港口安全生產強制性國家標準體系框架

唐思遠，盧 新，王 偉，陳 實

（1.全國港口標準化技術委員會，北京 100088；2.交通運輸部水運科學研究院，北京 100088；3.交通運輸部科學研究院，北京 100029）

0 引言

強制性國家標準是我國標準體系中的一個重要組成部分[1]。2015 年，國務院印發了關于《深化標準化改革方案》（簡稱“《方案》”）的通知，其中強制性標準是標準化改革的重中之重[2]。在港口領域，安全生產強制性標準是港口企業安全生產、港口行政管理部門行使安全管理職責的依據。隨著行業對標準化工作的認識不斷深入，強制性標準在保障人身健康和生命財產安全、國家安全、生態環境安全和經濟社會管理方面具有的底線作用將進一步得到加強[3]。構建港口安全生產強制性國家標準體系框架，不僅是對港口標準體系總框架的細化和有益補充，更是履行《中華人民共和國港口法》等法律法規賦予的職責、落實國家政策文件要求的重要體現。

國外的普遍做法是，立法機關在制定技術法規時盡可能引用自愿性標準，被引用的標準通常成為具有強制執行特性的強制性標準，這與我國的強制性標準有著本質區別[4]，在此不做探討。關于我國強制性標準的研究，大多側重于討論如何進一步加強強制性標準管理、不斷完善強制性國家標準體系。如Liu[5]提出應關注強制性國家標準的管理體制改革，加強強制性標準的制修訂管理和實施監督；張朋越等[3]論述了強制性標準在保障人身健康與生命財產安全、國家安全、生態安全和滿足經濟社會發展中發揮的重要作用和意義；陳宗偉等[6]提出要進一步優化交通運輸強制性標準體系結構、系統梳理論證交通運輸強制性標準需求；駱涌[7]對安全生產強制性標準規范在執行過程中存在的爭議進行了探討，提出應加快建設一套科學合理的安全生產強制性國家標準體系。

關于港口安全生產標準化建設，現有研究大多著眼于港口企業內部管理要求，如：Corrigan等[8]提出人為因素在港口生產安全管理中起到特別重要的作用；Lu 等[9]從港口管理者的角度，對港口設備安全標準化管理及關鍵因素進行了分析；邵攀等[10]提出安全生產標準化建設是實現港口危險貨物企業科學發展和安全發展的有力保障，分析了危險貨物碼頭企業安全生產標準化體系建設中的常見問題；徐宏偉等[11]研究發現，“及時獲取、識別適用的安全生產法規、標準和規范”和“將法規、標準和相關要求及時轉化為本單位的規章制度貫徹到各項工作中”是普通貨物碼頭企業安全標準化中最容易忽視的方面之一；劉一美等[12]以大連港油品碼頭公司為例，提出構建安全生產標準化文件框架，自查安全生產薄弱環節和不安全因素等推行安全生產標準化的舉措。

總體來看，現有研究缺乏從標準體系建設頂層設計角度對港口安全生產強制性標準的總體思考，尤其是缺少結合碼頭實際生產作業特點的安全生產標準化需求分析及對于港口安全生產強制性標準的管理和規劃。為此，在我國深化標準改革和整合精簡強制性標準的背景下，本文主要從強制性標準體系建設視角，針對裝卸不同貨物的碼頭，著眼于實際生產作業中的風險點，分析我國港口安全生產標準化需求，構建港口安全生產強制性國家標準體系框架，以期為科學規劃港口強制性標準提供決策參考。

1 港口安全生產標準化現狀

1.1 法律法規對港口安全生產標準化提出的要求

新修訂的《中華人民共和國標準化法》（簡稱“新《標準化法》”）明確了強制性標準均為國家標準，不再包含行業標準、地方標準，同時對強制性國家標準的制定、實施和監督管理等方面提出了新的要求。《強制性國家標準管理辦法》規定“對保障人身健康和生命財產安全、國家安全、生態環境安全以及滿足經濟社會管理基本需要的技術要求，應當制定強制性國家標準”。《中華人民共和國安全生產法》第十條規定“國務院有關部門應當按照保障安全生產的要求，依法及時制定有關的國家標準或行業標準，并根據科技進步和經濟發展適時修訂”。

