廈門市控制性詳細規劃制度改革與創新
——基于面向國土空間管控

陳衛龍

(廈門市城市規劃設計研究院總體規劃所 福建廈門 361012)

0 引言

空間管控是指政府為實行空間管制、協調開發與保護之間的關系，對土地發展權進行差異化管理，實現空間資源有效配置的一種政策性工具[1]機構改革后，國家對城市空間管控提出了新的要求，即建立統一的空間規劃體系，強化國土空間用途管制，構建以 “三區三線”為核心的空間管控體系(以下簡稱“空規”)。控規是中國城市規劃制度的核心，也是規劃管理依法行政的依據[2]。因此，控規是落實空間管控的重要載體。目前，我國的控規制度是在城市規劃體系下建構而成，即“總規-控規”體系下建構管控邏輯，在部門慣性思維和法律法規約束下，現有的控規制度改革與實踐都是規劃部門內的管理改良，與新的空間管控體系銜接關系考慮不足，如廈門市控規大綱和圖則分開編制的管理改良。近年來，廈門市通過建構一張藍圖體系，形成了一套較為成熟的城市空間管控體系，分別是體現空間格局塑造的戰略性藍圖、體現空間邊界管控的管控性藍圖和體現空間建設實施的實施性藍圖(圖1)。為了適應新的城市空間管控體系，本文以廈門控規為研究切入點，提出廈門控規制度的改革方向與創新探索，希冀為全國其他城市提供經驗借鑒。

圖1 廈門一張藍圖演進

1 空間管控與控規轉型

1.1 空間管控范圍：從局部區域轉向全域管控

各部門的空間管控范圍都關注與其管理空間相關的局部區域，如城市規劃部門重點關注的是城市建設區域，國土部門重點關注的是永久性基本農田區域，生態部門重點關注的是生態要素區域，林業部門重點關注的是林地圖斑等。這種以各部門主導的空間管控合并在一起，便會存在空間管控盲區，主要集中在城市外圍地區，使得這些地區的空間管控失效，出現村莊邊界快速拓展、大量建設用地侵占生態和農業用地、環境污染嚴重等問題。新時期，空間管控應從局部區域轉向全域管控，相應的，控規也應從城市建成區管控及發展空間區域拓展到全域空間管控。

1.2 橫向的空間管控：從多規交叉管控轉向多規合一管控

橫向以部門為主導的專項規劃并行存在，在空間管控上交叉重疊，導致各部門空間管控事權不清、管理混亂。通過多規合一工作，將各部門的專項規劃進行梳理和統一，明確空間的部門管控主體、邊界和職責，使得橫向空間管控體系從多規交叉管控轉向多規合一管控。以專項規劃梳理為基礎的橫向空間管控體系的轉變，要求控規改變傳統條塊分割的規劃思路，從而進行銜接和轉變。

1.3 縱向的空間層級傳導：從傳導失效到傳導順暢

長期以來，我國城鄉規劃編制體系分成城鎮體系規劃、城市和鎮規劃、鄉和村規劃，其中城市和鎮規劃可以簡化為總體規劃和詳細規劃兩個階段，而缺少從總體規劃到詳細規劃的中間過渡環節，即分區規劃，分區規劃也從未有過法定定位。表面上看，從總體規劃直接到控規的設置，似乎有利于控規快速落實總體規劃的要求，實則由于缺少中間環節的過渡，使得總規的戰略與目標無法逐層清晰化的分解與落實；同時，反映市場需求而修編或調整的控規，也無法反饋到總體規劃。因此，應強化中間層次的分區規劃編制的重要性，并明確不同空間層級規劃的管理事權和編制審批主體。

1.4 強調剛彈結合：從靜態藍圖到動態調整

傳統的以總體規劃到控規及專項規劃逐層落實、緊密關聯的法定規劃靜態藍圖框架，受到地方政府主管的頻繁變動和市場需求的雙重沖擊，法定規劃常陷于合法性和科學性進退兩難的尷尬處境，需要進行改變。新時期以三區三線為核心的控制線管控體系并非靜態不變，而是可依據近期剛性、遠期彈性的空間管控邏輯，根據相關的機制程序進行動態更新調整。

