基于內部控制視角的高校政府采購機制研究

顧 倩，吳金棟，劉劍文

（中國民航大學 招標采購中心，天津 300300）

十九大報告提出“必須把教育事業放在優先位置，加快教育現代化”，教育事業優先發展的地位得到認可[1]。在全力推進“雙一流”建設的背景下，各級政府加大對高校資金投入，以支持高校深化改革和內涵式發展。與此同時，國家大力推進“放管服”改革，高等院校自主支配人財物的權力不斷擴大，廉政風險也隨之加大，因而要求高校不斷提升內部治理和風險管理水平[2]。

高校財政性資金的使用要依法實施政府采購，政府采購活動是高校經濟活動的重要環節，也是高校廉政風險防控的重點。中國政府采購網政府采購信息公告顯示，僅 2019年公告的投訴案例中，近 30%的投訴案例為高校政府采購項目。可以看出，高校政府采購業務已經成為高風險區域，如何提高采購效益、降低采購風險，是高校采購工作面臨的重大挑戰。

內部控制能夠有效提高組織管理水平，是我國高等教育改革發展的必然選擇[3]。目前關于高校內部控制研究的理論成果較少，對如何建立政府采購業務層面內控機制缺乏系統研究和科學指導，因此立足于高校自身特點研究政府采購內部控制機制是非常必要的。

1 構建高校政府采購內部控制總體框架

我國行政事業單位內部控制研究起步較晚，《行政事業單位內部控制規范》（以下簡稱《規范》）于2014年頒布實施，分別從單位層面和業務層面兩個層次闡述內控要點。2016年，教育部將《規范》予以拓展，頒布了適應高校特點的《高校經濟活動內部控制指南》（以下簡稱《指南》），有效指導高等院校推進內部控制建設。與行政事業單位相比，企業內部控制研究已經比較成熟，《企業內部控制基本規范》基于美國的COSO理論，從內部控制5要素的角度展開論述，具有較為完備的理論框架體系[4]。

目前，高校內部控制建設尚處于對照《規范》和《指南》的實踐探索階段，針對政府采購業務而言，各高校都在打破傳統的管理模式，按照國家“放管服”的新要求，融入內部控制理念進行招標采購管理體制改革[5]。高校管理機制改革主要基于管理實踐中的痛點，從巡視整改意見入手，從審計報告入手，從主題教育檢視問題入手，由點到面鋪開，但尚未建立起從理論到實踐的標準化的內部控制理論框架。本文通過對高校政府采購業務進行深入研究，借鑒吸收企業內部控制理論，根據業務實踐經驗，分別從控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監督等5個維度提出政府采購業務內部控制要點，逐步建立起高校政府采購業務內部控制框架（見圖1），并重點針對政府采購業務風險點提出應對措施。

圖1 高校政府采購內部控制框架

2 控制環境

內部控制機制的建立離不開良好的控制環境，環境要素是其他一切要素的基礎[6]。根據高校政府采購業務特點，內部控制環境主要涉及學校治理結構頂層設計和大學行政文化兩個方面。

2.1 加強學校治理結構的頂層設計

高校政府采購活動的實施需要項目單位、業務管理部門、財務部門、采購管理部門以及資產管理部門等各個職能部門的參與和配合，高校政府采購業務頂層設計應從機構設置和權責配置兩個方面著手。通過調研發現高校在治理結構頂層設計方面存在問題。首先，目前很多高校存在各部門職能劃分不清晰、責任落實不到位的問題，遇到問題推諉扯皮的現象時有發生；其次，多部門交叉管理又會出現政策執行標準不一致、制度重疊或矛盾的情況；此外，高校內部職能部門之間沒能形成有效制約，如高校采購項目立項、執行和驗收由同一部門負責，導致內部控制失靈。據此，科學設置部門職能權限，促使各部門在政府采購各業務環節中既相互制衡又緊密銜接，是優化政府采購內控環境的關鍵。

2.2 建立良好的大學行政文化環境

除機構設置和權責配置外，大學行政文化是不容忽視的內部控制環境因素。所謂大學行政文化，是指高校行政管理中逐漸形成的行政氛圍、價值觀以及行為習慣。再完善的內控制度都需要每個個體的執行，因此需要整個單位建立起執行內控制度的行政文化[7]。如果一個學校長期以來未嚴格執行政府采購政策，養成了隨意使用財政性資金的習慣，那么在較差的內控環境下僅靠外部制度約束是不夠的，還應加強行政文化建設，提升教職工的規則意識和責任感，養成良好的行政行為習慣，確保內控制度有效執行。

