突發公共衛生事件中相關執法問題探析

王偉

摘 要：2020年春節期間的突發的新冠肺炎疫情，對中國政府的執法能力提出了新的挑戰。中國政府面臨突發疫情，在黨中央的領導下積極履行職責，通過嚴格的管控措施，最快的控制了疫情的蔓延，在特殊時期我們要使用法律術語發布行政決定，明確政府防疫措施的權力界限，提高執法人員的執法水平，加強執法監督，堅持依法防疫。

關鍵詞：依法防疫;防控措施;執法監督

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.09.063

1 防控決定的法律性問題

依法防疫的前提是需要按照法律、法規或者規章的依據進行疫情防控。“戰時管制”并非一個法律概念，我們打贏疫情戰役，是一種文學的表述，而在依法防疫的過程中，要分清楚文學化的用語和法律用語。《突發事件應對法》第六十九條規定緊急狀態的內容，當啟動一級響應仍然不能有效控制或者減輕危害的時候，按照國家現有的法律規定應該是由全國人大常委會或者國務院宣布進入緊急狀態，緊急狀態可以實施的非常措施也是需要依據法律進行的，而這個權力也是憲法賦予的。所以，當一級響應效果不理想時，完全可以由全國人大常委會或者國務院宣布省、自治區、直轄市的范圍內部分地區進入緊急狀態，而不需要由地方政府宣布進入“戰時管制”，本身這個決定也是沒有法律依據，是不符合依法防疫的要求與目的。

既然法律已經有規定，全國人大常委會或者國務院有權限宣布進入緊急狀態，那么這個決定在程序上應當是由全國人大常委會或者國務院宣布，而不是由地方上的防疫指揮部決定。所以，作為一個地方政府機關發布的規范性文件，不能只從防疫的決心和力度考慮，更要考慮形成文字性的規范性文件的合法性問題。

2 防控措施中限制人身自由的合法依據

根據《傳染病防治法》第四十二條規定以及《突發事件應對法》第四十九條的內容，出現疫情可以進行一定的防止聚集、封閉場所等一系列的緊急措施和防止衍生的必要措施，另外，我國《國家突發公共衛生事件應急預案》規定了遇到這種重大的公共衛生事件，可以啟動公共衛生事件一級響應，關于啟動公共衛生一級響應后的法律后果是可以對流動人口管理實施管控，對傳染病人和疑似病人實施隔離和就地觀察等措施。另外，可以實施交通衛生檢疫的措施。

根據上面的內容，以及治安管理處罰法等的規定，在緊急狀態下的管控措施面臨了實踐的挑戰。在公法領域“法無授權即禁止”，但我們也清楚人類發展過程中不斷出現新的情況，所以法律一旦制定出來就已經落后。當新冠肺炎開始肆虐，我們掌握一個重要內容就是其傳染性非常高，對于這類的傳染性極高的疫情，我們國家并沒有以非常具體法律規則進行規定，不管是在《傳染病防治法》還是《突發事件應對法》中都看到可以找到實施比較嚴格的管控措施的規定，雖然內容沒有詳盡的具體化的措施，特別是在具體操作方面的具體措施，但這才是符合法律的特征，法律因為不能經常改動。所以要求法律未卜先知的詳盡的制定好一系列關于傳染性極高的疫情控制規則，這也是法律無法完成的任務。

在最嚴管控中有涉及一個關于“所有小區、樓棟實施全封閉管理;無特定情形，除特定人員，所有居民和車輛禁止出入”引起了專家對其合法性的探討，那么我們通過立法的規定得知，涉及人身自由的規定只能由法律制定，于是這個內容是一個行政規范性文件制定的，所以合法性存疑，但是《傳染病防治法》和《突發事件應對法》中都有關于“封鎖”的規定，“封鎖”本身的含義是涵蓋了限制人身自由的內容的，所以認為最嚴管控令違反立法和行政處罰法的內容是不合理的，當地發出的所謂最嚴管控是符合法律的規定的，但是具體封鎖的實施肯定是要因時因地制宜。當然這些措施在實施的過程中有一個程序性的問題，根據《傳染病防治法》的規定，縣級以上地方人民政府采取緊急措施時，需報經上一級人民政府決定。那么這個最嚴的管控令應該在發布的時候標明其程序的合法性，其是經過上一級政府的批準的。所以程序合法的前提下，關于最嚴管控的封鎖的內容，以及限制聚集的措施是合法的。

3 依法防疫，嚴格按照法律規定承擔法律責任

最嚴管控令中除了各項“封鎖”措施，還有相關的行政處罰和行政強制的規定，那么在涉及具體的行政處罰和行政強制的規定，行政處罰法和行政強制法已經對相關內容做了非常明確的規定，所以，一定要按照這兩部法律以及治安管理處罰法的內容進行相關處罰和強制的規定。

