對廣西土地儲備資金預算管理的思考

隨著《中華人民共和國預算法》的深入實施，財政部門對土地儲備資金預算管理日益嚴格，并將之納入預算績效考評范圍。為更好地適應財政預算精細化管理的要求，充分發揮土地儲備資金促進土地儲備工作持續健康發展的作用，筆者在分析當前廣西土地儲備資金預算管理現狀、存在問題的基礎上，提出加強土地儲備資金預算管理的建議。

一、廣西土地儲備資金預算管理的現狀

2016年以前，國家未對地方政府性債務進行嚴格管控，廣西各地土地儲備機構的收儲資金大多數通過向金融機構融資貸款來籌集，資金使用受財政部門預算管理約束較少，儲備機構對收儲資金的預算管理也不夠重視，存在資金粗放管理的情況。2016年之后，國家明確要求各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款，土地儲備資金來源只能在財政資金中統籌安排，不足部分在國家核定債務限額內通過發行政府債券籌集解決。2018年財政部、自然資源部新修訂了《土地儲備資金財務管理辦法》，進一步強調土地儲備資金收支預決算管理和實施績效評價工作，對土地儲備資金預算管理提出了更加嚴格的監管要求。

當前，全區大多數土地儲備機構每年基本上都能按照規定及時編報土地儲備資金收支預算，上報同級自然資源主管部門審核、財政部門審定后執行，但少部分市、縣受制于財政困難，在年中有資金需求時采取追加撥款的方式解決。據不完全統計，2018年全區共投入土地儲備資金約332億元，其中，財政撥款119億元，發行土地儲備專項債券202億元，其他渠道籌集11億元，當年度實際支出約274億元，支出執行率為82.53%。同時，部分地方土地儲備資金預算還納入了財政預算績效考評范圍，如自治區本級、南寧市、崇左市，這三地在申報收儲資金預算的同時，需同步編報項目支出績效目標，每年末由財政部門組織開展支出績效評價工作。

加強預算執行考核、規范支出行為、強化績效評價結果運用等管理手段，能倒逼土地儲備機構重視土地儲備資金的預算管理工作，合理安排土地儲備規模，在防范財政風險、提高財政資金使用效益方面發揮了很好的作用。但土地儲備工作具有項目收儲周期長、業務涉及部門多、工作環節程序復雜，以及征地拆遷存在不確定性等特性，因此需要安排收儲資金保持一定的靈活性，這與財政資金預算管理的剛性要求不相適應，一定程度上影響了土地收儲工作。

二、廣西土地儲備資金預算管理存在的問題

（一）收儲資金預算難以按實際需求編制

為保障地方經濟社會發展用地需求，各地每年的收儲資金需求很大，而在現行政策下，土地儲備資金的來源只有財政撥款和土地儲備專項債券兩種渠道。但國家對土地儲備專項債券額度分配及發行管理日益趨緊，2020年國家更是不安排土地儲備專項債券額度。在此情況下，各土地儲備機構對下一年度收儲資金預算基本上不能按照項目實際資金需求來編制，而是由當地財政可用財力來決定，這對項目收儲工作影響很大。

（二）收支預算編制與實際情況差異大

按規定，土地儲備機構應于每年的第3季度參照本年度土地儲備計劃編制下一年度的土地儲備資金收支預算，但受征地拆遷工作不可控、土地市場波動、政府臨時決策等因素影響，下一年度的土地儲備工作將發生很大變化，編制的收支預算與土地儲備工作實際難以匹配。以廣西自治區本級土地儲備機構為例：2018年編制土地儲備資金預算為3.62億元，土地出讓收入征收計劃8.26億元，而當年度的實際支出為6.62億元，土地出讓收入僅0.05億元；2019年預算為5億元，土地出讓收入征收計劃50億元，實際支出達到61.99億元，土地出讓收入41.34億元。另外，在未開展權屬調查和實地丈量之前，擬收儲地塊涉及的青苗補償、地上建（構）筑物拆遷量及補償金額難以準確預估，這也會給準確編制收儲資金支出預算增加難度。

