推動遼東綠色經濟區生態產品價值實現的建議

遼寧省人民政府發展研究中心課題組

〔內容提要〕遼東綠色經濟區是遼寧構建“一圈一帶兩區”區域協調發展新格局的重要板塊，也是遼寧重要的水源涵養區，域內能創造經濟價值的生態產品眾多，但價值轉化仍處于低層次發展階段。積極構建轉化通道，推動遼東綠色經濟區生態產品價值實現，對打通“綠水青山”與“金山銀山”之間的轉化通道，助力生態成為支撐遼東經濟發展的不竭動力意義重大。

〔關鍵詞〕生態產品 價值實現 生態補償

生態產品價值實現，既是貫徹習近平新時代生態文明思想的重要舉措，也是踐行“綠水青山就是金山銀山”理論的關鍵路徑。遼東綠色經濟區是遼寧構建“一圈一帶兩區”區域協調發展新格局的重要板塊，也是遼寧重要的水源涵養區，域內能創造經濟價值的生態產品眾多，但目前價值轉化仍處于低層次發展階段，生態資源尚未有效轉化為生態資產。積極推動遼東綠色經濟區生態產品價值實現，對推動“十四五”期間遼東綠色經濟區乃至全省經濟高質量發展意義重大。

一、推動遼東綠色經濟區生態產品價值轉化面臨的難題與挑戰

生態產品價值實現是一項系統工程，涉及各方面、多領域。當前，傳統的發展理念和思維慣性等因素，嚴重制約著遼東綠色經濟區生態產品價值的實現，釋放生態綠色資源優勢，仍面臨諸多亟待破解的難題。

（一）思想觀念需進一步轉化

項目建設是地方經濟社會發展的不二“王炸”。遼東綠色經濟區受傳統發展理念和當前GDP考核導向等因素影響，上項目已經成為一種慣性思維。梳理遼東9縣（市）“十四五”規劃發現，目前各地在發展中仍偏好對GDP和縣域財政貢獻大的礦山開采和傳統工業項目，從這里就可以看出，遼東地區還沒有完全跳出傳統工業化思維，更沒有從“人與自然”更宏大的視野來重新認識環境與發展之間的關系。以礦業權退出為例，礦產資源曾一度是遼東綠色經濟區經濟發展的動力和催化劑，目前受生態紅線限制，大部分礦山采礦證到期，不能辦理延續變更。一些基層人員可能出于對當地財政貢獻的考慮，認為目前洞采方式破壞不大，非核心區內的礦業權沒必要退出。同時，部分地區發展過程中仍存在“等靠要”思想。守著生態、資源優勢，忽視對生態產品的開發經營與利用，也沒有深入思考如何通過生態產品價值的實現創造財富，一味地等待國家援助資金或者生態補償政策，不能主動將生態、資源優勢有效轉化為經濟、產業優勢。

（二）概念理解需進一步加深

生態產品價值實現屬于一個新生事物，很多人在認知上存在一定程度混亂，既沒有理性理解、也沒有感性認識。說起“生態”，大家都很關注，但對于“生態產品”很少有人能講清楚其內涵和外延，尤其是基層工作人員，更談不上生態產品價值實現及其實現途徑。近期調研發現，遼東綠色經濟區生態產品眾多，各地目前整體對生態產品價值實現工作熱情高漲，不少縣（市）積極采取行動，實施了合同、現貨等多種形式的碳匯交易。但因基礎準備不充分，基層對概念理解不清，操作中存在生搬硬套、打車蹭熱度的現象，后期可能還會產生一些合同違約糾紛風險，甚至會產生一些直接經濟損失。如遼東某縣以300萬元人民幣價格成交30萬噸碳匯量，成為“東北地區第一單交易”，但按現行交易均價30元/噸計算，直接損失達600萬元人民幣。

（三）政策機制需進一步完善

今年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》，全國已有浙江、江西、貴州、青海、福建、海南6個省和浙江麗水、江西撫州兩個地級市先后開展了生態產品價值實現機制試點，對生態產品價值實現的路徑進行探索，相比之下遼寧整體仍處于低層次發展階段。一是缺乏頂層設計。省級相關部門至今尚未出臺相關政策文件，致使基層對生態產品價值實現過程中所涉及的產品設計、產品交易等諸多環節都不明確，不知該如何操作。二是綠色家底不清。當前遼東大部分縣（市）都沒有對域內生態資源開展清查核算，對自己到底有多少家底全然不知，這無疑是今后生態產品價值實現的一大阻力。三是缺乏規范、權威的生態價值評估與核算制度。目前遼寧缺乏具有廣泛代表性和較強可操作性的GEP核算標準體系，即使摸清家底，評估核算也是一大問題。

