工程總承包模式下全過程工程咨詢服務探討

孫士雅

（中咨工程管理咨詢有限公司，北京 100048）

1 引言

隨著我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段，高質量發展已成為各行業發展的要求。目前，我國建筑業仍屬于粗放型和數量型增長的產業，投資效益較低，推進建筑業集約化轉型勢在必行。“十四五”期間，我國建筑業大力推進工程總承包建設模式和全過程工程咨詢服務，以期通過完善工程建設組織與管理模式推動建筑業企業增強核心競爭力，進一步做大做強，正是把握貫徹新發展階段的新任務、新要求，落實新時代“高質量”發展的切實措施。因此，在工程總承包模式下推進全過程咨詢服務已經成為建筑業改革發展的主要趨勢。

2 國內工程總承包建設模式發展綜述

2.1 工程總承包定義

工程總承包指一個承包商或承包商聯合體按照合同約定，對整個工程項目從設計到運營實行全過程或若干階段（2個或2個以上）的承包，是國際通行的建設項目組織實施方式。工程總承包模式體現了集成化管理意識，有利于促進工程項目設計、采購、施工等各階段工作的深度融合。該模式鼓勵發揮承包商專業優勢，使其在單一施工業務基礎上集成設計、采購、移交、運營等綜合服務，提升核心競爭力，做優做強。

2.2 政策背景

工程總承包并非我國自主開發的建設模式，而是我國大型建筑企業集團，如中國建筑工程公司、中國土木工程公司等，在國外項目的實施過程中，逐步學習和借鑒的世界先進的工程建設模式。特別是隨著“一帶一路”倡議的提出并逐漸落地實施，我國工程總承包建設模式得到了系統化的戰略性助推，實現了更加高速的發展。自2014年起，各部委陸續頒布了推動工程總承包的相關通知，如住房和城鄉建設部連續印發了《關于推進建筑業發展和改革的若干意見》（建市〔2014〕92號）、《關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》（建市〔2016〕93號）、《關于征求房屋建筑和市政基礎設施工程總承包管理辦法（征求意見稿）意見的函》（建市設函〔2017〕65號）、《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包辦法的通知》（建市規〔2019〕12號）（下稱“12號文”）等多個文件，從提出開展工程總承包試點，到要求加大工程總承包推行力度，鼓勵有實力的工程設計和施工企業開展工程總承包業務，并為工程總承包的發展提出了具體解決方案。國務院辦公廳也印發了《關于促進建筑業持續健康發展的意見》（建市〔2017〕19號），要求加快推行工程總承包模式。

綜合上述政策文件可以看出，從鼓勵、試點、推行、征求意見直至頒布實施管理辦法，我國政府一直積極推進工程總承包模式。12號文于2021年3月1日正式生效，標志著我國政府為提升工程建設質量和效益，在房屋建筑和基礎設施領域內明確實施工程總承包模式。

3 國內全過程工程咨詢服務發展綜述

3.1 全過程工程咨詢服務定義

全過程工程咨詢是對工程項目建設前期的研究和決策以及工程項目實施和運營的全生命周期提供局部或整體的工程咨詢服務[1]，是整合投融資決策、立項、勘察、設計、招標代理、造價、監理、項目管理等業務，涵蓋項目全壽命周期開展管理與技術集成化的工程咨詢服務。服務內容可以簡單地表達為“1+X”模式，“1”是全過程咨詢服務的主導牽頭服務，目前工程建設各界對其理解不同，存在學術爭議，主要包括以工程咨詢（投資）為主導的全過程咨詢、以設計為主導的全過程咨詢、以項目管理為主導的全過程咨詢3類導向；“X”則指項目實施中投資咨詢、招標代理、勘察、設計各專項工程咨詢服務，可以為一項或多項服務。

