普通國省干道沿線加油站建設(shè)用地政策優(yōu)化研究
——以廣西壯族自治區(qū)為例

加油站是公路沿線的重要服務(wù)設(shè)施，隨著其功能向多元化、綜合化發(fā)展，現(xiàn)有的加油站相關(guān)土地利用管理政策已無法滿足發(fā)展的新需求，廣西迫切需要優(yōu)化相關(guān)用地政策。研究小組基于加油站現(xiàn)行政策規(guī)范，結(jié)合普通國省干道沿線服務(wù)設(shè)施的建設(shè)需求，從規(guī)劃、選址、供地等環(huán)節(jié)探索廣西普通國省干道沿線加油站建設(shè)用地政策的優(yōu)化路徑。

一、加油站用地政策現(xiàn)狀

成品油市場和加油站經(jīng)營具有特殊性，因此商務(wù)、自然資源、交通運輸?shù)炔块T針對加油站市場準(zhǔn)入、用地規(guī)劃、服務(wù)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)等方面印發(fā)了相關(guān)政策規(guī)范（重要政策見表1）。商務(wù)部門規(guī)范市場準(zhǔn)入，要求加油站經(jīng)營企業(yè)必須具備成品油零售經(jīng)營資格，編制并落實加油站行業(yè)發(fā)展規(guī)劃；自然資源部門規(guī)范用地秩序，要求加油站用地一律實行有償使用，嚴(yán)格限制加油站建設(shè)用地規(guī)模，且加油站布點需要符合相關(guān)規(guī)劃；交通運輸部門為了提升公路服務(wù)水平，要求加油站建設(shè)在普通公路服務(wù)區(qū)，完善加油服務(wù)功能等。

二、存在問題

（一）規(guī)劃銜接不足

加油站規(guī)劃與普通國省干道規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等銜接不足。《廣西壯族自治區(qū)商務(wù)廳成品油市場管理實施細(xì)則》（桂商改發(fā)〔2009〕6號）等文件要求，加油站布點需要編制成品油銷售體系發(fā)展規(guī)劃、加油站行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、加油站布點規(guī)劃，并以此作為加油站建設(shè)項目的立項依據(jù)。目前，廣西現(xiàn)行加油站規(guī)劃主要按照市、縣域行政單元展開編制，偏重考慮宏觀布點數(shù)量和總體服務(wù)均衡問題，具體空間落位與普通國省干道規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃缺少銜接。而普通國省干道規(guī)劃并沒有明確加油站、加氣點等服務(wù)設(shè)施布點要求，從而導(dǎo)致沿線服務(wù)設(shè)施過于零散，服務(wù)區(qū)功能配置不足。因此，廣西迫切需要編制加油站與普通國省干道的一體化規(guī)劃，強化規(guī)劃引領(lǐng)作用，以滿足普通國省干道服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的新要求。

（二）建設(shè)缺乏統(tǒng)籌

加油站與普通國省干道公路服務(wù)區(qū)建設(shè)缺乏統(tǒng)籌。加油站與普通國省干道公路服務(wù)區(qū)均屬于交通沿線服務(wù)設(shè)施，但受商務(wù)、交通運輸部門分頭管理體制影響，普通國省干道沿線加油站與服務(wù)區(qū)在過去大多單獨選址、分開建設(shè)。眾多已建成的普通國省干道公路服務(wù)區(qū)提供了停車、休息、如廁、餐飲、購物、充電等服務(wù)，卻沒有提供基本的加油服務(wù)。針對這一問題，交通運輸部《關(guān)于印發(fā)2016年全國公路服務(wù)區(qū)工作要點的通知》（交辦公路函〔2016〕411號）規(guī)定，普通國省干道公路服務(wù)區(qū)應(yīng)提供加油等基本公共服務(wù)。這一政策實施后，新建加油站和服務(wù)區(qū)需要統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)，尋求一體化融合發(fā)展，解決加油站與服務(wù)區(qū)之間功能缺失、建設(shè)重復(fù)的問題，從而提高土地資源的使用效率。

表1 加油站重要政策匯總表

（三）用地標(biāo)準(zhǔn)滯后

與加油站行業(yè)的發(fā)展相比，現(xiàn)行加油站用地標(biāo)準(zhǔn)還比較滯后。依據(jù)《廣西國土資源廳 自治區(qū)發(fā)展和改革委員會關(guān)于〈廣西壯族自治區(qū)建設(shè)用地控制指標(biāo)（修訂稿）〉的通知》（桂國土資發(fā)〔2015〕78號）規(guī)定，廣西按照蓄油量容積確定建設(shè)用地控制指標(biāo)（見表2）。隨著能源綜合型、服務(wù)綜合型、“交通+融合”型加油站的發(fā)展，加油站建設(shè)項目對充電、加氣、休閑等服務(wù)設(shè)施的用地需求將不斷增加，而現(xiàn)行加油站用地控制指標(biāo)沒有包含公路綠化用地、餐飲、洗車設(shè)備等其他配套用地面積，所以，現(xiàn)行的標(biāo)準(zhǔn)還無法滿足加油站的綜合化發(fā)展需求。根據(jù)《公路工程項目建設(shè)用地指標(biāo)》（建標(biāo)〔2018〕124號）規(guī)定，普通國省干道服務(wù)設(shè)施用地標(biāo)準(zhǔn)需要按照停車區(qū)基準(zhǔn)值選取。隨著普通國省干道沿線服務(wù)設(shè)施的不斷完善，加油站與普通公路服務(wù)區(qū)呈現(xiàn)融合發(fā)展的新趨勢，而停車區(qū)用地指標(biāo)不包含加油站的用地面積，也無法滿足融合發(fā)展的新需求。

