開展重大疑難工傷案件聽證調(diào)查和行政調(diào)解的探索與實踐

□朱高寧 陳衛(wèi)東

（作者單位：鄭州市二七區(qū)人社局。）

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展的多元化，疑難復(fù)雜的工傷案件呈逐年上升趨勢，因工傷認定引起的行政復(fù)議和行政訴訟也逐年增多。然而工傷認定部門的技術(shù)條件相對有限，而且沒有完整配套的認證機構(gòu)支持，工傷調(diào)查取證往往十分困難，工傷認定又有60 日時限限定，為了在法定工作時效內(nèi)作出準確的工傷認定，我們在處理疑難復(fù)雜工傷認定過程中置入了聽證調(diào)查和行政調(diào)解程序，有效提高了工傷案件的調(diào)解率，化解了當事雙方矛盾，降低了訴訟成本和敗訴風險，保障了用人單位的合法權(quán)益，減少了行政復(fù)議、行政訴訟案件的發(fā)生，為構(gòu)建和諧勞動關(guān)系、改善優(yōu)化營商環(huán)境做出了應(yīng)有的努力。

一、處理重大疑難工傷案件認定過程中遇到的問題及原因

（一）行政機關(guān)調(diào)查取證難度大

一是現(xiàn)實中企業(yè)不配合取證，存在人為制造障礙的情況；二是證人不配合作證，多從自身利益考慮，有的甚至按照企業(yè)的授意提供相反的證據(jù)；三是由于離事發(fā)時間已久，時過境遷，人員更換，事故現(xiàn)場早已被破壞等原因，導(dǎo)致工傷案件很難達到證據(jù)確鑿和充分，影響了認定的準確性。

（二）行政機關(guān)和人民法院就工傷認定標準存在分歧，工傷認定案件行政敗訴風險上升

由于工傷爭議產(chǎn)生在工傷后的一段時間,許多證據(jù)早已滅失，即使行政機關(guān)窮盡調(diào)查手段，也難以做到行政訴訟要求的證據(jù)充分確鑿。此時行政機關(guān)本著保護弱勢勞動者的工傷認定理念，依據(jù)《工傷保險條例》《工傷認定辦法》：“職工或者其近親屬認為是工傷，用人單位不認為是工傷的，由用人單位承擔舉證責任。用人單位拒不舉證的，社會保險行政部門可以根據(jù)受傷害職工提供的證據(jù)或者調(diào)查取得的證據(jù)，依法作出工傷認定決定。”但人民法院在工傷認定行政訴訟中依據(jù)《行政訴訟法》要求行政機關(guān)或作為第三人的勞動者承擔舉證責任。特別是重大疑難案件中，證據(jù)達不到充分確鑿，法院有時會以行政機關(guān)作出的工傷認定證據(jù)不足，作出撤銷工傷認定的判決，導(dǎo)致行政機關(guān)出現(xiàn)敗訴，也導(dǎo)致工傷職工權(quán)益得不到維護。這是由于行政與司法在工傷認定中適用各自的一套證據(jù)規(guī)則，使舉證責任發(fā)生轉(zhuǎn)移所致。

（三）工傷當事雙方法律意識和法律知識缺乏，行政機關(guān)信訪風險增加

工傷案件中，用人單位處于強勢地位，往往認為自身有取證優(yōu)勢，態(tài)度傲慢，不配合行政機關(guān)調(diào)查取證，寄希望于通過“一裁二審”、行政復(fù)議、行政訴訟等惡意走程序消耗受傷職工精力，使受傷職工喪失傷害維權(quán)的信心，放棄權(quán)益追訴，受傷職工擔心自身利益受損或期望過高，有時情緒比較激動，容易對行政機關(guān)產(chǎn)生誤會，增加信訪風險。特別是在建筑領(lǐng)域工傷案件中，大部分農(nóng)民工家庭條件不好，急需得到工傷賠償支付醫(yī)療費用，在用人單位拒絕墊付醫(yī)藥費時，傷者和家屬往往寄希望于政府出面協(xié)調(diào)，如果不盡快查清事實作出認定或促成調(diào)解，使傷者得到及時有效的救濟，會導(dǎo)致矛盾激化，造成信訪事件。

二、開展重大疑難工傷案件聽證調(diào)查和行政調(diào)解的具體做法

（一）掌握時機

在工傷認定舉證通知書送達20 日后、工傷認定結(jié)論作出前舉行聽證調(diào)查。舉行聽證調(diào)查前，提前7 日通知受傷職工和用人單位及其他利害關(guān)系人，告知其聽證的時間、地點、主持人，以及當事人在聽證期間的權(quán)利和義務(wù)。

（二）宣傳法規(guī)

聽證調(diào)查開始前向當事雙方印發(fā)、宣講《工傷保險條例》和人社部、河南省、鄭州市有關(guān)規(guī)定以及相關(guān)司法解釋，講清楚當事雙方涉及的法律條款和應(yīng)當承擔的法律責任，提高雙方對工傷認定的認識，引導(dǎo)雙方依法維權(quán)。

