政府投資項目低價中標高價結算現象原因分析

◆徐相行 胡永春 潘晶晶/枝江市審計局

近年來隨著城市化進程的加快，政府投資項目的規模和數量日益增長，在審計實踐中發現政府投資項目低價中標高價結算的現象較為普遍，由此引發一系列糾紛和矛盾，這已成為影響營商環境和社會穩定的難點問題。

一、政府投資項目低價中標高價結算的現狀

近三年來，某市（縣級市）經過審計的政府投資項目有97個，審計確認結算價高于合同價的35個，其中房屋建筑、建筑裝修、市政道路、園林綠化等66個項目平均結算價高于合同價16%以上，詳見表1。

表1 某市政府投資項目結算審計統計表

在工程項目招投標過程中，已經形成了“中標靠低價，賺錢靠結算”的怪象，并且有越演越烈的趨勢，長此以往，不僅違背了招投標的初衷，擾亂了招投標市場公平競爭，更容易成為滋生腐敗的土壤，因此相關部門應引起重視，齊心協力加以治理。

二、政府投資項目低價中標高價結算現象的原因分析

（一）制度設計的導向性

根據《中華人民共和國招投標法》第四十一條的規定，中標人的投標應符合下列條件之一：“（一）能夠最大限度地滿足招標文件中規定的各項綜合評價標準；（二）能夠滿足招標文件的實質性要求，并且經評審的投標價格最低；但是投標價格低于成本的除外”。《評標委員會和評標方法暫行規定》第三十四條進行了補充：“不宜采用經評審的最低投標價法的招標項目，一般應當采取綜合評估法進行評審”，從立法層面首推經評審的最低投標價格，其次是綜合評估法來選擇中標人，但實際上各地為了節約政府財政投資，往往采用經評審的最低投標價法來確定中標人。為了提升競爭力，投標人根據相應的評分細則來編制投標文件，必然大幅壓低投標報價才有可能成為中標候選人。

（二）招標準備工作不到位

1.征地拆遷未全部完成，工程開工后部分標段要么沒有作業面導致施工方案變更增加投資，要么開不了工，材料、人工費價格上漲及工期延長，導致工程價款索賠。如某道路東西延工程，因工程施工時拆遷工作未完成導致項目長時間停滯，從而影響施工進度造成工期拖延，在此期間恰逢鋼筋、水泥等主材價格大幅上漲，由此施工方要求對材料價格和工期索賠1729萬元。

2.地質勘察不準確，或者業主規劃設計變更或需求調整，導致施工方案變更和設計變更，相應增加簽證工程量。如某安置房三期項目，由于地質勘察時隨機抽選點位較少、勘察深度較淺，未能發現地下基礎部分存在大量淤泥、地基承載力嚴重不足，從而導致施工時混凝土鉆孔灌注樁由12米增加到20米，同時增加水泥攪拌樁和噴粉樁對地基進行改良，兩項增加投資1833萬元。

3.項目預算編制粗制濫造，預算評審把控不嚴，導致招標工程量清單存在漏項、錯項及工程量不準確等情況，投標人以有利原則不予指出，尋求工程完工后高價結算。如某糧庫新建項目，因前期預算單位粗心大意將異形板和砌體構造筋的工程量少算50%，預算評審時也未能發現錯誤進行糾正，直接導致投資額增加70.9萬元。

4.評標專家不專業或評標過程重形式、輕內容，無法對工程成本進行評審，對清單和報價評審只是形式評審，導致不合理低價中標。

（三）投標人不平衡報價

投標人在投標總價不變的前提下，調整內部各項目的報價，降低施工時工程量可能減少的分項單價，提高施工時工程量可能增加的分項單價，以尋求最大經濟效益。更有甚者，施工單位減少或者取消低價投標的分項工程，通過設計變更的形式增加無清單報價的施工內容，以期以簽證的形式重新高組單價、高價結算，謀求“不當得利”。如某公園新建項目，水杉投標時報低價207.76元/株（遠低于水杉市場價），施工過程中施工方以水杉不易存活的理由將水杉變更為池杉，重新報價897元/株，此項增加投資46萬元。

（四）合同管理有漏洞

1.合同簽訂不規范。代理機構代擬或中標人提供的格式文本合同不統一，在工程變更、工程質量、結算方式、付款時間、質量保修等關鍵內容的約定上不規范、漏洞大，沒有對中標人形成有效約束。如有的合同空白項較多、有涂改處未雙方確認、無雙方法人代表簽章等。

