東方市農村土地經營權抵押融資問題研究

陳少芳 楊長水

隨著我國持續推進農村綜合改革，農村土地產權制度被納入市場范圍進行重新設計，農村土地經營權抵押融資成為改革的一項試點舉措。為試驗這項改革措施，全國各地區設立多個試點，試點模式也各不相同，雖取得一定試驗成果，但都不足以完全復制推廣。因此，需要進一步研究如何合理設計農村土地經營權抵押融資模式，以提升改革效果。

東方市不論是從先天基礎條件，還是后天的改革和發展經驗來看，開展農村承包土地經營權抵押融資試點工作的基礎都是很不錯的。作為海南省土地承包經營權證抵押融資試點工作的市縣，在省委、省政府的領導下和省“兩權”抵押融資領導小組的指導下，東方市委、市政府高度重視土地承包經營權證抵押融資試點工作，積極對接協調各相關單位，認真抓好土地承包經營權證抵押融資各項工作的落實。市委市政府多次召開市委常務會議和市政府常務會議，專題研究解決農村承包土地經營權抵押融資工作中遇到的問題和困難，為試點工作推進提供有力的政策支持保障。

為建立農村承包土地的經營權抵押擔保機制，促進土地資源資本化，推進農村承包土地的經營權抵押融資，人行東方市支行、東方市農業局聯合制定了《東方市農村承包土地經營權抵押融資工作方案（試行）》（東辦字〔2016〕74號）。為積極穩妥推進農村承包土地經營權抵押融資，建立健全農村金融風險分擔機制，充分發揮農村金融在農業、農村經濟發展中的核心作用，切實緩解貸款難等問題，東方市財政局制定了《東方市農村承包土地經營權抵押融資風險補償資金管理暫行辦法》，基本覆蓋了抵押融資可能的風險損失。為規范農村承包土地經營權抵押融資業務操作，穩妥推進農村承包土地經營權融資市場發展，明確金融機構貸款風險防范職責和抵押物處置權限及措施，切實維護和保障金融債權安全，東方市農業局制定了《東方市農村承包土地經營權抵押融資抵押物處置辦法（暫行）》。

為落實農村承包土地經營權抵押融資工作，東方市合理確定抵押融資范圍，明確可用于抵押的農村承包土地的類別；制定了管理嚴密、運轉順暢、手續簡便的抵押融資辦理流程；建立了抵押登記制度、抵押融資擔保機制、抵押物價值評估機制、抵押資產處置機制、農業保險機制等較完善的抵押融資運行機制；實施了包括開展宣傳培訓、明確專門機構專門人員、投入資金和設備支持、協調相關部門等一系列保障措施。

截至2020年9月末，東方市農村承包土地經營權抵押融資余額總量為2.13億元，不良貸款率為零，不存在抵押物處置情況。

東方市開展農村承包土地經營權抵押融資試點工作已運行四年多，運行期間，為農戶（農業經營主體）解決了很大的融資抵押物不足、抵押融資程序煩瑣等問題，成效不錯。但是，在試點期限過后，再去梳理試點工作的經驗，發現一些問題的存在，仍嚴重阻礙東方市農村承包土地經營權抵押融資工作預期效果的實現。

農戶抵押融資積極性不高

東方市在發展農業產業化經營組織上，也比較重視扶持新型農業經營主體發展。但從比重上來看，農戶家庭經營仍然是農村生產經營的最主要方式，新型農業經營主體所占比重仍然不高。由于東方市家庭承包農戶承包地塊面積小，平均1戶只有6-7畝承包地，并且每塊地在1畝左右，且分散在不同田洋，因此給予承包經營權抵押融資額度不大，相對于信用貸款手續多，有的倒不如銀行信用貸款額度高，農戶抵押融資積極性不高。

土地流轉服務模式不成熟

東方市已基本完成農村承包土地的經營權確權登記頒證工作，確權率為95.07%；除個別村組因征占地和權屬糾紛等原因未確權或暫緩確權頒證外，大部分村組已完成確權頒證工作，頒證率為90.03%。但是，農村承包土地流轉經營權證辦證的卻很少。

抵押融資流程手續煩瑣

人行東方市支行、市農業局聯合制定有《東方市農村土地承包經營權抵押融資管理暫行辦法》，其中規定融資借款人所需提交的書面材料種類很多，程序也比較煩瑣。材料的收集和各審批關口的做意見環節，都大大耗費了借款人的時間、人力和資金成本。

