支撐保障等方面研究提出當前行業公路水運工程應急管理標準制定建議清單，進一步保障標準體系構建的合理性和適用性。公路水運工程應急管理標準制定建議清單如表3所示。

表3 公路水運工程應急管理標準制定建議清單

4 結語

本文針對當前公路水運工程應急管理標準體系缺乏、關鍵技術標準缺失的問題，在應急管理標準現狀、存在問題及需求分析的基礎上，借鑒國內外相關領域標準體系構建經驗，提出公路水運工程應急管理標準體系框架構建及主要環節關鍵技術標準制定建議。

隨著公路水運工程應急管理形勢的不斷變化，應急管理先進創新技術不斷進步，需要盡快完善、不斷更新調整公路水運工程應急管理標準體系，并加快應急管理關鍵環節、重要階段技術、方法、管理等標準的制定研究。此外，目前公路水運工程應急管理的部分問題需要通過政策制度進一步規范，未來應加強對公路水運工程應急管理政策制度的研究，通過政策體系與標準體系共同指導、支撐公路水運工程應急管理工作高質量發展。