PPP模式背景下的污水處理設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)維管理

蘭俊傳

（中鐵建生態(tài)環(huán)境有限公司，重慶 400711）

1 引言

我國工農(nóng)業(yè)及居民生活用水污染排放量巨大，加之產(chǎn)業(yè)布局不夠合理，導(dǎo)致我國水污染問題日趨嚴(yán)重，污水處理設(shè)施建設(shè)勢(shì)在必行。而將社會(huì)資本引入環(huán)保市場中，是污水處理設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目發(fā)展的必然，其能夠緩解國務(wù)院印發(fā)的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（國發(fā)〔2015〕17號(hào)），即“水十條”污水治理背景下各級(jí)政府的資金壓力。因此，探索PPP模式背景下污水處理設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)維管理具有非常重要的意義。

2 PPP模式的理論基礎(chǔ)

PPP模式最初應(yīng)用于英國，申請(qǐng)主體為政府部門和私營部門，申請(qǐng)內(nèi)容為公共服務(wù)，申請(qǐng)載體為長期合同。根據(jù)雙方簽訂的長期合同，報(bào)酬與業(yè)績之間有緊密關(guān)系，此時(shí)，私人部門不僅需要承擔(dān)管理工作，還需要承受風(fēng)險(xiǎn)壓力。在我國，PPP模式應(yīng)用較晚，且應(yīng)用模式有所變化。PPP應(yīng)用模式中，強(qiáng)調(diào)政府部門與社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域建立長期合作關(guān)系。政府負(fù)責(zé)質(zhì)量管理和價(jià)格監(jiān)督，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益極大化，社會(huì)資本負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)維，爭取政府補(bǔ)貼，通過使用費(fèi)獲得投資回報(bào)[1]。

3 污水處理設(shè)施PPP建設(shè)項(xiàng)目

某污水處理廠于2019年動(dòng)工，2000年年底完工，2002年開始通水。項(xiàng)目建設(shè)共投資400萬元，處理廠總規(guī)模為日處理污水1.022×105t。由當(dāng)?shù)匾患噎h(huán)保工程有限公司進(jìn)行全面監(jiān)督經(jīng)營管理，特許經(jīng)營期為30年。在經(jīng)營期間，政府以45 000 m3/d的污水處理規(guī)模為依據(jù)，以1.20元/m3的污水處理標(biāo)準(zhǔn)支付運(yùn)營費(fèi)。經(jīng)營期滿后，污水處理廠及內(nèi)部污水處理設(shè)施將由政府免費(fèi)處理。據(jù)估算，0.45元/m3的污水處理運(yùn)行費(fèi)用，總成本約占污水處理成本的75%，基本實(shí)現(xiàn)了企業(yè)盈虧平衡目標(biāo)。在考慮到污水處理管網(wǎng)費(fèi)用的情況下，該污水處理廠的投資額控制在約1 250元，線性單位的水量投資控制在1 400～1 600元以下。在不考慮污水處理管網(wǎng)費(fèi)用的情況下，該污水處理廠的水量投資額控制在約850元。

4 PPP模式背景下污水處理設(shè)施的建設(shè)流程

4.1 初期實(shí)施

在PPP模式背景下，污水處理設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目初步實(shí)施分為4個(gè)階段：

1）需要明確污水處理設(shè)施的建設(shè)需求，同時(shí)，由政府通過權(quán)威中介機(jī)構(gòu)組建專業(yè)研究小組，量化PPP模式下污水處理設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)、成本和凈利潤，形成具有吸引力的商業(yè)預(yù)測，并就污水處理設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目征詢終端用戶意見，發(fā)現(xiàn)潛在問題并進(jìn)行完善，達(dá)到將社會(huì)資本引入難度控制到更低水平的目的。

2）在明確污水處理設(shè)施建設(shè)需求后，政府方可成立招商小組，與意向投資對(duì)象接觸，確定特許經(jīng)營協(xié)議、合同結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目對(duì)象、招商邊界條件。或委托專業(yè)資產(chǎn)運(yùn)營管理企業(yè)作為招商代理與意向企業(yè)對(duì)接。同時(shí)，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)（全規(guī)劃－建設(shè)－運(yùn)營時(shí)期管控），從管控經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)實(shí)力、創(chuàng)新思想、成本意識(shí)等多個(gè)方面對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行分析比對(duì)，以推薦的方式出具意見。

3）在PPP模式下，從股東構(gòu)成來看，污水處理設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目主體包括取得特許經(jīng)營權(quán)的出資聯(lián)合體、代表政府公共利益的投融資平臺(tái)，主要負(fù)責(zé)參與項(xiàng)目日常經(jīng)營控制、約束。而股本、債務(wù)資金分別由股東、銀行（或非銀行金融機(jī)構(gòu)）提供，以滿足污水處理設(shè)施建設(shè)資金需求。