1.5 實現信息共享：從部門信息壁壘到部門信息共享

由于各部門缺乏統一的空間信息共享平臺，常導致部門信息壁壘，無法及時了解空間管控的最新信息。因此，新時期應強調通過建設信息平臺，實現部門間空間管控數據信息共享，方便各部門使用。此外，新時期國土空間規劃也十分強調“一張圖”建設，所有規劃的成果都應落到“一張圖”上。顯然，控規既是政府出讓土地的依據，也是其他規劃成果落地實施的規劃保障。因此，可以控規為底板構建“一張圖”，并納入信息平臺。

2 廈門控規改革建議

2.1 分區編制：以郊野單元控規建立控規全域管控制度

建立控規全域管控制度，控規可按照城鎮開發邊界內與外劃分進行分區編制。在城鎮開發邊界內，繼續保留控規作為建設管理的工具，延續為主、調整為輔的改良和使用現行控規制度，如統一用地分類標準、統一坐標等。在城鎮開發邊界外，可考慮編制以鎮域為單元的郊野單元控規，該控規堅持生態保護優先，著重落實永久基本農田和生態紅線等非建設用地，通過生態要素圖斑的空間落位，防止自然生態資源受到建設用地的侵占。此外，為了鼓勵休閑農業和鄉村旅游的發展，城鎮開發邊界外可進行少量項目開發，如在最新國土空間總體規劃編制中，廈門提出城鎮開發邊界外可進行10 km2的“點狀用地”開發，本文認為應在控規層面對單元規劃建設用地規模、地塊開發容量、項目準入和建設形態進行控制。一是，根據各郊野單元的現狀情況、保護壓力和發展潛力等綜合分析，明確各單元規劃建設用地規模，強調對重點單元如特色小鎮、鄉村振興試點村集中單元等進行指標傾斜。二是，控制地塊的開發容量，滿足建設要求前提下，盡量降低單個項目規劃建設用地規模，并采用適當分散的用地布局模式。三是，建立負面項目清單，控制開發項目的開發類型。四是，基于“山、水、林、田、湖、草”等不同景觀風貌特征，提出開發地塊的建筑體型、建筑高度、材質風格等控制內容，提出公共空間的設置要求等[3]。

2.2 分層管控：梳理專項規劃體系納入控規編制成果

2015年年底，“美麗廈門”戰略規劃和多規合一工作后，按照生態控制線、城市開發邊界、海域系統與全域城市承載力等四大板塊開展了部門專項規劃體系梳理(圖2)，總共梳理了以往編制的100余項專項規劃，并按照統一的空間管控體系框架，分析了專項規劃的空間覆蓋與部門覆蓋情況，以及專項規劃之間存在的矛盾與處理原則，即通過部門協調，消除專項之間的差異圖斑，并提出三年規劃編制計劃，初步形成了較為完備的專項規劃體系成果。按照條塊結合思路，將專項規劃梳理整合成果納入到控規編制成果中，根據建設確定性進行差異化表達。對建設明確的內容，尤其是2020年規劃新增設施強化剛性，而對于不明確的內容則預留彈性。針對用地控制的不同要求，用地控制手段側重分別采用實線控制、虛線控制、點位控制和指標控制等方式進行規劃控制[2]。

圖2 廈門市部門專項規劃體系梳理圖

2.3 分級管理：保障上下傳導順暢，激發區鎮發展的積極性

廈門市總體規劃改革創新中提出，“總體規劃-分區規劃-單元控規”的空間單元傳導機制，分區規劃對應各行政區或開發區、園區等特定功能區事權，強調各要素在空間單元的協調統合，單元控規強化與鎮街或特定管理單元的管理主體和邊界對應[2]。基于此，可建立分區規劃和單元控規的編制和審批分級管理制度，以提高規劃的編制與管理時效。分區規劃由市城鄉規劃行政主管部門會同對應的各行政區或開發區、園區等特定功能區、鎮街及相關職能部門組織編制，其成果由市城鄉規劃行政主管部門將草案及審查意見提交市規委會審議，并根據審議意見修改完善后報市人民政府審批。單元控規由其所在的區城鄉規劃行政主管部門或管理委員會聯合鎮街行政主體組織編制，單元控規成果由組織編制部門將草案及審查意見提交區人民政府(經市人民政府委托)審批。通過分區規劃設置，促使單元控規的編制權和審批權下放，有利于明確市、區、鎮街等不同行政主體的事權邊界，適應各區與鎮街經濟的發展特點，激發區鎮自主發展的積極性。