可見，強制性標準作為一種規范、管理技術性事務的強制執行的規則，已經成為我國維護經濟秩序和社會秩序的重要技術工具[3]。港口強制性技術標準是對港口安全相關法律法規的有效補充。港口安全生產強制性標準的有效實施在保障港區人員生命健康、貨物和旅客安全等方面發揮著不可替代的作用，但與新形勢下我國對強制性標準管理的要求相比，在標準體系的完善程度、標準技術水平等方面還存在一定的差距。

1.2 港口強制性標準制修訂進展

2016 年，按照《強制性標準整合精簡工作方案》，交通運輸部針對強制性標準整合精簡工作進行部署，根據行業發展和市場需求，全國港口標準化技術委員會評估了歸口的港口領域4 項強制性國家標準、10 項強制性交通運輸行業標準和10 項強制性交通運輸行業標準計劃，提出轉化、廢止和整合一批強制性標準和計劃的結論。按照評估結果，國家標準化委員會下達了10項港口強制性國家標準計劃（如表1所示），這為構建港口安全生產強制性國家標準體系奠定了一定基礎。

表1 港口強制性國家標準計劃

1.3 港口安全生產標準化存在的問題

1.3.1 現存港口安全生產強制性標準層級多、歸口單位多

我國目前的港口安全生產強制性標準中，既有強制性國家標準，又有強制性交通運輸行業標準，標準歸口單位較多，呈碎片化分布，同時存在交叉、重復等問題。雖然經過強制性標準精簡整合，但強制性國家標準的建設仍在過渡期。由于強制性標準的制定程序復雜，制定周期較長，現階段港口碼頭作業仍主要以現有交通運輸行業強制性標準為依據。分散且不統一的強制性標準給標準執行人員帶來困惑，使強制性標準規范市場秩序的功能弱化。

1.3.2 尚未建立港口安全生產強制性標準體系

當前，我國強制性標準體系結構不夠合理[13]，港口安全生產強制性標準發展相對滯后。一方面，港口安全生產強制性標準體系尚未建立；另一方面，港口安全生產強制性現行國家標準較少，標齡過長，不能反映技術發展和進步，缺乏科學性和適用性。現行港口安全生產強制性國家標準僅有《油碼頭安全技術基本要求》（GB 16994—1997）、《散裝石油、液體化工產品港口儲存通則》（GB 17379—1998）、《港口連續裝卸設備安全規程第1 部分：散糧筒倉系統》（GB 13561.1—2009）、《集裝箱港口裝卸作業安全規程》（GB 11602—2007）等4項。

1.3.3 某些領域急需的強制性標準缺失

現有港口安全生產強制性標準存在一定缺失：偏重于針對貨物裝卸的安全生產提出要求，忽略了客運碼頭安全管理相關強制性要求；在貨物裝卸安全生產方面，偏重于對港口油品和集裝箱裝卸和堆存安全提出技術要求，忽略了固體散貨裝卸安全、涉及危險貨物的件雜貨裝卸安全等。

2 港口安全生產標準化需求

2.1 港口安全生產強制性標準內涵需求

按照國家對強制性標準的新規定，結合交通運輸主管部門職責及行業發展需求，交通運輸強制性標準的范圍應限定為直接保障行業安全、環保、健康并有明確的執法部門對其監督管理的標準。據此，交通運輸強制性標準包括交通運輸標志標識、運輸生產安全技術、交通運輸安全產品、職業健康與勞動保護、能源消耗及交通運輸工程建設標準共6個類別[6]。

作為貨物裝卸作業的場所，港口安全生產標準化具有制定強制性國家標準的明顯特征和強烈需求，港口強制性標準全部屬于“運輸生產安全技術”類別。港口安全生產強制性國家標準體系布局是按照標準內容所形成的應用于港口的強制性標準有機整體，包括現行有效標準和目前正在制修訂的標準。港口安全生產標準化工作要嚴格按照國家法律法規強制性標準范圍，依據港口主管部門職責進行細化，以具體的技術條款來體現，為港口主管部門開展港口安全監督提供重要依據。