表2 廣西加油站用地控制指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)表

（四）供地模式單一

加油站與普通國省干道建設(shè)用地分別單獨供應(yīng)，但供地模式單一。依據(jù)《國土資源部關(guān)于切實加強加油站用地管理的通知》（國土資發(fā)〔2002〕229號）規(guī)定，加油站建設(shè)用地屬于經(jīng)營性用地，必須通過招拍掛獲得土地使用權(quán)；但是，按照《劃撥用地目錄》（中華人民共和國國土資源部令第9號），普通國省干道建設(shè)用地屬于劃撥用地，可以通過劃撥形式獲得土地使用權(quán)。二者用地性質(zhì)存在差異，所以現(xiàn)行加油站建設(shè)用地與普通國省干道建設(shè)用地分別單獨供應(yīng)。

在這種模式下，普通國省干道與加油站分別開展建設(shè)，無法實現(xiàn)同步啟用，增加了建設(shè)成本。同時，根據(jù)《交通運輸部辦公廳關(guān)于印發(fā)2016年全國公路服務(wù)區(qū)工作要點的通知》（交辦公路函〔2016〕411號）規(guī)定，改擴建公路要按照規(guī)劃，同步建設(shè)和啟用公路服務(wù)區(qū)，且公路服務(wù)區(qū)應(yīng)提供加油服務(wù)，但現(xiàn)行供地模式難以滿足公路服務(wù)設(shè)施同步建設(shè)的新要求。

三、建 議

（一）編制統(tǒng)一規(guī)劃

以普通國省干道規(guī)劃為基礎(chǔ)，在沿線布點加油站時，一體化編制加油站規(guī)劃與普通國省干道規(guī)劃；結(jié)合法定規(guī)劃，科學(xué)布局，注重與國土空間規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃等法定規(guī)劃相銜接。同時，廣西可以借鑒貴州省編制《貴州省高速公路服務(wù)區(qū)加油站規(guī)劃布點（2018—2020）》的經(jīng)驗做法，結(jié)合普通公路服務(wù)區(qū)，編制加油站布點規(guī)劃，以此來優(yōu)化普通國省干道成品油分銷網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，增強成品油市場保供能力，推進普通國省干道和加油站建設(shè)一體化發(fā)展。

（二）統(tǒng)籌選址布局

加油站選址應(yīng)當(dāng)綜合考慮經(jīng)濟、安全、環(huán)保、政策、車流量、人流量等因素。普通國省干道服務(wù)區(qū)匯集了車流和人流，加油需求量大。因此，加油站選址既要充分考慮經(jīng)濟效益、社會效益條件，也要滿足《汽車加油加氣站設(shè)計與施工規(guī)范》（GB50156-2012）中交通便利的選址要求。因此，普通公路服務(wù)區(qū)適宜作為加油站的選址。地方實踐證明，部分省市統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)加油站和普通國省干道公路服務(wù)區(qū)（如河南省中王服務(wù)區(qū)）能有效解決重復(fù)建設(shè)、低效用地的問題。廣西可以借鑒其他省份的先進經(jīng)驗做法，在編制規(guī)劃時，統(tǒng)籌加油站與公路服務(wù)區(qū)選址，將新建加油站布局于公路服務(wù)區(qū)內(nèi)，整合二者功能，提升服務(wù)質(zhì)量，提高土地資源利用效率。

（三）優(yōu)化用地標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)加油站的類型調(diào)整細(xì)化用地指標(biāo)，能源綜合型加油站應(yīng)預(yù)留加氣站、充電站（充電樁）等能源設(shè)施的用地面積；服務(wù)綜合型加油站可增加住宿、餐飲、休閑娛樂等拓展功能區(qū)用地面積；“交通+融合型”加油站可增加旅游接待中心、特色文化展館、扶貧產(chǎn)品展示區(qū)等用地面積。一方面，廣西可借鑒北京市《干線公路附屬設(shè)施用地標(biāo)準(zhǔn)》，制定印發(fā)廣西普通國省干道附屬設(shè)施用地標(biāo)準(zhǔn)，明確加油站、充電站等服務(wù)設(shè)施設(shè)置要求及用地標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，廣西還可借鑒云南省制定《高速公路服務(wù)設(shè)施設(shè)計規(guī)范》（DB53/T2011—2015）地方標(biāo)準(zhǔn)的做法，根據(jù)普通國省干道服務(wù)區(qū)發(fā)展需要，在國家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，適當(dāng)提高公路服務(wù)設(shè)施用地標(biāo)準(zhǔn)，為新能源利用、休閑旅游功能開發(fā)提供發(fā)展空間。

（四）創(chuàng)新供地模式

一是將加油站建設(shè)用地納入普通國省干道沿線綜合開發(fā)項目用地，與普通國省干道建設(shè)用地捆綁，但是按照用途分宗供應(yīng)；二是將加油站用地納入普通國省干道土地綜合整治項目用地，將加油站建設(shè)與公路沿線農(nóng)業(yè)經(jīng)營項目相結(jié)合；三是探索農(nóng)村集體經(jīng)營性用地入股、聯(lián)營聯(lián)建的加油站建設(shè)模式。建議參考高速公路、鐵路沿線綜合開發(fā)、土地綜合整治等供地方式，創(chuàng)新普通國省干道與沿線加油站的供地模式（見表3）。

交通是國民經(jīng)濟的動脈，國省干道是地方經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支撐。加油站作為普通國省干道提質(zhì)升級的重要內(nèi)容，廣西應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確把握交通強國建設(shè)的新機遇，從供給側(cè)優(yōu)化普通國省干道沿線加油站建設(shè)用地政策，編制統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌選址布局、優(yōu)化用地標(biāo)準(zhǔn)、創(chuàng)新供地模式，推動交通領(lǐng)域高質(zhì)量發(fā)展。