第一，關于違反管控令的罰款和行政拘留的合法性問題。《突發事件應對法》第六十六條的內容，實施應對措施的過程中有不服從決定、命令等情況，屬于治安管理處罰的范圍，公安機關可以依法處罰。《治安管理處罰法》第四節的內容是關于妨害社會管理的行為和處罰，第五十條明確規定：有下列行為之一，處警告或者二百元以下罰款;情節嚴重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款：拒不執行人民政府在緊急狀態情況下依法發布的決定、命令的……所以最嚴管控令中關于罰款和行政拘留的規定是有法律上依據。

第二，關于管控令中吊銷機動車駕駛證的合法性問題。孝感市新型冠狀病毒肺炎防控指揮部17號令的表述是“違反道路交通管理的，依法予以記分、吊銷機動車駕駛證。”所以應當是根據違法的情形，進行記分或者吊銷機動車駕駛證的理解，而不是一律都要吊銷機動車駕駛證，那么這個內容的依據是來自于《道路交通安全法》第七章法律責任的規定。

第三，關于扣留的行政強制措施。扣留是行政強制中的扣押的另一種表述方式，是強制措施的一種，最嚴管控令中有一個規定是“違反本令的車輛一律扣留，對當事人處10日治安拘留并處500元罰款”，那么這個違反本令的車輛一律扣留，也就是進行扣押，我們尋找其法律上依據從《行政強制法》，扣押屬于行政強制措施，行政強制措施的目的有很多種，法條運用了“等”的表述在為了實現這些目的的情況下是可以對公民的人身或者財物實施暫時性的控制，這個“等”是包含了像新冠肺炎這種新型的傳染性極強的防治管理情形，所以違反管控的車輛一律扣留，是符合行政強制措施的目的，基于法律原則的適用，當具體的法律規則出現空白的時候，是可以適用概況的、抽象的法律原則或者從設定法律的目的去考慮行政強制措施的實施。雖然，這個規定符合了行政強制措施設定的目的，但是《行政強制法》第三條的第二款明確規定了發生突發的公共衛生事件可以按照法律或者行政法規的規定執行。根據“強制法定原則”，扣留的法律依據必須是法律和法規，而在《道路交通安全法》中沒有關于違反規定可以扣留車輛的內容，主要是針對出現交通事故進行證據收集或者是責任人不主動繳納罰款的情況可以進行扣留車輛的強制措施。雖然理解扣留車輛的規定為了進行更好的疫情防控，但其有一定的違法性，違反了《行政強制法》的規定。

第四，關于失信黑名單。根據2019年《國務院辦公廳關于加快推進社會信用體系建設，構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見》，我國正在建立中國特色的征信制度，希望通過信用制度的建立激活市場主體活力，規范市場秩序等。哪些行為需要被列入“失信黑名單”是需要征信制度不斷完善，有一個比較明確的界定標準。當然，因為新冠肺炎的傳染性極高，所以疫情期間不光是孝感這些疫情比較嚴重的地方，很多地方比如上海、河南等都陸續將隱瞞疫情等各種情況納入信用管理制度中。我國社會信用體系更需要通過相關法律的制定，來完善失信主體的界定，失信行為的標準，失信的修復等一系列問題。

4 結論

根據以上分析，法律不會對未來的事情進行先知性的具體的規定，但是在法律已經有抽象的規定前提下，我們要舍棄教條主義，從宏觀的角度來理解最嚴管控令的合法性問題。關于限制人身自由的相關內容是符合《傳染病防治法》和《突發事件應對法》的關于封鎖的規定，是合法的，關于違反最嚴管控令的罰款和行政拘留的規定也有《治安管理處罰法》的依據，但是關于違反該命令的車輛一律扣留，雖然符合行政強制法的制定目的，但在《道路交通安全法》中沒有依據并且違反了行政法的“強制法定的原則”。當然，在傳染性極強的新冠肺炎控制中，通過這個管控措施，孝感包括其他地方都有了非常良好的效果，但是我們要依法防疫，當然各地也意識到這些，后面的防疫工作中也盡量避免出現這類問題。

參考文獻

[1]王宏治.中國古代抗疫病的法律措施[J].比較法研究，2003，（05）.

[2]余凌云，王嘉賢.防疫執法更要依法規范[J].中國司法，2020，（03）.

[3]王磊.疫情防控期間行政執法的特點與對策[J].中國司法，2020，（03）.

[4]呂廷君.疫情防控要嚴格執法還要尊重科學[J].理論導報，2020，（02）.

[5]趙宏.法治的細節：最嚴管控、概括授權與法治界限，澎湃新聞[EB/OL].https：//m.thepaper.cn/newsDetail_forward_6126604.