推動重大建設項目順利落地
——解讀《廣西重大建設項目占用永久基本農田補劃方案編制指南》

一、《編制指南》印發背景

為推動社會經濟高質量發展，廣西在實施重大建設項目時，需要占用一定數量的永久基本農田。按照《自然資源部關于做好占用永久基本農田重大建設項目用地預審的通知》（自然資規〔2018〕3號）、《自然資源部 農業農村部關于加強和改進永久基本農田保護工作的通知》（自然資規〔2019〕1號）和《廣西壯族自治區自然資源廳關于進一步做好建設項目用地預審與選址踏勘論證工作的通知》（桂自然資規〔2020〕2號）等文件要求，重大建設項目確實難以避讓永久基本農田的，要編制永久基本農田補劃方案，并對占用的必要性、合理性和補劃方案的可行性進行嚴格論證。經過兩年的實踐，廣西重大建設項目占用永久基本農田補劃方案的指導和論證工作獲得自然資源部的高度認可。但是，工作中仍存在補劃方案質量參差不齊、對確實難以避讓的理由論述不充分等問題。

為引導項目合理選址選線，指導開展補劃方案編制和踏勘論證工作，提高補劃方案質量，有效銜接好全國永久基本農田監測監管系統，確保廣西能源、交通、水利、軍事等重大建設項目依法依規順利實施，按照國家和自治區的相關要求，結合廣西實際，廣西自然資源廳印發了《編制指南》。

二、《編制指南》核心內容

《編制指南》全文共3個部分，包括總則、方案編制要點、程序和材料要求。

第一部分是總則。《編制指南》提出廣西重大建設項目占用永久基本農田補劃方案編制工作需遵循的指導思想、基本原則和工作目標。首先，明確《編制指南》適用于符合《中華人民共和國土地管理法》《自然資源部關于做好占用永久基本農田重大建設項目用地預審的通知》（自然資規〔2018〕3號）以及《自然資源部 農業農村部關于加強和改進永久基本農田保護工作的通知》（自然資規〔2019〕1號）等文件中規定的允許占用永久基本農田的重大建設項目。其次，強調項目業主、設計單位、補劃方案編制單位、協作單位需在重大建設項目選址選線初期從各方專業角度進行充分溝通和探討，落實節約集約用地、嚴格保護耕地特別是永久基本農田的要求，做到避讓或減少永久基本農田占用，符合用地標準。對重大工程存在特殊選址選線影響因素的，應當早研究、早介入、早解決。

第二部分是方案編制要點。方案編制要點包括項目概況、規劃修改的原則和依據、規劃修改方案調整、占用永久基本農田的合理性與必要性、永久基本農田占用補劃方案等主要內容。在自然資源部與自治區關于永久基本農田方案編制大綱的基礎上，《編制指南》進一步細化方案編制過程中的重點和難點，為項目建設與技術編制單位以及各市、縣自然資源主管部門提供了項目優化選址選線、方案編制和審查論證的重要參考。《編制指南》明確，在城市周邊排查潛力選取補劃地塊時，優先考慮高標準農田以及集中連片優質耕地劃入，不能以重大建設項目用地預留為理由排除補劃潛力圖斑；在限制建設區潛力不足時，應將有條件建設區、允許建設區現狀仍為集中連片的優質耕地納入補劃范圍。永久基本農田補劃要注意和儲備區、自然保護地、生態紅線、已設礦業權、第三次全國國土調查、已用于補劃的地塊進行銜接，利用內業判讀與外業調研相結合的方法，防止出現補劃不實的問題。相對于線性工程的非線性用地，服務區、停車區、收費站和養護站等不能占用永久基本農田。

第三部分是程序和材料要求。《編制指南》從方案審查論證要求、自治區審查和上圖入庫流程、提交材料清單及要求這3個方面進一步細化了程序和材料要求。明確重大建設項目占用永久基本農田的，在用地批復、預審批復后均需要通過全國永久基本農田監測監管系統進行數據上傳和數據庫更新。

三、《編制指南》特色亮點

（一）從自治區層面細化了國家關于確實難以避讓永久基本農田的規定。《中華人民共和國土地管理法》《基本農田保護條例》《中共中央 國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》《國土資源部關于全面實行永久基本農田特殊保護的通知》《自然資源部關于做好占用永久基本農田重大建設項目用地預審的通知》和《自然資源部 農業農村部關于加強和改進永久基本農田保護工作的通知》等一系列文件，對于允許占用永久基本農田的重大建設項目都設有一個重要的前提，即選址確實難以避讓永久基本農田，并且要求對占用的必要性和合理性進行論述。為指導各地更好地落實確實難以避讓的規定，廣西在總結過去審查經驗的基礎上，進一步明確補劃方案的編制要點、論證程序及材料要求。

（二）為項目建設與技術編制單位以及各市、縣自然資源主管部門提供了項目優化選址選線、方案編制和審查論證的重要參考。《編制指南》在自然資源部與自治區關于永久基本農田方案編制大綱的基礎上，進一步細化方案編制過程中的重點和難點。針對在審查補劃方案過程中發現的普遍性問題，《編制指南》提出了有參考價值的解決方案。

（三）及時與全國永久基本農田監測監管系統進行銜接。《編制指南》明確，重大建設項目涉及占用永久基本農田的，在獲得用地預審批復或用地批復后，應及時將占用和補劃數據上傳至全國永久基本農田監測監管系統，確保及時更新永久基本農田數據庫。

四、注意事項

（一）占用城市周邊永久基本農田的，原則上在城市周邊范圍內補劃，經實地踏勘論證確實難以在城市周邊補劃的，按照空間由近及遠、質量由高到低的要求進行補劃。在城市周邊排查潛力選取補劃地塊時，優先考慮劃入高標準農田以及集中連片優質耕地，不能以重大建設項目用地預留為理由排除補劃潛力圖斑。在限制建設區潛力不足時，應將有條件建設區、允許建設區現狀仍為集中連片的優質耕地納入補劃范圍。

（二）項目選址選線發生局部調整導致占用永久基本農田規模或區位發生變化的，應重點說明調整的必要性，并將項目用地預留廊道中已劃出永久基本農田的，與現有永久基本農田集中連片的耕地優先納入補劃范圍。

（三）在說明項目占用永久基本農田必要性時，對于確實難以避讓永久基本農田的線性重大建設項目，應將整條線路、比選方案、永久基本農田和地形圖進行疊加。改擴建道路還應疊加現有道路，呈現整個線性項目的連續走向，在圖上標注飲用水源一級保護區、高壓線分布、文物遺址、自然保護地等重要信息，逐段分析占用永久基本農田的必要性，論證要充分且合理。非線性重大建設項目也應通過圖件直觀地顯示選址周邊的限制性信息。

（四）必須以列表形式闡明項目各功能區占用永久基本農田情況，并對項目是否采用工程、技術措施減少占用永久基本農田進行說明。