（四）生態補償機制需進一步健全

遼寧的生態保護補償范圍偏小、標準偏低，保護者和受益者良性互動的體制機制尚不完善。不但補償力度有限，且在部分領域還存在空白。一是流域橫向生態補償機制尚需完善。近年，遼寧探索建立流域橫向補償機制，2017年，省政府出臺《遼寧省河流斷面水質污染補償辦法》，完善了入省斷面、入海斷面、重要支流河口斷面責任與補償關系，規定凡跨市斷面當月水質指標超過考核目標，由上游市對下游市給予超標補償。遼東綠色經濟區多年來為生態保護作出巨大貢獻，并且為全省10個城市供水，但下游城市并沒有對為保護水環境付出努力的上游地區給予合理補償，遼寧流域橫向生態補償機制還需進一步優化。二是林業生態補償力度低于全國多數省份，標準提高緩慢。遼寧國家公益林補償標準為16元/畝·年，而浙江、廣東等省份可達30元/畝·年，福建省為23元/畝·年，江西省為21.5元/畝·年。遼寧天然林補償標準2001年為3.5元/畝·年，2014年提高到5元/畝·年，2019年達到8元/畝·年，近20年時間，補償標準僅提高4.5元/畝·年。而江西省從2002年的5元/畝·年提升至現在的21.5元/畝·年，近20年間補償標準提高了16.5元/畝，增量是遼寧的3.7倍。三是缺乏應對突發生態事件的專項基金。2017年，清原、新賓、撫順等縣爆發松材線蟲疫情，為了保護大興安嶺等大型國家林場不受疫情影響，遼寧立即采取措施，成功抑制疫情蔓延。雖然效果較好，但因缺乏應對突發生態事件的專項資金，省級下撥的資金不足以完全應對疫情防控和治理，各縣不得不動用自身財力，給本就舉步維艱的地方財政再次增加了負擔。

（五）生態產品價值實現方式需進一步多樣化

當前，遼東綠色經濟區內生態產品價值實現主要以依托本地特色農業和森林資源發展現代農業、休閑旅游等途徑實現，但這些特色農業、休閑旅游等受缺少長遠規劃、產業鏈條短、品牌效應不強等因素制約，導致產業結構趨同，同質化競爭明顯，并沒有從根本上解決生態產品增值效率低的問題。如遼東綠色經濟區內無論是特色農業還是文旅產業都處于遍地開花狀態，且9縣（市）各自為戰，不能形成規模，致使品牌效應缺乏，競爭優勢不強，無法在市場上獲得話語權，產品附加值很難提高。

遼東綠色經濟區雖然生態資源豐富，但生態資源權益出讓（林權、水權、碳排放權等）以及多元化的生態補償（地區之間的補償）還處于低層次的發展階段。目前僅有岫巖、寬甸等少數地區探索性開展了林業碳匯交易，但效果一般，絕大部分地區都在等待省級層面出臺相關指導意見。

（六）考核指標綠色導向需進一步加強

實踐表明，優良的生態產品之所以成為稀缺品，與過去一段時期我們所采取的傳統粗放型發展密不可分。《遼寧省人民政府關于印發遼寧省主體功能區規劃的通知》（遼政〔2014〕11號）和《遼寧省完善主體功能區戰略和制度的實施方案》（遼委發〔2018〕39號）早已明確規定，重點生態功能區實行生態保護優先的績效評價，主要考核大氣和水體質量等指標，不考核地區生產總值、投資、工業等指標。但從近年對東部山區領導班子和領導干部工作實績考核指標體系中可以看到，生產總值、投資和工業等經濟指標占比依然較大，而生態建設類指標占比較小。這種“唯GDP論英雄”的考核價值取向和用人導向，在一定程度上必然會誤導基層干部在經濟發展過程中以發展對GDP貢獻大的工業項目為主。