2.2 落實各項安全生產文件的需求

國家和交通運輸部一系列法律法規和重要文件均對港口安全生產提出了具體要求。《中華人民共和國港口法》提出“從事港口旅客運輸服務的經營人，應當采取保證旅客安全的有效措施”。《港口危險貨物安全管理規定》要求“危險貨物港口經營人應當按照國家標準、行業標準對其危險貨物作業場所的安全設施、設備進行經常性維護、保養，并定期進行檢測、檢驗，及時更新不合格的設施、設備，保證正常運轉”。《交通運輸部辦公廳關于印發推進交通運輸安全體系建設的意見任務分工的通知》要求“圍繞交通運輸基礎設施建設與運營、運輸工具和裝備設施、生產作業、養護和安全生產管理等方面制定完善相應的安全生產標準規范”“2017 年底前，重點推進港口危化品罐區作業領域標準規范的制定”。《交通運輸部辦公廳關于印發平安交通三年攻堅行動方案（2018—2020 年）的通知》提出“重點制定基礎設施建設與運營養護、運輸工具和裝備設施、生產作業等方面的安全應急標準”。《交通強國建設綱要》提出“完善交通安全生產體系，完善依法治理體系，健全交通安全生產法規制度和標準規范”。《關于建設世界一流港口的指導意見》提出“加快平安港口建設”“加強安全設施建設維護，建立完善港口儲罐、安全設施檢測和日常管控制度”“提升客運碼頭安檢查危能力”。《交通運輸部關于全面加強危險化學品運輸安全生產工作的意見》提出“對危險化學品道路水路運輸及港口儲存、裝卸作業的重大風險、重點場所、重點環節，制定監測和管控措施”“嚴格危險貨物道路水路運輸及港口裝卸、儲存作業準入”“加強港口堆場、倉庫、罐區等危險化學品配套存儲場所行業職責范圍內的安全管理”等要求。

通過提煉其中與港口生產安全直接關聯的條款，發現危險貨物和儲罐的裝卸儲存安全、旅客安全等方面是相關法律法規和文件關注的重點。依據有關條款，對應強制的具體范圍和標準化對象進行篩選和限定，納入港口安全生產強制性標準體系，是落實以上文件要求的重要舉措。

2.3 行業標準體系建設的需求

標準體系框架是標準體系的結構設計，可以表達標準之間的隸屬關系、類別關系等，用于標準體系規劃，標準項目設置與管理等[14]。標準體系框架研究對建立科學、合理、實用、有效的標準體系具有重要意義。經過強制性標準精簡整合，部分以過去的強制性行業標準為基礎的強制性國家標準仍在制定過程中，與港口安全生產對強制性國家標準的需求有很大差距，更加需要進行頂層設計和提前謀劃。作為首次創建的體系框架，有針對性地研究港口安全生產強制性國家標準體系，不僅是對港口技術標準體系總框架的細化和有益補充，而且對今后開展標準體系建設和履行標準管理職責尤為重要。

3 港口安全生產強制性國家標準體系構建

3.1 范圍界定

納入本港口安全生產強制性國家標準體系的標準，是在港口裝卸作業過程中需要強制執行的直接保障人身和財產安全、公共安全和環境安全的技術、產品及服務標準，包括現行有效的和待制定的強制性國家標準。這些標準涵蓋了港口從業人員安全作業行為、設備設施安全狀態、運輸服務作業環境條件、運輸作業安全評價、應急救助等多方面的技術要求。

3.2 框架結構

按照標準體系框架構建方法[15]，港口安全生產強制性國家標準體系框架設計采用了分類分層的結構形式，以體現港口作業安全管理的全過程。為便于管理，共設置了兩個層次：第一層次為碼頭裝卸貨種類型劃分；第二層次為各專業領域細分（如圖1所示）。

