取消歧視性監管限制，充分釋放民營銀行服務潛能

王 剛，尤 陽，尚博文

(1.國務院發展研究中心 金融研究所，北京 100010；2.中國社會科學院 金融研究所博士后流動站，北京 100028；3.中國銀保監會 博士后流動站，北京 100033；4.對外經濟貿易大學 法學院，北京 100029)

一、當前我國民營銀行發展現狀

2020年4月16日，隨著無錫錫商銀行開業，目前全國共批準了19家民營銀行開業經營。截至2020年3月底，全國已運營的18家民營銀行資產總額突破萬億，達到10 133億元。根據銀保監會公布的2020年一季度監管數據(見表1)，截至一季度末民營銀行不良貸款余額63億元，季度環比增長15億元；不良貸款率為1.14%，在5類商業銀行中資產質量最優，但季度環比提高14個基點，增幅僅次于農村商業銀行；撥備覆蓋率348.53%，在5類商業銀行中最高，季度環比下降42.59個百分點；一季度民營銀行凈息差3.88%，是5類商業銀行中唯一改善的一類，季度環比提升14個基點；一季度末民營銀行資本充足率14.44%，季度環比下降71個基點，在5類銀行中降幅最大。2020年一季度民營銀行實現凈利潤24億元，與去年同期相比增長5億元，增長率為26.31%。

表1 各類商業銀行經營數據對比

總的來看，試點五年多來，民營銀行服務小微企業客戶取得了一定成效，自身發展勢頭較好，實現了傳統銀行貸款不能企及的擴張速度與運營效率，通過互聯網線上運營等方式，業務范圍覆蓋了傳統銀行沒有企及的領域。

二、當前制約民營銀行發展的五大壁壘與不良影響

(一)股東承擔剩余風險的加重責任安排

《關于促進民營銀行發展的指導意見》將股東承擔剩余風險作為民間資本發起設立民營銀行必須遵循的一項原則。在存款保險制度尚未確立的試點初期，該制度有助于預防股東道德風險，具有積極意義。存款保險制度出臺后，該制度僅具象征意義，并可能阻礙民營銀行股東結構的動態調整優化。股東承擔剩余風險屬于超越上位法《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國商業銀行法》有限責任的限制加重責任，可能引發民間資本因擔心入股民營銀行后“身家不保”而望而卻步，不利于民營銀行根據業務發展需要增資擴股。

(二)單一股東最高30%的股比限制

試點之初為防止民營股東“一股獨大”進而將銀行作為提款機，參照當時對中小銀行主要股東持股比例一般不超過20%的規定，按照股權適度分散原則設定單一股東持股比例上限為30%。在實踐中30%的股比限制帶來了一系列問題：一是造成權責不對等，扭曲了民營銀行激勵機制，使大股東難以平衡投入與回報，不利于調動其進一步投入資源支持民營銀行發展的積極性；二是股比限制并非控制風險的有效手段，包商銀行、錦州銀行高度分散的股權結構并未有效避免內部人控制和關聯貸款的問題；三是造成增資困難，如果其他股東不配合，大股東縱使有意增資也受持股比例限制而無法實施，不利于民營銀行及時補充資本；四是參照系變化后再對民營銀行維持單獨的股比限制不合時宜，2019年8月銀保監會已按內外資一致原則，同時取消單家中資和外資銀行對中資商業銀行的持股比例上限。

(三)資本補充障礙突出

受限于成立時間不少于3年的規定，多數民營銀行因成立時間較晚，難以通過發行永續債或二級資本債的方式補充資本，增資擴股是資本補充的主要渠道。試點以來，除單一股比要求外，監管部門要求民營銀行股東應為銀行注冊地所在省份的民營企業，國企、外資不得投資民營銀行；投資入股民營銀行的所有股東同時要滿足多項財務指標，如近3年連續盈利、年終分配后凈資產占總資產30%以上、權益性投資占凈資產50%以內且持股5%以上的主要股東要承諾持續注資等。在當前環境下，上述規定客觀上給民營銀行增資帶來政策障礙，特別是中西部地區滿足股東資質要求的省內民營企業有限，能持續增資的民營企業更少。

(四)“一行一店”的網點限制

2015年發布的《中國銀監會關于印發市場準入工作實施細則(試行)》規定，民營銀行應堅持“一行一店”，在總行所在城市可設1家營業部，不跨區域。監管部門對其他各類銀行并無同時限制機構數量和地域的規定，“一行一店”是專門針對民營銀行網點的特殊限制，對傳統線下模式運營的民營銀行影響最大。初創的民營銀行本就知名度低、客戶基礎薄弱、資金來源有限，“一行一店”的規定使其吸攬存款的難度進一步加大，普遍缺乏長期穩定負債來源，同時也限制了民營銀行的服務半徑，在同業競爭中明顯處于不利地位。雖然2018年銀保監會58號文件名義上放開了“一行一店”的約束，但試點門檻很高，還須得到省級政府同意，目前該政策尚未落地。