二、推動遼東綠色經濟區生態產品價值轉化的建議

生態產品價值實現是當前踐行“兩山”理論的時代任務和實踐要求。積極構建轉化通道，讓生態產品價值實現成為遼東綠色經濟區經濟高速增長的支撐點和發力點。

（一）強化頂層設計，指明生態產品價值實現方向

生態產品價值實現已經成為我國生態文明建設實踐的熱點方向，各地政府積極行動，遼寧也應緊跟步伐，強化頂層設計，為生態產品價值實現指明方向。一是盡快出臺相關配套文件。應根據國家近期出臺的《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》（以下簡稱《意見》），加快出臺符合遼寧實際的相關實施細則，為基層開展生態產品價值實現工作指明方向。各部門及時梳理現行相關政策文件，與《意見》存在不一致或是有矛盾沖突的地方，要及時修訂。加快制定相關配套政策，強化對地方政策和資金支持力度。二是建立差異化考核機制。短期內，遼東9縣（市）可由省級績效考核部門建立生態系統生產總值（GEP）指標考核體系，對水資源提供量、洪水調蓄量、污染凈化量、土壤保持量、固碳量、自然景觀吸引的旅游人數等指標進行單獨考核；未來績效考核部門可根據區域功能定位和發展特點著手設計GEP與GDP換算機制，從而在選拔任用、績效獎勵、稅收返還與轉移支付比例等方面與全省其他地區接軌并軌。

（二）摸清綠色家底，夯實生態產品價值實現基礎

遼東綠色經濟區應加快開展生態產品信息普查，夯實生態產品價值實現的基礎。一是建立生態產品目錄清單。建議省財政、林業、水利等部門應著手開展對遼東9縣（市）內相關生態產品資源進行總量測算和統計，需摸清各類生態產品數量、質量等基本信息，形成生態產品目錄清單，以便及時準確掌握生態系統各主要生態要素的狀態。二是構建生態產品價值核算評估體系。遼寧要積極組建生態產品價值核算評估小組，編制不同地域、不同類型生態產品價值實現標準，形成規范統一的生態產品核算技術指南，為遼東綠色經濟區生態產品價值核算提供依據。培育省內生態服務價值評估、自然資源資產核算等方面的權威技術機構，為遼東綠色經濟區生態產品價值評估核算提供支持。三是建立遼東綠色經濟區生態產品資源儲備中心。用監管國有資產的方式對遼東綠色經濟區內的碳排放權、水權、林權等生態產品進行管理。四是建議暫緩縣級碳匯林交易。在摸清家底前，建議叫停或暫緩推進遼東9縣（市）與省內外各類碳匯交易服務公司的交易，規避各類風險和損失。

（三）發展生態農業，推動供給類生態產品價值實現

遼東綠色經濟區要大力發展生態農業，全力推進產業生態化轉型，打開生態產品價值實現的產業通道。一是培育壯大特色產業。開展新一輪縣域第一產業發展三年行動計劃，依托中藥材、山野菜、食用菌、林蛙、鹿、大米、葡萄酒等特色產業，推進遼東綠色經濟區“一縣一業”和“一村一品”發展。二是發展農產品加工業。依托域內豐富的林下經濟和特色農產品資源，鼓勵發展食用菌加工、中藥飲片和保健品制造、葡萄酒和藥酒釀造、蠶絲制品制造等產業，延長產業鏈條，提高農產品附加值。三是打造一批原產地品牌。遼東綠色經濟區要將各縣內同質產品（如大米、中藥材、山野菜、葡萄酒等）進行資源整合，統一策劃、包裝，培育幾個規模較大、實力較強的拳頭產品品牌，提升產品溢價。在遼東綠色經濟區內積極建立產品原產地追溯條形碼系統。規范化建設各類生產示范基地，對遼東綠色經濟區和域內特色農產品積極申請國家地理標志產品保護示范區和國家地理標志品牌。四是積極發展新型農業業態。結合遼東綠色經濟區的地域特色，因地制宜推進休閑觀光農業、創意農業等新型農業業態，推動單一的農產品生態功能向農業生態保護、鄉村旅游體驗等多功能的綜合開發利用。

