新鄉賢參與鄉村治理的路徑研究
——基于黃山市歙縣的考察

宋維維，王 萍，晏 群

（阜陽師范大學 商學院，安徽 阜陽 236037）

一、研究緣起

鄉政村治作為具有我國特色的農村社會治理模式，自實行以來，涌現出多元化的農村治理主體，如能人、好人、強人等，其中鄉賢參與鄉村治理的村治形態歷史悠久。鄉賢文化是根植于地方的本土文化，在維護農村社會穩定發展的過程中發揮了巨大作用。2020年中央一號文件中明確提出將傳統鄉賢文化資源進行現代化轉型，充分運用傳統鄉紳與鄉賢治理的理念，發揮新鄉賢在鄉村治理中的示范引導作用。傳統鄉賢是指為維護農村社會秩序穩定，從鄉里選出在政治、經濟、文化等方面具有較高影響力的人，并行使一定鄉村事務的管事權[1]。與傳統鄉賢相比，新鄉賢在主體與地域的范圍上均有所擴大，新鄉賢是指在新時代背景下，具有經濟、德行、技術等方面的優勢，并愿意為鄉村治理貢獻力量的人，包括道德模范、企業家、退休干部等。新鄉賢打破了傳統鄉賢的地域限制，分為本土自源型鄉賢、返鄉回歸型鄉賢和外來融入型鄉賢[2]。新鄉賢擁有豐富的資源，同時具備一定的風險承擔能力，在參與鄉村治理過程中極具創新與引導力。隨著城鎮化進程不斷加快，我國農村人口老齡化、農業副業化、農村空心化現象嚴重導致治理人才的缺失，使鄉村治理愈加困難[3]。新鄉賢參與鄉村治理有利于構建本土特色的鄉村治理模式，通過整合原子化的權威力量，提高鄉村凝聚力；外來融入型新鄉賢帶來的資源，可以有效改善鄉村公共基礎設施建設，為鄉村經濟發展做出貢獻。鄉賢文化是我國傳統鄉村治理中“德治”不可或缺的部分，對構建農村法治與德治相結合的鄉村治理模式具有重要作用[4]。本文從鄉村治理主體的角度出發，分析黃山市歙縣新鄉賢在參與鄉村治理過程中發揮的作用及存在的問題，并在綜合分析的基礎上提出相關建議，以激發基層主體活力，探索構建“人人參與，共治共享”的鄉村治理新格局。

二、新鄉賢參與鄉村治理的必要性

（一）鄉村社會空心化，治理主體缺位

受城鄉二元體制的影響，城市的虹吸效應使大部分農村精英前往城市工作生活，鄉村社會空心化現象愈加凸顯。大部分農村勞動力選擇在外務工，接受高等教育的大學生擇業時傾向于在城市發展，真正留在農村的則是老人、婦女與孩童，這些是導致鄉村治理主體缺位的重要原因。鄉村空心化也導致了鄉賢文化的衰落，人與人之間的交往開始變得“去組織化、去合作化、去鄰里化”[5]，村民對鄉村的歸屬感開始減弱，個人主義傾向逐漸加強，更加注重個人與家庭利益，淡漠村莊公共事務，導致鄉村凝聚力、集體行動力下降。鄉村社會逐漸從傳統“熟人社會”過渡到“半熟人社會”，增加了鄉村治理的困難。新鄉賢作為鄉村治理的“安全閥”，通過整合村民問題與建議，提升村民政治參與能力和意識，將社會矛盾化解于無形，同時使政府決策更加貼近于民，有效改善了鄉村社會治理現狀。因此，充分發掘新鄉賢在鄉村治理中的價值，推進社會賢人與社會治理體系的融合發展，對解決鄉村治理主體缺位問題具有重要作用。