金融機構介入試點意愿不強

金融機構對于介入農村承包土地經營權抵押融資存有顧慮，對于農村承包土地經營權作為抵押物的變現能力持懷疑態度，在評估價值、設定抵押率上持保守態度。主要原因是因為農村承包土地地塊零碎且分散，農業生產經營風險高、經營權價值評估難、農村信用機制不完善、土地經營權抵押后期處置難，不易變現，融資風險較大。

為進一步提升農村承包土地經營權抵押融資的預期效果，為全國推廣該業務工作提供參考，本章給出以下幾點對策建議。

加強政策宣傳引導

政府應積極牽頭，人行東方市支行以及涉農的金融機構、市農業農村局、市財政局等東方市農村承包土地經營權抵押貸款領導小組成員單位選出精干力量，組成宣傳隊伍，各鄉鎮大力配合，進一步加大宣傳力度，共同向農業企業和大戶宣傳介紹農村承包土地抵押融資政策，使農民和新型農業經營主體懂得政策、會用政策，形成試點工作“金融機構廣泛參與、農民獲得真正實惠”的良好局面。充分利用報紙、廣播、微信、宣傳欄、宣傳車等媒介，講解農村承包土地經營權抵押融資政策中的融資申請條件、辦理流程，土地價值評估，抵押物處置等問題，讓農戶（農業經營主體）了解政策、認可政策，進而激發農戶參與農村承包土地經營權抵押融資的積極性。讓農戶了解到守信可以得到獎勵，失信會受到懲罰。引導農戶根據自家土地情況、實際需要向金融機構申請融資，不盲目融資。同時，鼓勵農戶參與農業保險，做好風險防范。

金融機構的基層服務人員要做好該項融資政策的宣傳員和業務的銜接員。減少因借款人擔心融資程序煩瑣、被拒絕率過高等因素造成的放棄申請融資情況，避免農戶“無心融資”。

加快融資相關立法

農村土地承包權與經營權分離不能僅停留在政策表面，而應該盡快在立法層面進行界定。當前的立法找不到對農村承包土地經營權抵押融資的明確規定，限行的只有《農村土地承包法》《物權法》《擔保法》等相關法律，且相關內容規定不統一，試點操作實踐中多有遇阻。應當加快農村承包土地經營權抵押融資的相關立法工作，明確農村土地經營權抵押融資業務的配套法律，解除各類農業經營主體和金融機構在具體執行過程中的顧慮，讓該項業務真正有法可依，為全國各地推廣農村承包土地經營權抵押融資工作提供法律保障和業務指導。

改進土地流轉服務

一是強化交易平臺作用，進一步明確“農村土地流轉服務中心”工作職責，健全“市服務中心—鎮（鄉）服務站—村服務點”的土地流轉相關服務機制，設立土地登記臺賬，建立完善的土地交易信息數據庫。二是培訓相關工作人員，提高他們的業務素質，使其按照各自的職能分工，做好土地流轉的政策解讀、供需信息登記、糾紛調解等服務。二是做好農業大戶、農民合作社，農業龍頭企業等農業經營主體的培育和發展工作，推動農業大戶成為土地流轉市場的主體。三是對于規模連片流轉土地給予獎勵，設置專項資金，鼓勵土地規模經營，扶持連片集中。四是結合農田建設需要，改善土地基礎條件，將小塊土地變大塊土地，多塊土地變一塊，解決土地細碎化問題。五是優化辦理登記流程，加快土地經營權辦證速度。農業部門應進一步簡化辦證審批手續，指導農業企業和農業大戶補充辦證資料，對已經申報辦理流轉經營權的經營主體設立辦證綠色通道，限定辦理時間，提高辦理效率。六是要及時共享頒證信息。建議市農業部門積極向金融機構共享頒證進度情況，以便金融機構及時跟進了解企業的融資需求等情況。

健全抵押融資制度

改進抵押融資辦理方式。建議通過農業農村局對參與經營權抵押貸款的農村承包土地進行實時備案登記，采用像不動產和工商等部門聯網登記方式，通過互聯網建立數據庫，在網上對參與抵押貸款的農村承包土地進行備份，不僅方便了金融機構和融資的經營主體是否參與抵押貸款進行查詢，規避了一塊土地多次抵押騙取貸款的風險，同時又有利于政府部門對抵押融資數據進行統計。健全經營權價值評估機制。

一是政府主導確定價值，確定價值評估標準，出臺價值參考，并設立專門的系統及時公布土地經營權價值信息，接受民眾監督，方便涉及抵押融資的經營主體和金融機構了解抵押融資的基礎條件。二是制定整套農村土地經營權價值評估辦法，為評估機構的實際操作設定規范。三是對評估機構的資質、參與評估人員的業務能力和道德水準要嚴格把關，并加強培訓。四是政府相關部門建立官方評估機構，對土地經營權價值評估結果進行二次檢驗，確保評估價值的合理性。簡化抵押融資程序。應該進一步簡化抵押融資程序，修改原流程中所規定的多次確認和簽字要求，減少抵押融資的相關手續和提供的證明材料。如，東方市在抵押融資程序中，規定了他項權證辦理程序，建議酌情取消他項權證辦理環節。