（三）資金支出頻繁申請調整

收儲資金支出進度受多重因素影響，需要不斷申請調整才能符合預算管理要求。一是收儲資金需求受土地市場變化影響較大，項目收儲和供應方式需根據市場的“冷熱”變化不斷調整，收儲資金需求也隨之變化。二是項目進展受部門配合程度影響。項目收儲周期長，且涉及規劃調整、用地報批、征地拆遷、前期開發、土地供應等諸多環節，需由自然資源、征拆、環保、發改、住建等多個部門參與實施才能完成，工作進度依賴各部門的配合程度和工作難易程度，土地儲備資金支出亦需同步視情況隨時進行調整。三是資金支付進度由征地拆遷工作進度決定。征地拆遷工作存在諸多不可控因素，每年預算安排的收儲資金往往不能按原定預算執行，支付進度在時間上很難把控，經常出現當年預算的收儲資金無法全部支出或不夠支出的情況，同時還要根據收儲工作的變化不斷調整使用方向和用途等。但按照預算精細化管理的要求，項目支出要細化到具體經濟分類和功能分類；預算一經批復，不得自行調整，在各項目間資金未經批準不能調劑使用；資金調整額度作為重要的考評因素之一影響下一年度資金安排；年內支出預算執行率要達到90%以上；設置的預算績效目標經批復后未經批準不得調整等。如果按年初設定的績效目標和支出進度進行考核，幾乎不可能完成任務。

（四）預算績效目標設置混亂、保守

按績效管理要求，土地儲備機構需根據收儲資金預算同步編制項目支出績效目標，但財政部門預算績效管理是針對所有項目支出所作出的管理規范，比較寬泛和格式化，財政部門制定的項目支出績效目標設置了規劃中期目標和年度目標，各分項指標又分三級指標，一級指標分為3項，二級指標分為9個指標，三級指標由各單位根據項目支出情況自行填報。指標多且復雜，而土地儲備資金預算績效只作為一個預算項目之一，并沒有相對明確細化的考評要求，這使得各個土地儲備機構填報比較隨意、混亂，有的把全年的收儲資金預算作為一個整體設置績效目標，有的按收儲片區設置績效目標，有的細分到每個項目地塊設置績效目標，三級指標設置更是多樣化。同時，為年終能順利通過績效考評，各個儲備機構在設置各項績效指標值時基本上都是就低不就高，起不到通過績效考評促進資金使用效率的作用。

三、建 議

（一）多措并舉，保障土地儲備資金來源穩定充足

土地儲備機構要加快儲備土地供應，增加土地出讓收入，加速儲備資金回籠，確保財政可用財力持續保持在合理區間。協調財政部門從土地出讓收入中進一步提高計提國有土地收益基金比例，確保土地儲備工作有一個穩定的資金來源，促進土地儲備工作良性循環發展。同時，在目前土地儲備專項債券政策沒有完全廢止的情況下，要繼續做好土地儲備專項債券申報發行的前期工作，評估項目收益風險，對未來收益良好的項目要積極爭取國家支持，盡可能獲得適當額度發行債券，作為土地儲備資金來源的有益補充。

（二）科學研判，合理編制土地儲備資金收支預算

在編制下一年度土地儲備資金收支預算時，土地儲備機構首先要對土地市場變化進行充分研判，對擬收儲的項目進行現場踏勘，充分了解項目的空間規劃、權屬性質、地上物分布、基礎設施配套等情況，在開展可行性分析論證、認真做好收儲資金測算后，按照可控、適度原則合理確定下一年度土地儲備的規模，避免過分保守或冒進。其次，要加強與自然資源主管部門和財政部門的溝通，爭取支持，在兩個部門指導下結合地方財力合理編制土地儲備資金收支預算和設置預算績效目標，以免出現儲備資金收支預算過大或過小。

（三）靈活調劑，整體考核，確保土地儲備資金支出預算執行到位

在預算執行過程中，需要與財政部門加強溝通，申請允許對儲備項目涉及經濟分類科目之間的金額進行自行調劑，報財政部門備案即可；經財政部門批準，允許在第4季度根據項目推進情況調整一次項目收儲資金預算，并以最終調整預算數作為年度支出進度的考核基數，相應調整績效目標，調整資金變動幅度不納入年度預算績效考核，不影響下年度收儲預算資金安排。另外，為確保預算執行到位，要加強組織領導，由地方政府建立由政府、發展改革委、財政、自然資源、住建等部門組成的土地儲備委員會，充分發揮統一指揮和統籌協調作用，強化部門間協同配合，在各時間節點檢查跟進、督促執行，對達不到預算目標要求的實行問責，通報批評并進行整改。土地儲備機構作為土地儲備資金的歸口使用部門，在年初土地儲備資金預算批復后，也要及時將工作內容分解到相關部門，明確各階段資金支付時間要求，確保原設定的各項績效目標順利完成。

（四）科學細化，規范設置預算績效目標

土地儲備機構應充分考慮土地儲備工作的特性，結合土地儲備各環節需要完成的工作內容、工作量等情況，把年度收儲資金預算作為一個整體設置績效目標。各單項指標應根據政府已批復的年度實施土地儲備項目計劃數、計劃新增收儲面積、計劃供應儲備土地面積等指標進一步細化設置各項績效指標。通過合理、科學細化設置各階段指標值，確保項目收儲工作實施有明確目標任務，后期預算績效考評可量化、可考核。