PPP模式背景下的污水處理設施的建設與運維管理

蘭俊傳

（中鐵建生態環境有限公司，重慶 400711）

1 引言

我國工農業及居民生活用水污染排放量巨大，加之產業布局不夠合理，導致我國水污染問題日趨嚴重，污水處理設施建設勢在必行。而將社會資本引入環保市場中，是污水處理設施建設項目發展的必然，其能夠緩解國務院印發的《水污染防治行動計劃》（國發〔2015〕17號），即“水十條”污水治理背景下各級政府的資金壓力。因此，探索PPP模式背景下污水處理設施的建設與運維管理具有非常重要的意義。

2 PPP模式的理論基礎

PPP模式最初應用于英國，申請主體為政府部門和私營部門，申請內容為公共服務，申請載體為長期合同。根據雙方簽訂的長期合同，報酬與業績之間有緊密關系，此時，私人部門不僅需要承擔管理工作，還需要承受風險壓力。在我國，PPP模式應用較晚，且應用模式有所變化。PPP應用模式中，強調政府部門與社會資本在基礎設施和公共服務領域建立長期合作關系。政府負責質量管理和價格監督，以實現社會公共利益極大化，社會資本負責設計、施工、運維，爭取政府補貼，通過使用費獲得投資回報[1]。

3 污水處理設施PPP建設項目

某污水處理廠于2019年動工，2000年年底完工，2002年開始通水。項目建設共投資400萬元，處理廠總規模為日處理污水1.022×105t。由當地一家環保工程有限公司進行全面監督經營管理，特許經營期為30年。在經營期間，政府以45 000 m3/d的污水處理規模為依據，以1.20元/m3的污水處理標準支付運營費。經營期滿后，污水處理廠及內部污水處理設施將由政府免費處理。據估算，0.45元/m3的污水處理運行費用，總成本約占污水處理成本的75%，基本實現了企業盈虧平衡目標。在考慮到污水處理管網費用的情況下，該污水處理廠的投資額控制在約1 250元，線性單位的水量投資控制在1 400～1 600元以下。在不考慮污水處理管網費用的情況下，該污水處理廠的水量投資額控制在約850元。

4 PPP模式背景下污水處理設施的建設流程

4.1 初期實施

在PPP模式背景下，污水處理設施建設項目初步實施分為4個階段：

1）需要明確污水處理設施的建設需求，同時，由政府通過權威中介機構組建專業研究小組，量化PPP模式下污水處理設施建設項目的風險、成本和凈利潤，形成具有吸引力的商業預測，并就污水處理設施建設項目征詢終端用戶意見，發現潛在問題并進行完善，達到將社會資本引入難度控制到更低水平的目的。

2）在明確污水處理設施建設需求后，政府方可成立招商小組，與意向投資對象接觸，確定特許經營協議、合同結構、項目對象、招商邊界條件。或委托專業資產運營管理企業作為招商代理與意向企業對接。同時，根據項目特點（全規劃－建設－運營時期管控），從管控經驗、技術實力、創新思想、成本意識等多個方面對項目進行分析比對，以推薦的方式出具意見。

3）在PPP模式下，從股東構成來看，污水處理設施建設項目主體包括取得特許經營權的出資聯合體、代表政府公共利益的投融資平臺，主要負責參與項目日常經營控制、約束。而股本、債務資金分別由股東、銀行（或非銀行金融機構）提供，以滿足污水處理設施建設資金需求。

4）落實“最優承擔風險”方針，選擇最有能力處理風險分配的一方，同時，為保證項目進度、公共利益、服務質量，建設方可以設置梯度級監督管理體系，不定期配合政府主管部門進行檢查。在特許經營期到期后，建設方則可以依據前期制定的特許經營協議、協作合同內容，將污水處理設施建設資產、服務完整移交給城鎮主管部門，并在1年內支付一定的維修保障資金（或簽訂附加協議），以確保資產順利運行和減少服務交接所造成的負面影響。

4.2 建設過程

在PPP模式背景下污水處理設施建設過程中，項目建設團隊可經政府水務部門接觸城鎮污水處理設施申報方代表，與環保部門、污水處理管理中心就污水處理設施建設項目的基本情況開展信息交互。進而在環保局的組織協調下，項目團隊可與區域政府開展關于項目信息、需求的探討，并正式編制項目建設方案。同時，參與由環保部門、污水處理管理中心共同組織的溝通討論會，逐條研究項目實施內容[2]。

在污水處理設施項目建設方案編制完畢后，鑒于在項目初步籌備期間，財政部沒有發布關于資金價值和財政負擔能力的詳細業務準則，項目組可以結合對財政部相關政策文件的理解和多年的實踐經驗，探索編制財政負擔能力評估方案，保證污水處理設施建設項目的財政承受能力評估工作順利完成，為項目資格預審公告的發布奠定文件基礎。

