國土空間規劃視角下自然資源資產離任審計與環境績效改善

◆張亞連 王曹/中南林業科技大學商學院

張衛枚/湖南城市學院

黨的十八屆三中全會以來，相關專家學者都非常關注自然資源資產離任審計和環境績效水平之間的關系。自然資源資產離任審計的總體目標是對領導干部任期內自然資源資產經濟責任的履行情況進行客觀、準確的評價，促進經濟、社會和生態環境的協調與可持續發展，而環境績效水平是其經濟責任履行情況最直接的體現，二者存在必然的密切聯系。而且，由于不同地區的資源環境存在較大差異，導致自然資源資產離任審計的內容也有所不同。因此考察自然資源資產離任審計與環境績效的關系問題也成為必然。基于此，本文嘗試從國土空間規劃視角，來研究自然資源資產離任審計是否改善了環境績效，并運用湖南省相關面板數據予以檢驗。

一、理論分析與研究假設

（一）自然資源資產離任審計與環境績效

根據委托代理理論，實施領導干部自然資源資產離任審計能夠促使其履行公共受托環境責任，并帶來兩方面的變化。其一，審計結果客觀評價了地方黨政領導干部的環境績效。其二，實施自然資源資產離任審計后，針對審計機關所發現的生態環境損害問題，相關部門會對地方黨政領導干部予以追責。根據責任人假設，地方黨政領導干部在追求公眾利益目標最大化的同時，也會追求個人任職期間短期政績的最大化。基于以上的考慮，地方黨政領導干部為了追求晉升和避免被追責的風險，不得不采取措施改善所轄地區環境，提高環境治理水平。通過前文分析，本文提出以下假設。

假設1：相對于非試點城市而言，自然資源資產離任審計試點城市的環境績效改善水平會顯著高于非試點城市。

（二）國土空間規劃視角下的環境績效

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標建議綱要》中提出逐步形成城市化地區、農產品主產區、生態功能區三大空間格局，根據2020年湖南省發布的《關于建立全省國土空間規劃體系并監督實施的意見》，城市化地區是集聚人口、重點進行城市化開發的區域，農產品主產區應把增強農業綜合生產能力作為發展的首要任務，生態功能區把增強生態產品生產能力作為首要任務。各地區國土空間布局不同，所面臨的環境治理任務也就有所差異，對其進行自然資源資產離任審計，各地區環境績效改善方面也會有所區別，根據以上分析，本文提出以下假設。

假設2：相較于其他地區，城市化地區生活垃圾處理率提升更為顯著。

假設3：相較于其他地區，農產品主產區耕地面積增長率變化更為顯著。

假設4：生態功能區新造林面積會顯著高于其他地區。

在國土空間規劃視角下的自然資源資產離任審計與環境績效之間的邏輯關系見圖1。

圖1 國土空間規劃下自然資源資產離任審計與環境績效邏輯關系圖

二、研究設計

（一）數據來源與樣本選擇

本文選取湖南省14個市州作為候選樣本，數據年份跨度是2014年至2018年，2014年是湖南省婁底市首次開展自然資源資產離任審計工作前一年，2018年，湖南省自然資源資產離任審計工作全面鋪開，所選年度數據能夠很好反映自然資源資產離任審計帶來的環境績效變化，最終獲得14個市州，4個經濟板塊的1 530條數據，環境績效相關數據來自《湖南省統計年鑒》、《中國城市統計年鑒》及各市統計年鑒。自然資源資產離任審計試點信息來自《中國審計年鑒》、國家審計署和湖南省審計廳官方網站，地方黨政領導干部特征來自百度搜索整理。本文使用Stata15.0進行實證分析。

（二）變量定義

1.被解釋變量

環境績效是被解釋變量，如何衡量環境績效在業內還未有統一共識。為保證所選變量的代表性，在環境污染方面，選取工業二氧化硫排放量、工業廢水排放量、污水處理廠集中處理率等指標進行衡量；在資源消耗方面，選取造林面積進行衡量。另外，為了使得出的結論更為可靠，本文在穩健性檢驗部分還使用工業煙塵排放量、規模以上工業綜合能源消耗量、規模以上工業水資源消耗量作為被解釋變量。

