全球數字經濟治理現狀及啟示

李嶧

自20世紀90年代美國率先掀起數字革命以來，數字經濟逐漸成為全球經濟發展的重要動力，爭奪全球數字經濟治理的主動權已經成為各國關注的焦點。數字經濟是信息技術與產業深度融合后，引發一系列生產關系、社會關系的變化，而形成的新型經濟形態。作為數字經濟發展大國，我國應繼續強化數字經濟建設，積極探索國際合作議題的解決思路，提升政府應對數字經濟的治理能力，主動推進數字經濟發展全球共識。

一、全球數字經濟治理的現狀

（一）全球數字經濟治理體系仍處在研究與探討階段

目前，全球性的數字經濟治理框架尚未成形，數字經濟治理體系仍處于探索階段。

1.聯合國一直主張在合作框架內對數字經濟治理問題進行討論，通過鼓勵跨領域思考和行動破除孤島意識，并在各利益攸關方之間建立信任關系。2019年6月，聯合國數字合作高級別小組發布綱領性文件《相互依存的數字時代》，強調通過多邊合作完善數字合作機制，降低全球數字鴻溝。2019年9月，聯合國貿易和發展會議發布《2019年數字經濟報告》，針對數字經濟發展和治理提出了更為具體的內容，包括如何對數據的所有權和控制權進行分配，如何建立消費者信任和保護數據隱私，如何監管跨境數據流，如何利用數據促進相關技能的發展和能力的提升以及競爭政策和稅收政策的更新等。

2.二十國集團（G20）將全球主要國家和國際組織聚集在一起，研究制定合適的數字化政策，旨在實現經濟增長和解決數字化及其給社會規則帶來的挑戰。2016年G20杭州峰會啟動了數字經濟政策討論，提出了《G20數字經濟發展與合作倡議》，這是全球首個由多國領導人共同簽署的數字經濟政策文件，標志著世界數字經濟發展正式走上全球性治理議程。2018年，G20布宜諾斯艾利斯峰會將重點放在數字政府、數字性別鴻溝、基礎設施部署和數字經濟衡量指標上，建立了全方位的數字政策庫，并通過了《G20數字經濟部長宣言》及《G20數字政府原則》等多個附件。2019年G20大阪峰會發布《數字經濟大阪宣言》，宣布啟動“大阪軌道”，承諾致力于推動國際政策討論和國際規則制定。2020年以視頻會議形式召開的G20數字經濟部長特別會議，強調要通過數字技術和相應數字政策強化各國應對新冠肺炎疫情的能力。

（二）發達國家積極推動全球數字經濟治理規則構建

一直以來，以七國集團（G7）為代表的發達國家，積極推進全球數字經濟治理規則體系建設。自2016年起，G7開始組織信息和通信技術部長會議，強調基礎設施投資、數字素養和可接入性的重要性，提出要促進跨境數據流動、隱私和數據保護以及網絡安全，通過開放市場、交互操作標準促進創新，保護知識產權，推動研發等。2017年G7信息通信技術和工業部長會議聯合發布了一份關于網絡空間安全的國家責任聲明，號召所有國家在使用信息通信技術時要遵紀守法、互尊互助，建立相互信任的關系，維護網絡空間的穩定性與安全性。2019年G7峰會的主題之一是利用數字技術和人工智能創造的機會，針對社交網絡服務等數字服務領域制定相應的消費者保護措施，進一步商討解決有關數字稅的問題。法國、英國等國試圖以單邊行動對互聯網企業開征數字稅，意圖改變全球數字經濟的稅收規則。

（三）發展中國家參與全球數字經濟治理的能力欠缺

以金磚國家組織為代表的發展中國家，以保護數據安全為主旨，參與全球數字經濟治理。如2019年12月11日，印度電子和信息技術部向印度議會提交了《印度個人數據保護法草案》的修訂版本，對敏感和關鍵性的個人數據實施限制政策，即要求本地化儲存并限制跨境流動；制定社交媒體中介規范，要求社交媒體中介必須設置身份驗證。2020年10月21日，《中華人民共和國個人信息保護法（草案）》公布并公開征求社會公眾意見，其中，對個人信息的跨境流動進行了限制，充分保護境內個人信息安全。俄羅斯也出臺了“第242-FZ號聯邦法”《個人數據法》等法律，規定信息擁有者、信息系統運營方有義務將存有俄羅斯聯邦公民個人信息的數據庫存放在俄羅斯境內。