3 風險評估

依據《指南》，高校政府采購業務內控目標應該是：保證學校政府采購業務合法合規，有效防范舞弊和預防腐敗，提高財政性資金使用效益[8]。而為實現上述目標所面臨的一切不確定因素，即為政府采購業務應該防范的風險。因此高校政府采購業務的風險主要來源于兩個層次，一是前文所述單位層面控制環境的風險，二是采購預算、采購方式、采購需求、招標評審、采購合同以及履約驗收等各個業務環節的風險。高校政府采購業務層面主要存在以下風險：

（1）政府采購活動未按照批準的預算執行。項目單位在立項時沒有進行充分的市場調研，為了預算而申請預算，“拍腦門”制定采購需求，不重視政府采購預算編制，導致政府采購活動無法按照批準的預算執行[9]。

（2）在未經審批的情況下，隨意變更采購方式。高校資金來源廣，采購業務繁雜，尤其在“放管服”的政策背景下，采購人都希望獲得“自主權”，化整為零規避公開招標或者未經審批變更采購方式的情況屢見不鮮。

（3）采購需求不明確、具有傾向性和排他性。在政府采購工作中，能否合理確定采購需求是采購活動能否順利實施的關鍵。采購文件編寫過程中，一方面存在不能合理確定采購需求的問題，另一方面存在以不合理條件排斥其他潛在供應商的問題。而不合適的采購文件不僅會出現資金使用不當的情況，還可能使學校面臨供應商質疑投訴的風險。

（4）招投標程序不規范或評審過程存在傾向性。目前社會招標代理機構準入門檻較低，業務水平參差不齊，因此會面臨招投標程序不規范的風險。此外，采購人代表或評審專家未能獨立評審，在評審過程中影響評審結果，也是招投標工作中面臨的主要風險。

（5）中標通知發出后，不及時簽訂采購合同或采購合同與招投標文件不一致。投標人在投標時，有強烈的“中標”動機，投標文件中事事“響應”，而一旦中標后，在簽訂合同時則變成有條件的響應，或者在合同執行過程中隨意變更合同條款，從而導致招投標過程“流于形式”。

（6）不嚴格執行履約驗收程序。驗收是高校政府采購活動的最后環節，也是采購工作中比較容易忽視的環節。一方面雖然政府采購工作的規范性越來越強，但中標供應商的履約能力并未得到有效保證，供應商違約處理尚無相關法律依據，采購人無法對供應商有效制約；另一方面部分高校政府采購內部控制機制不健全，采購人既負責項目實施又負責項目驗收，為了完成資金支付進度而驗收，沒有對供應商履約情況形成有效的監管。

4 控制活動

針對上述風險點，高校在政府采購工作中，亟須采取一定的控制措施以降低政府采購風險。《規范》提出了內部控制方法[4]，而本文認為政府采購內部控制應綜合運用各種控制方法，從治理結構、決策機制、風險管理和流程控制等幾個方面入手，以實現政府采購內部控制目標。下面將根據政府采購內部控制實踐展開論述。

4.1 調整機構設置，明確權責配置

調整前學校機構分別由設備處、后勤處和規劃處三個部門負責招標采購工作，即設備處負責儀器設備采購項目，后勤處負責后勤大宗物資及后勤服務的采購項目，規劃處負責工程建設項目。2017年學校調整機構設置，成立招標采購中心，歸口管理學校各類貨物、服務和工程的采購管理工作。原有職能部門分別保留國有資產管理、后勤服務管理以及工程項目施工管理的職能，同時作為招標采購工作的業務管理部門。通過招標采購權責重新配置，明確了各部門職責權限，保證了決策和執行的權限分離，從制度上有效降低了風險。

4.2 建立決策機制，優化控制環境

在組織機構調整的基礎上，職能部門能否在業務范圍內合理運用職權，讓頂層設計“落地”，是內控制度能否發揮作用的關鍵，因此學校同步建立了完善的權力運行機制及重大事項決策機制。首先，學校成立招標采購領導小組，主管校領導、招標采購中心、財務部門、審計部門及工會辦公室等為小組成員，作為招標采購工作重大事項的決策機構。針對重大項目、特殊事項以及變更采購方式等，由招標采購領導小組集體決策，多部門共同參與決策既保證了決策的科學性又有效降低了廉政風險。其次，落實二級單位在采購需求制定中的主體責任。二級單位作為采購需求的制定者，要在充分調研的基礎上合理確定采購需求。此外，在一定限額范圍內下放采購自主權，確立了各二級單位的采購決策權。通過對權力運行機制的改革，明確了各部門職責權限，避免了原有機制下職能部門既是運動員又是裁判員的情況，從學校層面優化了內部控制環境，保證政府采購業務高效運轉。

4.3 加強關鍵環節控制，優化業務流程

學校對政府采購關鍵環節進行風險評估，針對各環節風險點建立了關鍵環節風險應對措施（見表1）。

（1）采購活動開始前明確立項要求。除嚴格執行“無預算不采購”之外，加強需求論證管理，注重項目立項批復的審核，從源頭上杜絕預算與立項不符、隨意挪用項目資金的情況。

（2）加強變更采購方式的審批管理。為保證采購項目順利進行，首先根據項目特點指導采購人合理選擇采購方式，其次加強變更采購方式審批管理，在專家論證和信息公開的前提下，根據不同的采購限額確定審批權限。