(五)遠程開立賬戶的類別和功能限制

賬戶既是客戶獲得金融服務的載體，也是銀行提供金融服務的基礎。根據人民銀行現行賬戶管理規定，開立全功能的個人I類賬戶必須通過“柜面受理”或“自動機具現場核驗”的線下面對面核驗方式，對于沒有線下網點的微眾、網商、新網等互聯網民營銀行而言，只能通過個人II類賬戶為客戶提供金融服務。但出于風險防范考慮，II類戶在轉賬和支付功能上都有限制，僅允許通過本人同名的I類戶入金，向非同名賬戶出金日限額1萬元，年限額20萬元(1)根據螞蟻金服提供的數據，超過1 500萬小微商家年流水超過20萬元，接近4 000萬小微商家單日流水突破過1萬元。。與線下民營銀行受限于一行一店類似，互聯網民營銀行受限于II類賬戶轉入限制，難以吸收公眾存款，只能依靠同業拆借融資，負債端資金規模有限且成本較高，難以覆蓋更多小微企業并降低貸款利率，導致互聯網民營銀行在緩解小微企業融資難、融資貴的問題上“有心無力”，也無法提供正常基于賬戶的資金收付服務。

三、政策建議

試點之初為民營銀行量身打造的監管措施總的來看是適應當時經濟金融制度環境的。在當前疫情防控常態化背景下，民營銀行服務小微企業和民營經濟的潛能亟待釋放。建議近期以落實《中共中央 國務院關于營造更好發展環境支持民營企業改革發展的意見》為契機，切實遵循“權利平等、機會平等、規則平等”的原則，不再“以出身定終身”，盡快調整和取消前述顯性或隱性壁壘，在風險可控前提下，以大幅放寬市場準入有效激發民間資本服務實體經濟的潛力。

(一)取消風險兜底的制度安排，各類股東遵守統一規則

以“規則平等”落實民營和國資、外資股東“權利平等、機會平等”，取消民營銀行股東風險兜底的制度安排，依托存款保險制度保障存款人利益。針對潛在的道德風險，要求三類股東共同遵守《商業銀行股權管理暫行辦法》對股東行為和股東責任的監管要求，持股5%以上的主要股東對銀行履行持續注資義務，問題股東以縮股、未來收益抵扣等方式分擔損失。

(二)放寬股比限制，加強股東行為監管

落實國民待遇原則，比照外資投資我國銀行的政策尺度放寬股比限制。允許治理規范的民營銀行適當擴大單一股東持股比例到51%。監管部門相應加強對股東行為的持續監管，督促落實股東責任，規范民營銀行公司治理，有效調動股東資源和能力支持民營銀行發展。

(三)適度放寬股東資質要求

一是在接受股東監管、履行持續注資義務的前提下，允許民營銀行引入符合條件的省外民營企業投資入股；二是放寬一般財務性投資的股東資質門檻，將民營銀行所有股東均須滿足的3年連續盈利、凈資產占比、權益性投資占比要求改為持股5%以上的主要股東須要滿足。

(四)取消民營銀行網點數量限制

修訂《中國銀監會關于印發市場準入工作實施細則(試行)》，取消有關民營銀行網點“一行一店”的歧視性規定。落實銀保監會2018年58號文，對符合監管要求、嚴格落實宏觀調控政策、差異化發展成效突出的民營銀行，盡快啟動“一行多店”試點，允許其根據業務發展需要合理增設網點，拓展服務實體經濟半徑，在與同業平等競爭中增加中長期穩定負債規模，夯實普惠金融基礎。

(五)風險可控前提下拓展賬戶功能

放寬額度和場景限制，提升II類賬戶的服務功能。一是適當放寬在出入金方面的限制，將日限額提高到5萬元，年限額提高到50萬元；二是允許Ⅱ類賬戶在風險可控的特定業務場景使用，如發薪業務等資金收付方、交易金額及頻次相對固定且有規律的領域，允許非綁定卡入金，進一步增強賬戶的便利性和靈活性。

風險可控前提下在“監管沙盒”框架下試點允許各類銀行遠程開立一類賬戶。在線開立全功能賬戶、完成從獲客到服務的全流程數字化是大勢所趨，境外一些國家和地區已先行一步。如英國的Atom、Monzo等新興數字銀行沒有實體網點，通過手機APP即可開立銀行賬戶；新加坡金融管理局鼓勵銀行通過國家數據庫Myinfo在線調取客戶信息實現開戶全流程自動化，星展銀行50%的新開賬戶系在線完成；2020年3月，香港金融管理局批準首家虛擬銀行眾安銀行開業，并鼓勵虛擬銀行實現遠程開戶。在我國，近年來科技手段快速發展，生物識別、在線反欺詐已在銀行風控領域廣泛應用。隨著5G技術商用和音視頻技術的普及，能夠為遠程視頻面核提供可靠的技術保障。國內銀行業務離柜率已由2010年的45%提高到2018年的88%，大量中小銀行正在積極上線直銷銀行，為客戶提供各類在線服務。加之2019年中國人民銀行在全國范圍內取消企業開戶許可，并明確銀行可以通過視頻方式向企業法定代表人核實開戶意愿。綜合研判，當前允許試點遠程開立Ⅰ類賬戶的條件已基本成熟。允許遠程開立I類賬戶，將使包括互聯網民營銀行在內的各類銀行獲得更大創新空間，提供更多基于賬戶的綜合金融服務，在智能化、場景化轉型的同時提升廣大小微企業和居民個人的金融服務體驗，更好地滿足其需求。為控制潛在風險，在試點過程中監管部門可成立專項小組，在包括民營銀行在內的各類銀行中各選取1～2家為試點銀行，劃定遠程開戶的省區市，并設定1年左右的試點時間，按照“技術可靠、風險可控、實名認證、交叉復核”的原則審慎推進，實時監測風險，及時評估試點效果。