3.3 體系構成

圖1 港口安全生產強制性國家標準體系框架

如圖1 所示，基于港口作業的貨種和工藝類型特點，從結構上按照標準應用范圍的不同，將港口安全生產強制性國家標準體系劃分為液體散貨碼頭、干散貨碼頭、集裝箱碼頭、件雜貨碼頭、客運碼頭、碼頭通用要求6 個部分，各部分又可劃分為1～3個方面的主要內容。

3.3.1 液體散貨碼頭安全生產

液體散貨包括石油、石油產品和液體化工原料等，具有易燃、易爆、腐蝕性等特點，其港口作業涉及人身及財產安全。本類標準為法律法規的執行提供依據，不符合標準的，執法部門可根據《港口危險貨物安全管理規定》第75條、第77條等依法進行處罰。本部分應考慮碼頭安全生產和庫區安全生產，分別側重于油氣化工品在港口的裝卸和儲存。

（1）油氣化工碼頭安全

油氣化工碼頭裝卸貨種為散裝油類、散裝液體化學品及散裝液化氣，這些貨物可能引起火災、爆炸、中毒窒息等事故并造成人員傷亡。該類標準應以一般作業程序為主線，規范作業前靠泊系纜和通道布置、作業中安全檢查和輸送設備連接、作業后離泊以及安全培訓、風險辨識、安全技術交底、現場監控等各環節，并與現行《國際油船和油碼頭安全指南》（ISGOTT）和《油船油碼頭安全作業規程》（GB 18434—2001）的要求相銜接。

（2）港口油氣化工庫區安全

港口油氣化工庫區生產的關鍵環節主要包括收發作業、儲存作業、其他作業及日常管理。該類標準具體規范港口儲存、裝卸散裝油類、散裝液體化學品、散裝液化氣體的庫區管理，包括防火防電、防雷防靜電、防泄漏、消防設施維護和應急管理等方面，并與現行國家標準《石油庫設計規范》（GB 50074—2014）、《石油化工企業防火設計標準》（GB 50160—2018）等的安全作業要求進行銜接。

3.3.2 干散貨碼頭安全生產

干散貨是運輸中不需要包裝、可直接裝于船艙的塊狀、顆粒狀、粉末狀的干貨，包括散裝谷物、煤炭、礦石、散裝水泥、礦物性建筑材料及化學性質比較穩定的塊狀或粒狀貨物。考慮到固體散貨危險品、水泥和糧食等貨類具有化學危險性、粉塵危害、爆炸風險的特殊性，該類標準內容應考慮固體散裝貨物、水泥、糧食筒倉系統等幾類對象的安全作業要求。

（1）固體散裝貨物裝卸安全

固體散裝貨物包括普通固體散貨、易流態化貨物、具有化學危險性的貨物等，可能產生有毒窒息或可燃性氣體、粉塵危害、氧化性和放射性等危害，在碼頭的裝卸作業具有較高的安全風險。該類標準應對硫磺等具有代表性的散裝貨物的裝卸、堆存、監控等方面的安全要求進行規定，并與《國際海運固體散裝貨物規則》（IMS?BC）、《固體散裝貨物海運安全技術要求》（強制性國家標準計劃20174024—Q—348）、《散裝貨物集裝箱化運輸服務要求》（推薦性國家標準計劃20161354—T—322）等標準的安全要求相銜接。

（2）水泥裝卸安全

與煤炭、礦石等其他干散貨相比，水泥裝卸作業的工藝具有特殊性。散裝水泥通常使用專用船舶和設備來運輸和裝卸，并使用筒倉系統作為其在碼頭的儲存設備。水泥裝卸作業分袋裝作業、散裝作業、筒倉系統作業三種類型。該類標準具體規范裝卸船作業、儲存系統作業、工藝和設備作業、監控系統作業等方面的安全技術要求，并與《港口連續裝卸設備安全規程》（GB 13561.1—2009）、《起重機械安全規程第一部分：總則》（GB 6067.1—2010）及碼頭件雜貨安全作業標準的安全要求相銜接。