（3）建立采購立項專家評審機制及采購需求會簽機制。為合理分配資金，保證資金使用與學校戰略發展規劃相適應，學校建立采購立項專家評審機制，以評估采購內容的合理性和必要性。此外，學校建立了采購需求內部會簽機制，確保職能部門對采購需求前置審核，通過加強事前風險管理，有效降低了采購風險。

（4）針對采購人代表、校內評審專家及招標代理機構建立相應的管理制度。通過制度建設明確采購人代表及校內評審專家的權利義務，從制度上約束其評審行為；同時建立招標代理機構的評價機制，逐步淘汰不合規的招標代理機構，保證招標代理機構的招投標程序規范有序。

（5）建立采購合同授權審批及重大合同會簽機制。學校加強采購合同審批授權管理，針對重大項目采購合同建立起采購人、業務管理部門、財務部門及法務部門協同審批機制，各單位根據部門職責會簽，確保合同能夠切實反映招標要求，維護學校利益。

（6）加強履約驗收管理，建立供應商評價機制。學校制定采購驗收管理辦法，落實驗收管理責任，將項目實施與項目驗收職能權限相分離，從制度上規范學校驗收管理工作。此外，學校探索建立供應商履約評價機制，通過有效評價對供應商實行正向激勵，確保引入更多的優質供應商為學校提供服務，同時試行失信供應商公示制度，保證學校權益。

表1 高校政府采購關鍵環節風險應對措施

5 信息與溝通

內部控制的關鍵不僅僅在于牽制，在牽制的基礎上要同時兼顧效率。在政府采購業務中，很多高校各部門缺乏有效的溝通協調，在設定業務流程時僅從本部門的角度出發，因職能部門之間的信息不對稱導致業務流程無法有效銜接，不僅難以發揮內部控制作用，更談不上執行效率。鑒于此，構建政府采購內部控制體系過程中，建立有效的溝通機制是至關重要的。

與行政單位相比，高校資金來源廣，政府采購業務復雜，涉及的職能部門較多，信息傳遞的準確性和時效性是影響政府采購效率的關鍵因素。信息系統既是傳遞信息的工具，同時也是固化業務流程的手段。政府采購業務信息化建設能夠有效減少人為干預，提高辦事效率，并且已經在越來越多的高校推廣試用。目前天津大學已經上線了全流程電子化招投標系統，實現了從采購申請、編制標書、招標投標、評標、歸檔全流程電子化，探索出了適合高校政府采購業務特點的“天大模式”[10-11]。在借鑒“天大模式”的基礎上，未來政府采購工作將借助信息化手段，固化業務流程，減少線下審批環節，線上業務向前延伸到采購論證、項目立項及預算編制，向后延伸到簽訂合同、履約驗收、資產管理及資金支付，真正實現對政府采購業務全流程電子化控制。

6 監督

自“放管服”改革以來，政府部門已經逐步轉變監管理念，尤其針對高等院校及科研院所出臺了一系列簡政放權措施，一些政府采購監管事項由事前審批制改為備案制，同時加強事中控制和事后檢查力度[12]。目前政府部門已經建立起較為完善的政府采購監督管理體系，而對于高校內部監督工作而言，已經不需要紀檢部門對招標采購評審過程充當“監督員”和“裁判員”的角色。

國內各高校的政府采購監督機制改革普遍滯后，亟需建立起與外部監管理念相適應的內部監督機制，規范單位內部監督約束程序，同時應建立招標采購問責機制，厘清招標采購各個環節的內部權責清單，改變目前高校招標采購工作追責難的現狀。此外，紀檢部門和內審部門應轉變行政理念，將關注重點從某個具體政府采購項目轉變為整個政府采購內部控制體系，成為內控體系是否健全的評價者，以及內控機制是否有效執行的監督者，工作重點由事后問責轉變為事前防范，從而逐步構建起與內控機制相適應的廉政風險防控體系。

7 結語

高校內部控制機制的建立是一項復雜的系統工程，應該是自上而下的各部門共同推進的重大事項，僅靠個別部門、個別人難以有效推動。當然，內部控制機制不是靜態不變的制度，而是隨著學校的發展和外部環境的變化不斷調整的一個動態治理過程，因此高校內部控制研究將是一項持續研究的工作。可以看出，從控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監督等5個維度構建高校政府采購業務內部控制體系是有效的、可行的，企業內部控制理論同樣適用于高校內部控制建設，通過選取政府采購相關業務研究高校內部控制機制，其研究思路同樣可以遷移到高校整個經濟活動內部控制以及行政行為內部控制研究。