3.2 政策背景

目前，國內建筑業專項工程咨詢服務分類較多，包括投融資決策、立項、勘察、設計、招標代理、造價、監理、項目管理以及TIS（第三方質量風險管理服務）等不一而足，部分專項咨詢因門檻低導致良莠不齊、從業人員技能素質偏低、企業核心競爭力不強等問題，進而導致低價惡性競爭、劣幣驅逐良幣的無序局面。為促進工程咨詢產業持續健康發展，推動工程咨詢企業做大做強，與國際接軌并參與國際競爭，整合各專項咨詢服務向全過程工程咨詢發展成為政府鼓勵導向。

自2017年2月，國務院辦公廳在《關于促進建筑業持續健康發展的意見》（國辦發〔2017〕19號）中首次提出全過程工程咨詢后，國家發展與改革委員會、住房和城鄉建設部陸續印發了《開展全過程工程咨詢試點工作》（建市〔2017〕101號）、《推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見（征求意見稿）和建設工程咨詢服務合同示范文本（征求意見稿）意見的函》（建市監函〔2018〕9號）、《關于推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見》（發改投資規〔2019〕515號）等相關文件，提出房屋建筑和市政基礎設施領域發展全過程工程咨詢服務。

與上述政策同步，各試點省市均頒布了推動全過程工程咨詢服務的工作方案。在此期間，內蒙古、安徽、遼寧、云南、重慶及深圳等17個省市也紛紛出臺了全過程工程咨詢服務實施指導意見，推動各地實施全過程工程咨詢服務。

4 工程總承包+全過程工程咨詢模式分析

4.1 工程總承包+全過程工程咨詢模式下合同架構

在工程總承包+全過程工程咨詢模式下，工程總承包對設計、采購、施工的統一籌劃、統一組織和統一管理，實現設計、采購與施工的科學搭接[2]；全過程工程咨詢服務則對工程建設項目全壽命周期進行組織、管理、經濟和技術等相關咨詢服務，實現立項咨詢、造價及監理等專項服務的碎片化整合。因此，與傳統建設模式相比，工程總承包+全過程工程咨詢項目的合同架構發生較大調整。其合同架構對比圖如圖1所示。

圖1 傳統模式與工程總承包+全過程工程咨詢模式合同架構對比

圖1中，全過程工程咨詢服務涵蓋了項目全壽命周期下全部咨詢服務內容，但在工程建設實際中，業主可根據項目特點和實際管理需要，選擇2項或幾項專項咨詢服務委托開展全過程工程咨詢服務。

4.2 優缺點分析

4.2.1 優點

1）對業主而言，合同關系簡單。在工程總承包+全過程工程咨詢模式下，業主分別與總承包單位、工程咨詢單位簽訂合同，將設計、采購和施工全部委托一個單位實施，將前期立項、項目管理、監理、造價等咨詢服務委托一個單位實施，合同關系簡單，業主組織協調工作量小。

2）工程建設周期縮短。在工程總承包+全過程工程咨詢模式下，一方面，工程設計與施工由總承包單位進行統籌管理，將設計時間與施工周期進行科學搭接。與施工總承包相比，即使采用聯合體開展工程總承包，也在一定程度上改變了以往工程項目中設計與施工分離的缺點，有利于縮短建設周期。總承包單位也可發揮整體管理優勢，在設計時充分考慮后期施工過程特點，施工中設計變更少，也有利于縮短工期。同時，全過程工程咨詢服務中，在前期決策立項時進行總體策劃，前期立項咨詢和各類報建手續可搭接同步開展，招標確定工程總承包商后，配合工程總承包模式開展項目管理及監理等管理，因此，工程建設與管理集約化均有利于縮短項目建設周期。

3）有利于工程投資控制。在工程總承包+全過程工程咨詢模式下，一方面工程設計、采購與施工統籌安排，設計從價值工程或全壽命周期費用考慮，可以提高項目經濟性。此外，除不可抗力或政策性調整所導致的索賠外，現場變更或簽證等索賠相對較少。另一方面，全過程工程咨詢可以在項目決策階段開始投資研究，均有利于工程投資控制。