（三）明確專人

聽證調(diào)查由兩名工傷認定工作人員參加，一名負責主持，一名負責記錄。聽證調(diào)查開始前，工作人員向各方當事人出示行政執(zhí)法證件。記錄人員對參加聽證調(diào)查的各方當事人身份進行核對，詢問當事人是否有證人需要參加聽證調(diào)查等情況，并將上述情況向主持人報告。詢問各方當事人是否對主持人申請回避、是否接受工傷認定機構(gòu)采取聽證調(diào)查的方式對各方進行調(diào)查。

（四）各自陳述

雙方當事人向工傷認定機構(gòu)陳述、申辯是否應(yīng)當認定工傷的意見和理由。

（五）相互質(zhì)證

提交證據(jù)并對其他當事人提供的證人、證據(jù)進行質(zhì)證。出示所有與認定案件主要事實有關(guān)的證據(jù)，并由各方當事人進行質(zhì)證辯論。各方當事人不能在聽證會上提供支持各自主張的證人、證據(jù)的，工傷認定部門不予采信。

（六）進行調(diào)解

各方當事人通過前期的陳述、申辯、質(zhì)證，對自身在本案中應(yīng)當承擔的責任和賠償義務(wù)已經(jīng)心知肚明，對案件的最終處理結(jié)果已全部清楚。工作人員對當事雙方及時開展“背對背”式調(diào)解。分別為雙方解釋工傷待遇，幫助雙方找到協(xié)商一致的平衡點。在此基礎(chǔ)上，迅速達成調(diào)解協(xié)議。記錄人員將聽證過程和內(nèi)容制作筆錄。聽證筆錄在聽證結(jié)束后立即交各方當事人核對無誤后簽字確認。

（七）置換調(diào)解書

雙方同意調(diào)解的，由申請人到仲裁辦遞交仲裁申請書，仲裁辦當場為其出具仲裁調(diào)解書，使調(diào)解案件固定下來，辦成鐵案。

三、在重大疑難工傷案件中進行聽證調(diào)查和行政調(diào)解的優(yōu)勢所在

（一）提高了工傷爭議雙方依法維權(quán)的自覺性

聽證調(diào)查開始前，通過向當事雙方印發(fā)、宣講《工傷保險條例》和人社部、河南省、鄭州市有關(guān)規(guī)定以及相關(guān)司法解釋，面對面向用人單位和勞動者講清楚當事雙方涉及的法律條款和應(yīng)當承擔的法律責任，提高雙方對工傷認定的認識，強化雙方對相關(guān)法律法規(guī)的認識，促使雙方端正態(tài)度，提升依法維權(quán)的自覺性。

（二）提高了工傷行政決定的透明度

爭議雙方向行政機關(guān)提交證據(jù)，陳述自己的意見，從而有效參與了行政決定。當事人也有權(quán)在律師的陪同下出席聽證，向行政機關(guān)陳述意見，提交證據(jù)，向證人質(zhì)證，從而保障爭議雙方平等有效參與行政決定的作出。

（三）提高了工傷認定的準確性

聽證調(diào)查中當事雙方的證據(jù)在聽證中都得到充分展現(xiàn)，行政機關(guān)充分了解來自當事雙方的不同意見，并就其真實性和關(guān)聯(lián)性進行了討論。對于聽證調(diào)查全過程的詳細聽證記錄可以作為工傷認定的重要參考，有利于作出工傷認定的行政機關(guān)更進一步發(fā)掘案件真相，正確適用法律，準確作出認定。

（四）有利于減少行政復(fù)議、行政訴訟及不穩(wěn)定因素

通過聽證調(diào)查和行政調(diào)解，可極大地減輕或消除當事雙方偏見和對立不滿情緒，解開心結(jié)，化解矛盾，促使理虧的一方更快轉(zhuǎn)變態(tài)度，回歸理性，達成行政調(diào)解共識，此方法有效避免了雙方斗氣打官司、走程序，降低了行政復(fù)議、訴訟風險和不穩(wěn)定上訪事件的發(fā)生。

（五）幫助受傷職工更快享受到工傷待遇，節(jié)省當事雙方維權(quán)成本和訴訟成本

通過開展聽證調(diào)查和行政調(diào)解工作，更加有效地促使當事雙方就工傷待遇快速達成一致，避免了用人單位惡意走復(fù)議、訴訟程序拖延時間，消耗工傷職工精力，也避免了用人單位故意“失蹤”逃避賠償責任。同時也為工傷職工節(jié)省短則半年長則六七年的時間，使工傷職工優(yōu)先得到救治幫扶，減少了當事雙方的維權(quán)成本和訴訟成本。更重要的是行政機關(guān)節(jié)省了因用人單位不配合而增加的調(diào)查成本和行政應(yīng)訴產(chǎn)生的成本。

總之，開展聽證調(diào)查和行政調(diào)解實質(zhì)上就是讓當事雙方“亮明家底”，把證據(jù)提前展示出來，讓事實越來越清，讓真相越辯越明，使當事雙方心中有數(shù)，端正態(tài)度，回歸理性。