2.合同審查不嚴格。由于業主大多不懂項目管理，對合同簽訂較隨意，而相關監管部門在備案或許可時審查把關不嚴，以致合同漏洞沒有及時堵塞。

3.合同執行不嚴肅。部分業主缺乏項目管理能力和經驗，甚至責任心不強，對簽訂的合同條款置若罔聞，對施工單位提出的無理要求反而聽之任之。如某糧庫新建項目，合同約定對施工期間各類建材的市場風險不予考慮，但結算時業主卻認可了施工單位報送的材料調差款600多萬元。

三、根治政府投資項目低價中標高價結算現象的對策措施

合理的低價中標，能調動投標人的積極性，引導其加強管理降低成本，有效節約財政資金。而真正需要引起警惕和注意的是惡意低價競標，中標人往往低價中標后，千方百計謀求變更、索賠等進行高價結算，擾亂市場秩序，阻礙正當競爭，同時存在降低工程質量的隱患。針對惡意低價中標高價結算，可從以下方面加以規范和管理。

（一）招標準備要扎實充分

一是規范建設程序。政府相關部門應密切協作，項目立項、用地審批、征地拆遷等前期工作要緊密銜接，確保建設程序合法合規。二是從嚴管控中介機構服務。業主要根據需求組織專家進行方案論證，加強對勘察設計、預算評審、招標代理的管理考核，強化招標工程量清單和控制價編制的成果管控，建立責任追究機制，對出現問題的中介機構嚴肅處理。三是推進政府投資項目代建制。將政府投資項目委托給專業化的項目管理單位，配備必要的設計、施工、造價管理等專業人才，有利于集中資源、降低建設成本、提高建設質量。

（二）評標環節要加以完善

一是要細化“經評審的最低投標價法”的評標操作指南，對投標報價是否低于成本研究制定行之有效、可操作的判定標準和方法。二是要加大對評標專家、招標代理及行業監管部門相關人員的業務培訓力度，吃透“經評審的最低投標價法”的要義、要點和操作程序，形成齊抓共管、相互促進的工作局面。三是合理限制“經評審的最低投標價法”的使用范圍，避免濫用或不當使用，以防間接導致惡意低價中標。四是提高評標質量。增加評標專家中造價人員的比例，適當增加評標時間，避免走過場，使評標專家有充裕的時間審查標書，對報價中的不平衡項目，逐一分析、匯總整理，形成書面材料，涉及數量較大的不平衡報價，可予以廢除，避免低價中標高價結算。

（三）合同管理要繼續規范

一是優化調整工程變更條款。對施工過程中分項取消或大量減少清單工程量的，報價明顯低于成本的，該部分減少價款的調整單價取投標報價和評審單價按中標價同比例下浮后的較大值，即調整單價=max{中標單價，財評單價*（中標價/財評價）}。對施工中清單工程量大量超出的分項，超出部分的單價需重新核定，其調整單價取投標報價和評審單價按中標價同比例下浮后的較小值，即調整單價=min{中標單價，財評單價*（中標價/財評價）}；工程量清單中沒有單價的，核定單價按財評原則組價后按中標價同比例下浮，即核定單價=財評組價*（中標價/財評價）。這樣，投標人的不平衡報價通過設計變更來謀求高價結算的漏洞可以堵上了。二是加強合同審查力度。政府投資項目合同簽訂前，交由司法、住建等部門聯合審查，對工程變更、工程質量、結算方式、付款時間、質量保修等關鍵條款進行嚴格審查把關，減少后期的合同糾紛。三是嚴把工程變更關。對政府投資項目建立工程變更管理審批制度，對施工過程中出現的必要性變更，劃清責任，通過“監理核實、業主把關、政府審批”三關進行管控，對項目投資進行有效控制。

（四）職能部門要繼續加強監管

一是強化執法監督。以確保工程質量和安全生產為核心，既重結果更重過程，既重工程實體更重現場管理，落實跟蹤檢查臺賬和執法責任終身制。二是加強誠信建設。建立投標單位誠信檔案和“黑名單”制度，對投標人的資信狀況進行考察，重點關注有無因工程結算引起經濟糾紛或社會矛盾等情況。三是加強結算審核與政府投資審計。業主單位要切實履行主體責任，對施工單位的結算文件要認真審核，重點對工程變更、材料調差等方面進行把關；審計部門對招投標是否規范、簽證是否真實、結算工程量是否準確、定額套用是否恰當等方面進行審計，為低價中標高價結算把好最后一關。

綜上，低價中標高價結算是現有市場環境下的必然產物，防范高價結算，需要項目實施各方主體及監管部門通力合作，招標人作為項目實施第一責任人，必須強化前期準備及標后跟蹤管理，各監管部門更要各負其責齊抓共管，唯有如此低價中標高價結算才能得到有效控制，促進建筑業良性健康發展。