（3）港口散糧筒倉系統安全

港口散糧筒倉系統具有系統復雜、作業環節多、設備設施多、易產生粉塵等特點，且有粉塵危害和粉塵爆炸等危險。該類標準需對防火防爆設計、安全設施配置和安全管理予以明確；散糧筒倉系統與其他干散貨裝卸設備存在差異，具有特殊性，有必要設置單獨的標準。該類標準具體規范散糧筒倉布置與結構、工藝設計及裝卸設備、電氣及監控系統、靜電防護、通風除塵、消防設施、熏蒸等方面的安全要求，并與《港口散糧裝卸系統粉塵防爆安全規程》（GB 17918—2008）、《糧食加工、儲運系統粉塵防爆安全規程》（GB 17440—2008）的安全要求相銜接。

3.3.3 集裝箱碼頭安全生產

集裝箱碼頭前沿，沿碼頭岸壁到集裝箱堆場之間的作業區域是船舶與港口進行貨物交接的場所，大型裝卸設備、流動車輛、生產作業人員在此集中，構成立體交叉的作業空間，有較大的安全風險。該類標準內容應考慮一般集裝箱港口裝卸安全和危險貨物集裝箱港口安全要求，重點關注危險貨物集裝箱的裝卸和堆存。

（1）普通貨物集裝箱裝卸安全

受自然條件、作業環境、設備技術、人員素質及操作技能、安全管理等因素的影響，集裝箱碼頭前沿作業區域存在較大安全隱患，極易引發安全事故[16]。對于集裝箱專用碼頭裝卸作業，該類標準具體規范船舶裝卸、吊運、貨場堆碼、拖運和拆裝集裝箱等方面的安全要求，其中有關危險貨物集裝箱的內容宜與危險貨物集裝箱安全管理要求相銜接。

（2）危險貨物集裝箱裝卸安全

集裝箱運輸是危險貨物的主要運輸方式之一。危險貨物集裝箱港口作業涉及人身及財產安全[17]，需要制定強制性標準為法律法規執行提供依據，不符合標準的，執法部門可根據《港口危險貨物安全管理規定》第75 條、第77 條等依法進行處罰。對于危險貨物集裝箱港口作業，該類標準具體規范碼頭前沿作業、水平運輸作業、堆場作業、拆裝箱作業、倉庫作業、清洗箱作業等的安全要求，并與《國際海運危險貨物規則》（IMDG Code）、《海運危險貨物集裝箱裝箱安全技術要求》（強制性國家標準計劃20174026-Q-348）和一般集裝箱港口裝卸安全要求相銜接。

3.3.4 件雜貨碼頭安全生產

港口件雜貨裝卸生產是由船舶、貨物、工具、貨場等多因素相互交叉影響而形成的系統，涉及諸多環節，普遍存在自動化程度較低、對人工依賴較高的問題[18]。該類標準內容應考慮一般件雜貨碼頭裝卸安全和包裝危險貨物裝卸安全，分別側重于對件雜貨碼頭安全生產的一般要求和包裝危險貨物裝卸安全生產要求，重點關注碼頭作業人員安全。

（1）普通件雜貨碼頭裝卸安全

因件雜貨物形態差異較大，件雜貨碼頭具有操作工藝特殊性、生產機械和工具多樣性等特點，人貨分離程度低，在碼頭裝卸中對人工操作的依賴性較高，生產事故風險較大。針對港口桶裝、袋裝、箱裝、捆狀、托盤成組、網絡成組、錠類、裸裝等一般件雜貨物的裝卸，該類標準具體規范裝卸船舶、裝卸火車及汽車、水平運輸和庫場等作業要求，并與《起重機械安全規程》（GB 6067.1—2015）、《船舶起重機安全技術操作規程》（JT/T 278—2007）的安全要求相銜接。

（2）危險貨物件雜貨裝卸安全

件雜貨物涉及危險貨物的，既要考慮碼頭操作的安全性，也要考慮貨物的危險特性，包括火災、爆炸、中毒、泄漏等風險，應對碼頭包裝危險貨物的裝卸作業要求進行規定，為法律法規執行提供依據，不符合標準的，執法部門可根據《港口危險貨物安全管理規定》第75 條、第77 條等依法進行處罰。針對危險貨物件雜貨裝卸，該類標準具體規范裝卸船舶、裝卸火車及汽車、水平運輸過程中包裝檢查、操作和堆放、裝卸量限制、預防靜電等作業要求，并與《水路運輸危險貨物包裝檢驗安全規范》（GB 19270—2009）、《水路、公路運輸貨物包裝基本要求》（JT/T 385—2008）的安全要求相銜接。