在項目財政評估報告編制完成并通過審批后，項目團隊需要與政府采購中心在推進建設方案實施的前提下，以招標文件、合作協議為重點，進行文本的準備。并以投標和起草合同為節點，參加環保局、污水處理管理中心等政府部門組織的多輪討論，逐條審查條款，完成投標文件，合同定稿。

在招標文件與合同通過政府采購中心審查后，政府方項目團隊可以公開招標采購社會資本，并組織參與方開展多頻次政府采購流程，確定第一承包企業及年付費總額、第二承包企業及年付費總額，并與滿足政府最高限價的企業簽訂合作協議，將總投資的財政壓力分配到30年的項目建設、運維期，并按年支付，以平穩年間財政支出的波動。

5 PPP模式背景下污水處理設施的運維管理

5.1 運行維護

為了解決城鎮污水處理設施建設項目規模大、配套建設滯后等運營維護難題，可以引入DBFOT模式（設計—建設—融資—運營—移交）以及廠網一體化同步運作模式。即根據《關于市政公用領域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知》（財建〔2015〕29號）的要求，統籌安排廠網運營維護資金，并將廠區、配套管網運行維護資金進行獨立核算，賦予社會資本工作足夠的靈活性[3]。

5.2 科學監督

雖然，當前在污水處理設施建設領域區域政府已經初步建立監督管理制度，在一定程度上滿足了污水處理設施建設項目監督管理需求。但相關制度沒有考慮PPP模式的應用情況，在PPP模式應用下，污水處理設施建設運維方面監督疲軟[4]。基于此，區域應立足水污染日益加劇、水資源短缺不斷加重的現狀，適應市場化規律，進行污水處理設施建設成本、回收利益的逐一核對確定。并從改變以往監督管理中政府與企業無法清晰區分的關系入手，對政府、企業（社會資本）乃至用戶權利、責任和義務之間的關系進行明確。在PPP模式下，政府應以直接投資、補貼、污水處理設施、公益性投資為主體，即在城鎮排水和污水處理條例和規章的相關條件指導下，城市排水主管部門應協調城市污水處理設施的運行維護管理，簽訂維護操作合同，明確對方的權利和義務；城市污水處理設施運維管理方應當按照法規、法律、地方法規和要求，結合維護運維合同，定期向外界披露維護運維信息，并接受城市排水部門和公眾的監督。

具體操作過程中，水務部門應根據前期簽訂合作協議中規定的數量、價格，及時向運營方支付全額資金（含公共義務履行、設備重置整改、勞動保護、污水處理水質、安全生產等）。并補貼弱勢群體，協調社會資本，規避“多頭管理”引發的“玻璃門”情況。同時，以過程監督管理與結果控制為重點，利用排水監測機構定期抽檢、項目公司定期匯報或綜合考核、在線監測數據傳輸等方式，分析PPP模式應用背景下污水處理設施建設過程中存在的各種風險，并明確分擔方[5]。一般污水處理設施建設項目運行過程中產生的風險可由風險控制方即投資者承擔，但是，法律風險和利率風險是投資者無法控制的，需要由水務部門和投資者通過平等協商共同承擔，或由公共部門獨立承擔。對于污水處理設施運行過程中存在的違背法律規定的情況，政府方有權嚴厲處置相關方，并利用臨時接收運營管理、終止合同的形式，解決污水處理設施建設項目中與公共安全具有一定聯系的突發事件、違背規章行為。

6 PPP模式背景下污水處理設施的建設運維效果

如表1所示，PPP模式背景下污水處理設施的建設運維效果顯著，排水能力逐步增加，污水處理水質可以達到A類高標準，且污水處理設施建設規模處于持續增長狀態。同時，政府財政資金的多寡對污水處理設施項目的建設水平、規模具有直接影響，通過引入社會資本，可以彌補污水處理設施建設缺口，擴大污水處理設施建設規模，反向助推區域GDP增長。這主要是由于污水處理設施建設工程建設初期可以申請國家、省政府補貼，除去補貼，投資方需負責補貼之后的金額，投產后，整個運營期內隨著用水人口、用水量的增加能夠獲得更多的經營收入，逐漸減小政府補貼額度。

表1 PPP模式背景下的污水處理設施的建設運維效果

7 結語

綜上所述，PPP模式是以公共部門、私人企業為參與主體、以共贏或多贏思想觀念為指導、以協同參與為主要途徑的一種模式，其可以在一定程度上緩解污水處理設施建設的資金短缺。在我國公用事業市場化改革背景下，PPP模式的應用價值意義重大。因此，各地應根據污水處理設施建設需求，引入社會資本，對政府、企業雙方或多方的權利、責任進行逐一明確。同時適應市場化規模，加強PPP模式應用過程中的監督管理，在減弱PPP模式下污水處理設施建設過程風險的基礎上，保證污水處理設施建設項目運營收益。