二、我國參與全球數字經濟治理面臨的機遇與挑戰

（一）機遇

1.數字經濟發展為我國參與全球數字經濟治理奠定了基礎。從總量來看，據中國信息通信研究院發布的《全球數字經濟新圖景（2020年）——大變局下的可持續發展新動能》測算，2019年我國數字經濟規模居全球第二位（僅次于美國），達到5.2萬億美元。從貿易來看，據商務部研究院發布的《中國數字貿易發展報告2020》測算，2019年我國數字服務進出口總額達2718.1億美元，較2005年增長了4.6倍，其中，數字貿易企業在2019年全球500強中上榜217家，總估值為9413.8億美元，位居世界第一。從數字基礎設施來看，5G布局走在世界前列。國家統計局數據顯示，2020年以來，我國5G商用加快推進，截至2020年10月，從已建成開通5G基站超過60萬座，5G終端連接數超過1.5億臺（部）。從技術研發來看，據德國聯邦經濟事務和能源部2020年3月公布的最新5G行業專利報告數據，截至2020年1月，全球5G專利聲明達到95526項，申報的5G專利族21571個。其中，我國企業聲明的5G專利占比32.97%，居全球第一。隨著我國數字經濟的持續快速發展，未來，我國參與全球數字經濟治理的需求將逐漸增大。

2.豐富的數字經濟議題為我國爭取國際話語權提供了新契機。傳統議題下的國際話語權格局較難打破，基于數字經濟發展的新議題成為我國爭取國際話語權的新渠道。我國作為2016年G20峰會的主席國，首次將數字經濟列為峰會的一項重要議題，主持起草了《G20數字經濟發展與合作倡議》，提出了數字經濟概念、發展理念以及原則，貢獻了中國智慧。在2019年5月舉行的世貿組織電子商務談判中，我國積極提交首輪提案，旨在通過互聯網實現交易的跨境貨物貿易及物流、支付等相關服務，推動建立規范便利、安全可信的電子商務交易和市場環境。在2019年的日本G20峰會上增加了人工智能（AI）議題，新原則主張AI在帶來促進經濟增長等好處的同時，可能對就業造成影響并帶來數字鴻溝，倡導為人類意志決定留下余地等安全措施以降低倫理風險。目前，全球數字經濟領域的相關議題還包括數據流動、知識產權和數字貿易等，均為我國爭取國際話語權提供了新契機。

（二）挑戰

■風月窗間｜李強/攝

1.利益多元化增加了我國參與的難度。當前各國數字經濟發展階段不同，利益多元化顯著，導致我國參與全球數字經濟治理的難度增大。數據作為數字經濟的生產要素，是參與全球數字經濟治理的關鍵領域，各國對數據安全問題主張不同。如美國在數據治理領域樹立“長臂管轄”規則。2018年通過的《澄清境外數據合法使用法案》規定，只要是在美國實際開展業務的公司，無論數據存儲在何處，都屬美國管轄，賦予美國政府調取存儲于他國境內數據的合法權利。但美國的數據，只有符合特定條件的外國政府經美國同意后才能調取。歐盟注重數據安全、電子商務公平性原則及個人信息保護，并出臺了個人隱私保護法案《通用數據保護條例》（GDPR），歐盟境內成員國之間的非個人數據能跨境自由流動，對于歐盟外國家和地區的數據流動，歐盟采取分級管理的策略。對于歐盟認可的、能夠提供“充分保護措施”的國家或地區，數據流入不需要獲得額外批準和授權（目前僅有加拿大、阿根廷等12個國家和地區滿足這一條件），對于其認為無法達到“充分保護”水平的國家、地區和企業，歐盟則通過提供標準合同文本約束和保護其與數據接收方之間的傳輸行為。日本則在TPP/CPTPP條款的基礎上，提出政府不得限制特定網站和互聯網服務、不得違反正當程序要求企業披露數據和商業秘密等，對數字貿易安全治理制定了較高的標準。

2019年以來，各國都已經意識到數據安全治理的重要性，紛紛加快構建數字經濟治理體系，這對我國參與全球數字經濟治理提出了更大的挑戰。

2.數字技術的廣泛應用加劇了我國參與的復雜性。數字技術與各領域的深度融合要求國際治理體系隨之進行適度調整，增加了我國參與全球數字經濟治理的復雜度。如人工智能與交通運輸融合，出現自動駕駛。2017年以來，美國就開始使用無人駕駛卡車進行全境送貨。2020年10月21日我國首個常態化運營的5G無人駕駛公交落地蘇州，北京和長沙也先后放開了無人駕駛出租車服務。隨之出現的是亟需解決的倫理問題：無人駕駛出現車禍時，應該如何做出判定，其中的算法法則應該如何設定，責任應該如何劃分。此外，數字貿易中的知識產權問題也是近年來各國關注的重點。據聯合國貿易和發展會議統計，2019年全球云服務市場規模同比增長26%，全球服務貿易中一半以上已實現數字化。數字貿易成為國際貿易發展的新方向。由于數字貿易處于網絡虛擬空間，侵權行為更為隱蔽，相應的知識產權保護難度將增大。加之數字技術應用還需要克服數據跨區域流動障礙、解決信息不對稱、調整不同區域的資源分配不均等多方面的適配性問題，這對我國監管體系均是巨大考驗，進一步增加了我國參與全球數字經濟治理的復雜性。