2.解釋變量

本文的解釋變量是自然資源資產離任審計試點啞變量。具體來講，如果一個地級市當年進行了自然資源資產離任審計試點，則賦值為1，否則為0；本文采用文本分析法判斷地級市是否進行自然資源資產離任審計，從《中國審計年鑒》、國家審計署和省級審計廳有關文件閱讀得知，如果僅對某一地級市所轄縣區進行審計，也視為對該地級市進行自然資源資產離任審計，其audit=1，否則audit=0。

3.控制變量

借鑒已有研究，本文設置了如下5個控制變量：（1）財政支出。財政支出越大的地區，表明該地區擁有較強的財政能力，更有可能進行環保投資，進而改善環境，提高環境績效。（2）人均國內生產總值。以各地區國內生產總值與期末常住人口比值衡量，該比值越大，則該地區越發達，環境績效可能會更好。(3)地方黨政領導干部任期。任期越長，則市委書記對轄區了解越深。(4)地方黨政領導干部年齡。年齡越大，則市委書記閱歷越豐富，晉升需求較小，更愿意改善環境，提高環境績效。(5)地方黨政領導干部變更。反映地級市市委書記當年是否發生變更，不同的市委書記有不同的執政風格，對環境績效的重視程度也不一樣。變量的具體定義與說明見表1所示。

（三）模型構建

本文采用面板數據的混合OLS回歸模型，根據假設1，以環境績效為被解釋變量，以是否進行自然資源資產離任審計試點為解釋變量，研究自然資源資產離任審計對環境績效的影響：

其中，En為環境績效，Controls為控制變量，a0為常數項，a1、a2為各變量的系數，i、j分別為具體被解釋變量和控制變量。

三、實證分析

（一）描述性檢驗

如表2所示，第2列至第4列為對照組（未進行自然資源資產離任審計試點）城市描述性統計量，第4列至第6列為處理組（進行自然資源資產離任審計試點）城市描述性統計量。本文描述性統計結果顯示：對照組城市的SO2和Iwater均值高于處理組城市，說明處理組城市二氧化硫排放量和城市工業廢水排放量低于對照組城市；對照組城市的 mawater、ma?waste、plough和 forest均值低于處理組城市，說明處理組城市污水處理廠集中處理率、生活垃圾無害化處理率、耕地面積增幅和新增造林面積高于對照組城市。

表2 描述性統計

控制變量方面，處理組城市ex?pend均值高于對照組城市，說明處理組城市有更大的財力進行環保投入，而tenure與age均值大于對照組，說明處理組城市市委書記有更高的閱歷，對所轄地區更為熟悉，更愿意改善環境績效。綜上所述，相較于對照組，處理組環境績效改善更為明顯，環境績效更高，初步驗證了本文假設。

（二）相關性分析

表3為主要變量相關系數。在Pearson相關系數統計中，aduit與SO2、Iwater的系數均為負數，并分別在10%、5%的顯著性水平上負相關；aduit與 mawater、mawaste、plough、for?est的系數均為正數，其中與mawaste在10%顯著性水平上顯著正相關，與forest在1%顯著性水平上顯著正相關，即經過自然資源資產離任審計試點的城市，環境績效更好，初步驗證了本文的假設。控制變量方面，除expend與環境績效之間的關系與初步預期存在差異外，其余控制變量基本上與預期相符。最后，就相關系數的大小來看，各變量之間的相關系數都小于0.7，表明模型的變量之間不存在嚴重的多重共線性問題。

表3 各變量相關系數

（三）回歸分析

1、自然資源資產離任審計對環境效績效的影響

表4是自然資源資產離任審計與環境績效的回歸結果。第2列至第6列分別是自然資源資產離任審計與六個被解釋變量的回歸結果，可以看出，audit與SO2之間在1%的水平上顯著負相關；audit與mawater之間在10%的水平上顯著正相關；audit與mawaste之間在10%的水平上顯著正相關；audit與plough之間的回歸系數為負，但是不具有顯著的統計學意義；audit與forest之間在5%的水平上顯著正相關；audit與Iwater之間在1%的水平上顯著負相關。通過以上結果可以看出，相較于未經過自然資源資產離任審計試點的城市，經過自然資源資產離任審計試點的城市環境績效更好，初步驗證了本文的假設1，說明自然資源資產離任審計試點有助于改善環境績效。