（四）發展文旅產業，深化服務類生態產品價值實現

遼東綠色經濟區依托優美自然風光、歷史文化遺存，引進專業設計、運營團隊，大力發展文化和旅游產業，深化服務類生態產品價值實現。一是大力發展旅游業。依托域內自然風光，將9縣（市）自然景觀進行整合，統一包裝、穿點成線，形成一條夏季避暑、冬季滑雪的生態旅游觀光線。依托遼東山區是東北抗聯主要活動區域之一，在現有本溪抗聯博物館基礎上，將域內主要抗聯遺址進行串聯，形成一條東北抗聯紅色旅游線路。依托域內鮮卑、契丹、肅慎（女真）、扶余（高句麗）等少數民族史料和考古發現，以及現有西豐鮮卑墓、新賓赫圖阿拉老城、桓仁高句麗山城等景區景點，打造一條遼東民俗旅游故事線。二是積極發展康養產業。在風景秀美、交通便利的地區，加強吃、住、行、游、購、樂、醫等配套基礎設施建設，做大休閑旅游健康養老產業。三是深度發掘美食文化。對遼東9縣（市）獨有的高保健營養價值的天然食材（如山野菜、食用菌、柞蠶、林蛙、養殖梅花鹿等“山珍”和淡水魚、蝲蛄蝦、小河蝦等“河鮮”）進行梳理，邀請遼寧知名美食家和烹飪大師進行菜品創新，形成具有遼東綠色經濟區特有菜品風格。同時可通過旅游景區、精品民宿、美食品鑒會、《舌尖上的中國》等多渠道推介，提高知名度。

（五）推進權益交易，促進生態調節類產品價值實現

遼東綠色經濟區林業碳匯基礎良好，應積極推進碳排放權交易，加快生態調節類生態產品價值實現。一是謀劃擴容沈陽碳排放交易市場至全省。目前遼寧生態資源權益交易主要以碳排放權交易為主，相關部門應加快制定遼寧省碳排放權交易管理辦法。同時，依托沈陽碳排放權交易中心，加大省級統籌力度，努力將其打造成全省交易中心。一旦成為全省交易中心，遼東綠色經濟區可積極參與，通過碳排放交易市場資源配置功能，推進降碳減排。在沒有成為全省交易中心之前，可通過產權交易市場或其他平臺進行規范交易。二是推進生態資源權益交易。充分發揮遼東綠色經濟區中幼齡林面積占喬木林比78.14%的優勢，加快推進林業碳匯項目，做好林業碳匯線下交易或交易所交易前期儲備。目前國家發改委雖暫停了林業碳匯CCER的備案，待恢復CCER項目備案后，可搶占碳交易市場。積極培育碳匯資產管理企業，支持碳匯核證中介等第三方機構平臺建設，包裝開發碳匯項目，廣泛收儲碳匯資產。三是開展綠色金融服務。圍繞“碳達峰、碳中和”目標，相關部門要做好綠色金融頂層設計，優化綠色信貸指標體系，引導和鼓勵金融機構創新更多的綠色信貸產品。利用好產業（創業）投資引導基金，撬動社會資本，設立碳基金，扶持遼東綠色經濟區節能環保領域的初創型、科技型企業發展。支持符合條件的遼東綠色經濟區企業發行碳中和債券。

（六）完善補償機制，推動生態產品價值高效轉化

遼寧應對遼東綠色經濟區實施有效的生態補償，擴大補償范圍，提高補償水平，支持對其嚴格保護。一是設立森林生態效益補償專項資金。按照政府投入為主、多渠道籌集資金的原則，設立森林生態效益補償資金，主要用于森林管護并逐步提高森林生態補償標準，以及突發生態事件應急管理。二是完善橫向生態補償機制。按照“誰受益，誰補償”的原則，加快優化流域橫向生態補償機制。對受益地區受益程度進行核算，加大遼東9縣（市）生態補償力度。可將目前市級或者縣級政府之間的談判形式，改變為省級財政部門協調，必要時可從受益地區稅收返還中直接扣除，轉移給需補償地區。三是探索重點生態區贖買制度。學習借鑒福建省根據重點生態區位商品林分布情況、林分結構和管護能力，因地制宜采取直接贖買、合作經營、租賃、置換、改造提升等改革經驗，對遼寧現有重點生態區位內禁止采伐的商品林可考慮通過贖買方式進行保護；并逐步擴大范圍，將生態紅線內的個人或集體所有的林地、耕地全部納入贖買范圍。

（課題組成員：朱軍牛麗麗羅金王洋韓嵩）