4）落實(shí)“最優(yōu)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”方針，選擇最有能力處理風(fēng)險(xiǎn)分配的一方，同時(shí)，為保證項(xiàng)目進(jìn)度、公共利益、服務(wù)質(zhì)量，建設(shè)方可以設(shè)置梯度級(jí)監(jiān)督管理體系，不定期配合政府主管部門進(jìn)行檢查。在特許經(jīng)營期到期后，建設(shè)方則可以依據(jù)前期制定的特許經(jīng)營協(xié)議、協(xié)作合同內(nèi)容，將污水處理設(shè)施建設(shè)資產(chǎn)、服務(wù)完整移交給城鎮(zhèn)主管部門，并在1年內(nèi)支付一定的維修保障資金（或簽訂附加協(xié)議），以確保資產(chǎn)順利運(yùn)行和減少服務(wù)交接所造成的負(fù)面影響。

4.2 建設(shè)過程

在PPP模式背景下污水處理設(shè)施建設(shè)過程中，項(xiàng)目建設(shè)團(tuán)隊(duì)可經(jīng)政府水務(wù)部門接觸城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施申報(bào)方代表，與環(huán)保部門、污水處理管理中心就污水處理設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的基本情況開展信息交互。進(jìn)而在環(huán)保局的組織協(xié)調(diào)下，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)可與區(qū)域政府開展關(guān)于項(xiàng)目信息、需求的探討，并正式編制項(xiàng)目建設(shè)方案。同時(shí)，參與由環(huán)保部門、污水處理管理中心共同組織的溝通討論會(huì)，逐條研究項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容[2]。

在污水處理設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)方案編制完畢后，鑒于在項(xiàng)目初步籌備期間，財(cái)政部沒有發(fā)布關(guān)于資金價(jià)值和財(cái)政負(fù)擔(dān)能力的詳細(xì)業(yè)務(wù)準(zhǔn)則，項(xiàng)目組可以結(jié)合對(duì)財(cái)政部相關(guān)政策文件的理解和多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探索編制財(cái)政負(fù)擔(dān)能力評(píng)估方案，保證污水處理設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)政承受能力評(píng)估工作順利完成，為項(xiàng)目資格預(yù)審公告的發(fā)布奠定文件基礎(chǔ)。

在項(xiàng)目財(cái)政評(píng)估報(bào)告編制完成并通過審批后，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)需要與政府采購中心在推進(jìn)建設(shè)方案實(shí)施的前提下，以招標(biāo)文件、合作協(xié)議為重點(diǎn)，進(jìn)行文本的準(zhǔn)備。并以投標(biāo)和起草合同為節(jié)點(diǎn)，參加環(huán)保局、污水處理管理中心等政府部門組織的多輪討論，逐條審查條款，完成投標(biāo)文件，合同定稿。

在招標(biāo)文件與合同通過政府采購中心審查后，政府方項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)可以公開招標(biāo)采購社會(huì)資本，并組織參與方開展多頻次政府采購流程，確定第一承包企業(yè)及年付費(fèi)總額、第二承包企業(yè)及年付費(fèi)總額，并與滿足政府最高限價(jià)的企業(yè)簽訂合作協(xié)議，將總投資的財(cái)政壓力分配到30年的項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)維期，并按年支付，以平穩(wěn)年間財(cái)政支出的波動(dòng)。

5 PPP模式背景下污水處理設(shè)施的運(yùn)維管理

5.1 運(yùn)行維護(hù)

為了解決城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目規(guī)模大、配套建設(shè)滯后等運(yùn)營維護(hù)難題，可以引入DBFOT模式（設(shè)計(jì)—建設(shè)—融資—運(yùn)營—移交）以及廠網(wǎng)一體化同步運(yùn)作模式。即根據(jù)《關(guān)于市政公用領(lǐng)域開展政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目推介工作的通知》（財(cái)建〔2015〕29號(hào)）的要求，統(tǒng)籌安排廠網(wǎng)運(yùn)營維護(hù)資金，并將廠區(qū)、配套管網(wǎng)運(yùn)行維護(hù)資金進(jìn)行獨(dú)立核算，賦予社會(huì)資本工作足夠的靈活性[3]。