4）提升工程管理效率。在工程總承包+全過程工程咨詢模式下，通過集成化管理，綜合考慮項目質量、安全、環保、投資、工期等目標以及資源、技術、信息、溝通與風險等各要素之間的相互制約和影響關系，避免各目標或要素在獨立管理需求下出現管理漏洞或與其他要素相互制約。同時，在該模式下，業主、工程總承包商、全過程咨詢服務商三方管理界面清晰，管理鏈條短，均有助于提升工程管理效率。

5）有利于加強業主管控。在工程總承包建設模式下，承包商對整個項目的成本、工期和質量負責，同時，往往工程總承包采用總價合同，承包商獲得業主變更令及追加費用的彈性很小，這些都加大了承包商的風險，總承包商為了降低風險，獲得更多的利潤，可能通過調整設計方案來降低成本，導致影響工程質量。而引入全過程工程咨詢單位后，由其進行全面管控和協調，有利于加大管理力度，進而更好地落實業主管控要求。

4.2.2 缺點

1）相比施工總包招標，工程總承包招標無論從項目立項后，還是初步設計完成后進行招標，招標發包難度大，合同條款不宜準確確定，容易造成較多的合同爭議，成本風險大。而全過程工程咨詢服務包括前期咨詢、監理和造價等各專項咨詢的兩項或幾項，目前尚無通用的合同文本，其合同條款需分別依據專項咨詢服務內容分別制定，因此，盡管工程總承包+全過程工程咨詢模式下的合同關系簡單，但管理難度有所增加。

2）在進行工程總承包和全過程工程咨詢服務招標時，對投標單位的綜合實力要求較高，業主擇優選擇承包商范圍小。其中，特別是對于工程總承包商而言，由于承包范圍大，介入項目時間早，工程信息未知較多，因此，承包商要承擔較大的風險，有能力的承包商數量較少，往往導致投標價格高。

3）在工程總承包+全過程工程咨詢模式中，全過程工程咨詢服務不是簡單的各專項咨詢服務的簡單加總，但目前國內咨詢公司大多資質單一，業務內容更傾向于專業化，不能完全覆蓋全過程、全局性、跨階段、多專業的綜合性咨詢服務經驗不足、咨詢人員技術與管理能力參差不齊等問題，容易出現溝通不暢、各行其道的局面，進而影響管理效率和成效，對實現全過程工程咨詢服務目標存在一定難度。

5 結語

我國建筑業轉型升級勢在必行，工程總承包模式和全過程工程咨詢將是政府推進建筑業高質量發展的2個重要抓手，體現了資源整合、服務跨界融合、企業聯合、模式創新等發展要求，促進我國建筑業企業做大做強做優。

盡管工程總承包+全過程工程咨詢模式在項目建設過程中具有許多優勢，但在現實中仍然面臨著難以推進的難題，主要障礙是法律法規的落后以及現行管理機制的局限性，如部分省市建設主管部門尚無法開展工程總承包招投標、報批報建時各專項咨詢服務仍是按照分散式招投標管理的規定等。同時，市場供應能力薄弱，業主的抗拒也是限制該模式發展的主要因素。

因此，我國政府相關部門應加快研究相關政策和管理辦法，完善相應平臺建設，在政策上引導政府投資項目帶頭實施全過程工程咨詢模式，同時，鼓勵非政府投資項目實施全過程工程咨詢模式[3]，對工程總承包和全過程工程咨詢進行積極推廣，營造良好的政策環境和市場環境；其次，建筑業施工及咨詢企業應積極提升自身實力，對技術、研發以及管理模式等進行大膽創新，提升自身在新的市場環境和政策環境下的核心競爭力，共同促進建筑業產業升級，與國際接軌，實現可持續發展。