3.3.5 客運碼頭安全生產

港口客運碼頭是旅客辦理乘船手續、登船、候船的場所，既有貨物裝卸、運輸，又有旅客通行，是人員聚集場所，可能面臨運輸車輛違法運輸易燃易爆危險貨物上船或進入碼頭、旅客在行李或隨身攜帶物品中夾帶易燃易爆危險品等風險。該類標準內容應考慮客滾船碼頭安全和一般客運碼頭安全，分別側重于客貨混載的特殊情況和對客運碼頭的一般要求，重點關注旅客安全和應急疏散。

（1）客滾船碼頭安全

客滾船碼頭作業與一般客運碼頭相比，客貨混載，具有一定特殊性，涉及滾裝橋等客滾碼頭特有裝卸設施，具有危險貨物夾帶、瞞報、漏報上船帶來的重大安全風險，涉及重大人身和財產安全。該類標準具體規范安全管理制度、操作規程、事故應急預案、禁限載運危險物品的管理、安全設施、作業人員個人防護、車輛滾裝作業、車客分流、接岸設施、車輛信息和車載貨物信息填報、車輛安全檢查及應急疏散等方面的安全要求，并與《汽車庫、修車庫、停車場設計防火規范》（GB 50067—2014）、《海港總體設計規范》（JTS 165—2013）和一般客運碼頭的安全要求相銜接。

（2）一般客運碼頭安全

客運碼頭屬于人員密集場所，涉及公眾安全及旅客人身和財產安全。根據客運碼頭的港口作業特點和安全風險特點，主要針對旅客、車輛上下船安全，該類標準具體規范旅客、車輛上下船的組織管理和安全檢查管理要求，對客運碼頭的安全運營、安全檢查、人員崗位設置和應急疏散與救援等方面的安全管理要求進行規定，并與《水路客運服務質量要求》（GB/T 16890—2008）、《交通運輸行業反恐怖防范基本要求》（JT/T 961—2020）、《交通客運站建筑設計規范》（JGJ/T 60—2012）的安全要求相銜接。

3.3.6 碼頭通用安全生產要求

碼頭的通用安全生產要求在以上相關標準的具體條款中有所體現，除此之外，港口碼頭建（構）筑物、大型機械設備、精密儀器等需要做好雷電防護，以降低雷擊事故人員傷亡和財產損失。該類標準應提出港口防雷接地技術要求，具體規定港口內建（構）筑物及設備設施的防雷與接地的構建、維護和管理要求，保障港口防雷與接地系統的運行維護，規范港口鐵塔、港口室外裝卸設備、油氣化工碼頭及儲運設施、危險貨物專用堆場、筒倉的防雷裝置技術要求，并與《雷電保護》（GB/T 21714—2015）、《建筑物防雷設計規范》（GB 50057—2010）、《建筑物電子信息系統防雷技術規范》（GB 50343—2019）、《建筑物防雷裝置檢測技術規范》（GB/T 21431—2015）的安全要求相銜接。

4 結語

本文對我國港口安全生產強制性標準現狀、存在的問題、發展形勢及需求進行了研究，闡釋了港口安全生產標準化內涵，界定了我國港口安全生產強制性體系范圍，構建了港口安全生產強制性標準體系框架。該體系明確了港口安全生產標準制修訂的重點方向，未來可基于本體系框架提出港口領域內的強制性國家標準項目，科學規劃標準制修訂工作，以標準引領港口安全生產。不過，本文僅針對現階段的實際情況，從不同貨類裝卸安全的角度分析了標準需求，下一步將圍繞新技術與港口安全生產管理相融合產生的標準需求以及標準實施效果等方面開展深入研究。