5.2 科學(xué)監(jiān)督

雖然，當(dāng)前在污水處理設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域區(qū)域政府已經(jīng)初步建立監(jiān)督管理制度，在一定程度上滿足了污水處理設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督管理需求。但相關(guān)制度沒有考慮PPP模式的應(yīng)用情況，在PPP模式應(yīng)用下，污水處理設(shè)施建設(shè)運(yùn)維方面監(jiān)督疲軟[4]。基于此，區(qū)域應(yīng)立足水污染日益加劇、水資源短缺不斷加重的現(xiàn)狀，適應(yīng)市場化規(guī)律，進(jìn)行污水處理設(shè)施建設(shè)成本、回收利益的逐一核對(duì)確定。并從改變以往監(jiān)督管理中政府與企業(yè)無法清晰區(qū)分的關(guān)系入手，對(duì)政府、企業(yè)（社會(huì)資本）乃至用戶權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)之間的關(guān)系進(jìn)行明確。在PPP模式下，政府應(yīng)以直接投資、補(bǔ)貼、污水處理設(shè)施、公益性投資為主體，即在城鎮(zhèn)排水和污水處理?xiàng)l例和規(guī)章的相關(guān)條件指導(dǎo)下，城市排水主管部門應(yīng)協(xié)調(diào)城市污水處理設(shè)施的運(yùn)行維護(hù)管理，簽訂維護(hù)操作合同，明確對(duì)方的權(quán)利和義務(wù)；城市污水處理設(shè)施運(yùn)維管理方應(yīng)當(dāng)按照法規(guī)、法律、地方法規(guī)和要求，結(jié)合維護(hù)運(yùn)維合同，定期向外界披露維護(hù)運(yùn)維信息，并接受城市排水部門和公眾的監(jiān)督。

具體操作過程中，水務(wù)部門應(yīng)根據(jù)前期簽訂合作協(xié)議中規(guī)定的數(shù)量、價(jià)格，及時(shí)向運(yùn)營方支付全額資金（含公共義務(wù)履行、設(shè)備重置整改、勞動(dòng)保護(hù)、污水處理水質(zhì)、安全生產(chǎn)等）。并補(bǔ)貼弱勢(shì)群體，協(xié)調(diào)社會(huì)資本，規(guī)避“多頭管理”引發(fā)的“玻璃門”情況。同時(shí)，以過程監(jiān)督管理與結(jié)果控制為重點(diǎn)，利用排水監(jiān)測機(jī)構(gòu)定期抽檢、項(xiàng)目公司定期匯報(bào)或綜合考核、在線監(jiān)測數(shù)據(jù)傳輸?shù)确绞剑治鯬PP模式應(yīng)用背景下污水處理設(shè)施建設(shè)過程中存在的各種風(fēng)險(xiǎn)，并明確分擔(dān)方[5]。一般污水處理設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)行過程中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)可由風(fēng)險(xiǎn)控制方即投資者承擔(dān)，但是，法律風(fēng)險(xiǎn)和利率風(fēng)險(xiǎn)是投資者無法控制的，需要由水務(wù)部門和投資者通過平等協(xié)商共同承擔(dān)，或由公共部門獨(dú)立承擔(dān)。對(duì)于污水處理設(shè)施運(yùn)行過程中存在的違背法律規(guī)定的情況，政府方有權(quán)嚴(yán)厲處置相關(guān)方，并利用臨時(shí)接收運(yùn)營管理、終止合同的形式，解決污水處理設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中與公共安全具有一定聯(lián)系的突發(fā)事件、違背規(guī)章行為。

6 PPP模式背景下污水處理設(shè)施的建設(shè)運(yùn)維效果

如表1所示，PPP模式背景下污水處理設(shè)施的建設(shè)運(yùn)維效果顯著，排水能力逐步增加，污水處理水質(zhì)可以達(dá)到A類高標(biāo)準(zhǔn)，且污水處理設(shè)施建設(shè)規(guī)模處于持續(xù)增長狀態(tài)。同時(shí)，政府財(cái)政資金的多寡對(duì)污水處理設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)水平、規(guī)模具有直接影響，通過引入社會(huì)資本，可以彌補(bǔ)污水處理設(shè)施建設(shè)缺口，擴(kuò)大污水處理設(shè)施建設(shè)規(guī)模，反向助推區(qū)域GDP增長。這主要是由于污水處理設(shè)施建設(shè)工程建設(shè)初期可以申請(qǐng)國家、省政府補(bǔ)貼，除去補(bǔ)貼，投資方需負(fù)責(zé)補(bǔ)貼之后的金額，投產(chǎn)后，整個(gè)運(yùn)營期內(nèi)隨著用水人口、用水量的增加能夠獲得更多的經(jīng)營收入，逐漸減小政府補(bǔ)貼額度。

表1 PPP模式背景下的污水處理設(shè)施的建設(shè)運(yùn)維效果

7 結(jié)語

綜上所述，PPP模式是以公共部門、私人企業(yè)為參與主體、以共贏或多贏思想觀念為指導(dǎo)、以協(xié)同參與為主要途徑的一種模式，其可以在一定程度上緩解污水處理設(shè)施建設(shè)的資金短缺。在我國公用事業(yè)市場化改革背景下，PPP模式的應(yīng)用價(jià)值意義重大。因此，各地應(yīng)根據(jù)污水處理設(shè)施建設(shè)需求，引入社會(huì)資本，對(duì)政府、企業(yè)雙方或多方的權(quán)利、責(zé)任進(jìn)行逐一明確。同時(shí)適應(yīng)市場化規(guī)模，加強(qiáng)PPP模式應(yīng)用過程中的監(jiān)督管理，在減弱PPP模式下污水處理設(shè)施建設(shè)過程風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，保證污水處理設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)營收益。