表4 自然資源資產離任審計與環境績效回歸結果

為了驗證上述結論的可靠性，本文分別從平行趨勢檢驗、安慰劑檢驗、增加控制變量、替換被解釋變量、傾向得分匹配等五個方面開展穩健性檢驗，其結果均與基本回歸模型相吻合。

2、進一步研究

根據湖南省國土空間規劃按開發內容主要分為城市化地區，農產品主產區和生態功能區，按區域經濟分為長株潭板塊，洞庭湖板塊，大湘南板塊和大湘西板塊。城區和縣域是實施國土空間規劃的基本單元，區縣一級也是各地開展自然資源資產離任審計的主要對象，由于區縣相關環境數據的缺少，經計算得出以下數據：長株潭板塊城市化區縣、農產品主產區、生態功能區數量占比分別為78.26%、13.04%、8.7%；洞庭湖板塊城市化區縣、農產品主產區、生態功能區數量占比分別為29.17%、62.5%、16.67%；大湘南板塊城市化區縣、農產品主產區、生態功能區數量占比分別為26.47%、29.41%、44.12%；大湘西板塊城市化區縣、農產品主產區、生態功能區數量占比分別為21.95%、17.07%、60.98%。為簡化核算，將長株潭板塊地級市全部納入城市化地區，洞庭湖板塊地級市納入農產品主產區，大湘南板塊和大湘西板塊地級市納入生態功能區。

如表5所示，第2列至第4列是自然資源資產離任審計對生活垃圾處理率的回歸結果，其中城市化地區的audit與mawaste之間在5%的水平上顯著正相關；農產品主產區和生態功能區的audit與mawaste的系數分別為0.148、-0.109，均不具有顯著的統計學意義。結果反映出，與其他地區相比，城市化地區mawaste提升更為顯著，由此驗證了本文的假設2。

表5 國土空間規劃下的自然資源資產離任審計與環境績效回歸結果

第5列至第7列是自然資源資產離任審計對耕地面積增長率的回歸結果，三個地區的audit與plough均呈現正相關關系，系數分別為0.052、0.308、0.05，其中農產品主產區系數最大，但均不具有顯著的統計學意義。

第8列至第10列是自然資源資產離任審計對造林面積的回歸結果，三個地區的audit與forest均呈現正相關關系，系數分別為0.133、0.328、0.163，其中農產品主產區系數最大，但均不具有顯著的統計學意義，假設4未通過檢驗。

四、結論與建議

綜上所述，得出如下兩點結論：

第一，自然資源資產離任審計試點對推動環境績效提升有顯著作用。以考察領導干部任期內所轄地區的資源環境質量和數量的變化情況、重大環境或資源耗費毀損事件發生情況、資源環境約束性指標的完成情況為基礎進行自然資源資產離任審計工作，有助于對領導干部形成倒逼機制，促使領導干部主動關心本地區的生態文明建設，從而改善環境績效。

第二，相比其他地區，自然資源資產離任審計對城市化地區生活污水處理率改善具有促進作用。各地國土空間規劃存在著明顯的差異，開展自然資源資產離任審計工作時應突出重點，從國土空間規劃視角開展分類評價，可以將差異性特征體現出來，有助于年度縱向的趨勢分析及同類功能區的橫向比較，從而幫助上級政府和地方黨政領導干部客觀地認識和掌握本地自然資源資產管理和生態環境保護方面的現狀與不足，并有針對性地加以改進和完善。

針對上述結論，提出以下建議：在自然資源資產離任審計實踐中，應遵循“十四五”規劃要求，著力構建環境績效評價體系，為自然資源資產離任審計提供大綱與指南；推動自然資源資產離任審計模式轉變，針對不同地區特點，實行差異化審計，從而提高審計效率；充分發揮自然資源資產離任審計的監督功能，倒逼地方黨政領導干部重視生態環境保護，促進環境績效改善。