完善風險分擔制度

完善農業保險機制。要完善風險保障緩釋機制，積極發展農村保險市場，擴大農業風險覆蓋面，設立風險補償基金，鼓勵保險公司有針對性開展涉農保險業務，保障農民通過參與保險降低生產經營風險，也可以在發生損失時，有效分散金融機構的融資風險。完善抵押物處置機制。建議對于違約的農村土地承包經營權抵押融資如何處置該部分抵押物出臺相關的實施細則或指導意見。同時，探索建立處置辦法和流程，對到期無法歸還的貸款，通過“農村土地流轉服務中心”這個交易平臺，以拍賣、流轉等方式對土地承包經營權進行再流轉，化解金融機構對處置抵押物風險的擔憂。提高抵押物信用額度?？梢赃m當對抵押的農村承包土地增加信用額度，在一定程度上分擔抵押融資風險?？梢钥紤]引入擔保方（擔保機構或擔保人），對同一筆借款追加抵押或者適當擔保，變相提高信用額度，以此分擔金融機構的抵押融資業務風險。或者拓寬抵押物范圍，提高融資的批準額度，既可以緩解農戶的現代需求，又可以分散、轉嫁、降低金融機構的融資風險。

推動市場運作模式

應該完善市場中介組織，鼓勵其參與到經營權抵押融資業務中來，減少抵押物處置困難，降低土地流轉成本，提高土地流轉效率，減輕流轉風險，擴大抵押融資的金融機構手中抵押物的流轉和變現途徑，減輕金融機構的后顧之憂。鼓勵建立專業處理農村金融資產的管理公司，有效處理抵押物的處置問題，對不良貸款進行打包處理，降低金融機構的壞賬損失。建立農村地區完善的社會保障制度，鼓勵涉及農村的社會保障行業發展，逐步消除農戶傳統的以地為生觀念，減少在進行土地流轉時的顧慮，充分發揮土地的財產價值，弱化土地的社會保障功能，實現土地資源的優化配置，促進農村土地承包經營權抵押融資業務推廣。

加大政府支持力度

加快農村信用體系建設。要對農戶進行有關貸款風險和金融信用的教育，建立并完善社會信用的激勵與懲戒制度，使農戶逐漸形成誠實守信的觀念。引導信用數據庫建立，建立信用檔案，降低金融機構的信用監督成本，為金融機構的工作創造出良好的環境。扶持合作金融機構。推動建設以土地經營權抵押融資業務為目的，并承擔國家財政扶助的非營利性的農民土地合作金融機構；制定相應的補貼、稅收減免和激勵獎勵等扶持政策，補償金融機構的農地經營權抵押融資業務的開展成本，提高金融機構積極性。創新農村金融制度。

一是培育發展新型農村金融機構，允許農民專業合作社開展信用合作，為新型農業經營主體提供資金支持。二是擴大有效擔保抵押物范圍，健全金融機構風險分散機制，將土地附屬設施、大型農機具等納入擔保抵押物范圍。三是完善涉農信貸審批機制，創新涉農抵（質）押信貸擔保方式，建立新型農業經營主體信用評定制度，將其納入信用等級評定范圍，扶持新型農業經營主體發展。四是創新貸款擔保機制，探索由市政府財政出資成立擔保公司為新型農業經營主體提供擔保服務，允許建立村級互助擔?；饘π滦娃r業經營主體貸款進行擔保。構建融資監督機制。一是要不斷完善審查方法，農村產權交易中心和介入試點的金融機構要對申請的農戶和提供的抵押物進行全面審查，明確申請人資產和抵押物權屬，及時進行建檔登記。二是農業部門和金融機構要對融資的資金用途進行全程跟蹤監督，確保抵押融資資金確實用于涉農的相關生產經營領域，同時關注借款人的實時生產經營情況。三是借助于現代信息手段，做好實時風險監測，金融機構可及時做好風險應對。

農村承包土地經營權抵押融資，在一定程度上破解了各類農業經營主體貸款無有效抵押品的困境，農戶融資難問題得到有效解決。但是這種融資方式現在仍然處于試點階段，更多的是在政府主導下進行的業務，其效果如何，很大程度上取決于政府的支持程度，需要政府部門的極大主動性，政府不僅要出臺試點政策，也要出臺相應的配套措施干預市場。

（中共東方市委黨校）