2.4 分類調整：基于調整幅度和范圍，制定差別化調整程序

建立上下聯動、分類對待的單元控規和地塊控規調整機制，根據調整修改的幅度，分成控規修編、局部調整和技術勘誤等3種類型，并分別制定相對應的審批程序與入庫維護標準。

2.4.1控規修編

根據戰略性藍圖、管控性藍圖和專項規劃體系梳理的編制情況，對片區發展有重大調整的進行修編。戰略層面上，單元主導功能發生重大變更的進行修編，如高崎機場外遷導致片區主導功能改變，與城市空間結構和生態格局不相吻合的片區也相應進行修編；如為落實城市發展戰略中的十大山海通廊，需將廊道內被控規規劃為城市建設用地調整為生態或農業用地；如集美區中亞城單元新增的市級生態廊道(圖3)。管控層面上，單元中部分城市建設用地超出城市開發邊界范圍，且對單元方案有較大影響的進行修編。專項規劃體系梳理中矛盾較多的單元優先安排進行控規修編，對消除差異后的專項規劃設施進行控規落地。控規修編按已定的修改和審批程序嚴格執行，啟動相關修編工作，包括啟動論證、組織編制、草案審查、草案公示、區規委會審議、區政府審批。

圖3 集美中亞城單元新增市級生態廊道

2.4.2局部調整

局部調整指的是對地塊單元控規方案整體無較大影響，包括功能和布局。允許在此基礎上，對單元內的支路線形走向、寬度進行調整；在開發強度總體不變的情況下，對地塊內的建筑高度、建筑密度等指標進行調整；并且，調整后應做相應的日照分析和交通影響評價分析。局部調整的程序相比控規修編應進行簡化，減少啟動論證、草案公示、區規委會審議環節，審批程序為組織編制、草案審查、征求利害人意見、區政府同意四大環節。

2.4.3技術勘誤

技術勘誤，指的是控規批復后，在地塊實施過程根據現狀建成情況和最終審批情況，對控規進行微調。包括用地邊界微調、用地拆分合并，道路線型微調、道路內港灣式公交和立交等設施細化表達等情況。應簡化的技術勘誤流程，包括提出修正申請、征求相關部門意見、局領導專題會議審定、入庫維護程序等四大流程。

2.5 動態維護：建立控規一張圖更新體系

在控規管理上，廈門市采用“一張圖”的管理模式。依托多規合一空間信息平臺，梳理控規成果內容，將其拼合作為規劃審批管理的直接依據，形成標準統一、無縫銜接的“一張圖”管理共享平臺。廈門雖然已經拼合了控規一張圖，且錄入到平臺，但針對控規一張圖動態維護的更新體系還未建立，本文建議可在以下3方面重點建設。首先，建立控規的基礎標準，包括地域劃分標準、用地分類標準和新舊用地轉換標準、核心空間管控成果的分層分類表達標準等；其次，建立控規入庫維護更新流程制度，從成果檢查、成果標準化表達、分局核對、數字中心入庫前檢查等方面制定相關管理制度。第三，完善責任規劃師制度。控規的動態維護有賴于高素質的穩定技術服務團隊，不僅要明確控規編制單元相對應的責任規劃師，而且也要明確分區規劃層面的責任規劃師，以便上下協調，保障責任規劃師對控規進行長期的跟蹤管理和入庫維護[4]。

3 結語

本文是在新空間管控體系下，對廈門控規制度改革與創新的初步思考與探索，并不是廈門市控規改革的實施方案。廈門控規改革非一蹴而就，需要在實踐中不斷總結、評估與完善。只有不斷總結相關技術方法、建立標準規范、形成規劃編制與管理相關制度、建立維護更新制度等，才能促使城市控規制度日臻完善。