三、啟示

（一）加快數字技術與產業融合

我國應大力發展數字經濟，夯實內生動力，為參與后疫情時代全球價值鏈重塑打下基礎。

1.加快大數據中心、人工智能、產業互聯網和5G等數字經濟基礎設施建設，為數據、技術、人員和服務的流動提供更好的基礎條件。鼓勵集成電路、新材料、新能源和生物醫藥等戰略性新興產業與數字技術融合，積極推廣自動駕駛、智能穿戴和智能研發等，提升我國經濟的價值層級。

2.加大對中小企業數字化轉型的支持力度，進一步降低寬帶上網和移動通信費用，增加對貧困人口數字產品消費的補貼，縮減“數字鴻溝”。同時，增強數字貿易對國內產業發展的拉動作用，培育一批細分領域的數字貿易龍頭企業，打通國內國際“雙循環”。

（二）以先行先試探索國際議題的解法

以自貿區、自貿港為抓手，先行先試全球數字經濟領域的重要議題。

1.在數據治理方面，探索建立科學分類、風險分級的治理體系。考慮公眾權益、個人隱私、企業合法利益和國家安全等因素，結合數據共享需求，分類制定不同的風險管理規范和流動標準。對涉及國家秘密、國家安全的重點行業（如金融、石油、電力、水利等）的數據，交由相關主管部門進行統一監管，實施跨境數據流動限制；對與政府有關的數據、企業商業秘密數據以及個人隱私的敏感數據，嚴禁跨境數據流動；其他納入統一治理體系的數據，可由企業（平臺）承擔安全主體責任，適當放寬數據自由流動的要求。

2.在網絡空間安全方面，實施分級分類多元治理。分類即針對政府和公共部門的算法系統和商業領域的算法系統設定不同的監管要求；分級即對于一般的商業算法系統如定向推送、個性化廣告等采取事后追究法律責任的方式，對于具有與政府和公共部門的算法系統應用類似的重大影響的商業算法系統可考慮一定程度的事前監管。此外，在防范技術濫用的同時也要給網絡空間發展留有余地，采取分類分場景監管、行業自律、技術對抗以及數字素養提升等多元化的舉措，在防范風險的同時促進對深度偽造技術的妥善利用。

（三）促進治理能力與數字技術應用的協同

數字經濟的發展給政府治理帶來了新挑戰，因此，應盡快建立適應數字經濟發展的治理體系。

1.給予數字企業試錯機會。強化引導類產業政策，創新政策支持方式，鼓勵數字新業態新模式發展，建立數字經濟企業保險基金，降低企業“試錯、容錯”風險。

2.構建系統性風險防范機制。建立健全數字經濟統計體系，探索風險監測、預警、處置體系，及時發現潛在經濟風險，科學劃分風險等級，強化風險控制能力。

3.完善國內數字貿易治理能力。推動個人和企業數據使用規則、數據管理規則和電子交易相關規則建設；推動數字經濟相關行業的自律機制建設；建立數字貿易核算體系和信用體系，搭建數字貿易數據庫。

4.提升應對結構性失業的能力。引導企業妥善處置員工安置和補償工作，建立健全失業保險、社會救助與就業的聯動機制，完善“互聯網+”靈活就業的工資保險制度。

（四）以新冠肺炎疫情防控為契機尋求發展共識

自新冠肺炎疫情在全球蔓延以來，線上購物、娛樂、教育、辦公和醫療已經成為常態，我國應抓住機遇尋求數據流動、信息共享、數字貿易等領域的國際合作新路徑。

1.推動人類生存發展所需的數據流動和信息共享，加快醫藥研發交流，加強生態環境數據互通，共同抵制全球性災難。

2.探索構建全球數字貿易新規則。著力推動跨境貨物貿易便利化等相關規則的制定，打造“中國模板”。積極推進數字貿易中的知識產權保護規則制定，構建“一帶一路”跨境電子商務標準框架，為制訂全球數字貿易規則提供參考。維護多邊貿易體制，以自貿區建設為重點，加強區域之間的貿易協作，為數字貿易規則談判提供良好的外部環境。

注釋：

①數字革命指將計算機所產生和處理的電子信號，用“1”或“0”轉換以后可以變成圖像、文字、聲音和數據等方式加以處理的數字處理方式的變革。其標志是電腦的發明和數字化時代的到來。