（二）鄉村資源內卷化，治理結構失衡

資源內卷化問題在鄉村治理過程中長期存在，導致國家政策、制度和資源在鄉村進行實踐與利用時出現低效問題。改革開放以來，市場主導化的理念開始滲透到農村社會，村規民約在鄉村治理中的作用逐漸弱化，新的現代化社會規則又難以形成，導致“釘子戶”“村霸”等邊緣性群體滋生。鄉村振興戰略實施以來，國家政策、資源開始向鄉村傾斜，權力尋租者、謀利型農民、地方富人等行為主體形成分利秩序[6]，地方精英俘獲（個人利用權力做出損害集體利益的事情）使得資源公共性難以惠及到民，鄉村治理資源內卷化問題形成。一些利民制度如信訪制度，在具體實施過程中經過多元的鄉村治理組織后，導致制度的實踐背離設計初衷，難以收到良好的治理效果。在鄉村治理過程中資源內卷化導致村民對基層治理組織不信任，政治參與的積極性較弱，集體合作的惠民項目難以開展。新鄉賢擁有現代化知識與資源，又有著和傳統鄉賢一般的鄉土情懷，在鄉村具備良好的群眾基礎，新鄉賢的參與使鄉村治理由傳統單一模式逐漸轉向協作型治理模式，提高了鄉村治理的效率。

（三）鄉村治理機制不完善，自治效果不佳

隨著政治、經濟的不斷發展，我國鄉村治理模式經歷了三個階段：傳統鄉紳自治、人民公社制、村民自治。村民自治模式是在整合多元治理理念的基礎上，經過充分的探索與實踐，由村兩委與村民理事會協同參與的組織，具有很強的包容性與實踐性。但目前多數鄉村治理機制不完善，導致村民自治的功能與效果較差。后農業稅時代的村兩委開始呈現出“半行政化”“不得罪”邏輯的治理狀態，即鄉村治理積極性弱、缺乏組織動員能力，對政策執行缺乏創新性等。在空心化、原子化、離散化的鄉村社會，村民理事會是由地緣、血緣、親緣關系建立起來的非正式的社會性組織，是完善鄉村治理機制的有效補充。新鄉賢參與村民理事會有助于鄉村公共事務在自我管理過程中村民話語權的表達，使村民利益表達由個人轉化為有組織的集體表達，更具影響力。

三、新鄉賢在鄉村治理過程中的功能

新鄉賢在鄉村治理過程中發揮著重要作用，如政府與村民之間的橋梁功能、鄉村社會關系的調解功能、鄉村社會發展的引導功能、傳統鄉村文明的傳承功能等。

（一）政府與村民之間溝通的橋梁功能

傳統鄉賢是我國歷史上的文人精英群體，是政府與村民之間的橋梁和紐帶。“從道不從君，從義不從父”的傳統鄉賢在朝不屈權勢，在野可公正調解人們日常生活中遇到的問題，鄉賢文化根植于我國鄉村，在鄉村治理過程中更容易被村民接受。鄉村治理需激發群眾積極性，實現被動參與向主動參與轉變。由新鄉賢向村民講解、普及政策法規，組織文化活動等形式服務群眾，可以有效提高政策執行力與政府公信力。

（二）鄉村社會關系的調解功能

鄉規民約是除國家法律、禮儀習俗以外形成的調節鄰里關系、維護鄉村社會秩序的顯性或隱性規則，由傳統鄉賢制定與實施。在特定場域下長期生活形成的地方性村規民約，能夠在村民行為與鄉村社會秩序規范上發揮較好的治理效應。在鄉村治理現代化背景下，個人與集體之間物質、經濟、文化等問題愈加復雜，“熟人社會”下的村民對人際關系較為重視，并且鄉村居民法律意識淡薄，訴訟程序復雜、成本較高，因此當遇到矛盾問題時，會傾向于運用權威、關系進行解決。構建鄉賢服務平臺，通過新鄉賢化解鄰里矛盾，調解村民之間的社會關系，有利于維護鄉村內生秩序。

（三）鄉村社會發展的引導功能

在國家治理現代化快速發展的背景下，鄉村治理現代化不僅要處理好人與人之間和諧發展的問題，同時要兼顧人與自然之間可持續發展問題。傳統鄉賢在鄉村社會發展過程中，一直發揮著引導示范作用，如在出現自然災害時捐錢捐物、修路筑橋、抵抗流寇等，以模范行動在一定程度上推動鄉村社會發展。創新鄉賢文化，利用新鄉賢的人格、資源、人脈等可吸引人才建設鄉村，帶動鄉村經濟發展。

（四）鄉村傳統文化的傳承功能

傳統鄉賢在鄉村治理中形成的“仁愛、正義”文化，對促進現代化鄉村治理具有重要意義。新鄉賢對優秀傳統鄉賢文化的繼承與創新，可潛移默化地教化于民，普及政策知識，促進鄉風文明建設。通過構建鄉賢館、鄉賢會、舉辦鄉賢文化節等加強不同地域鄉賢文化的交流與發展，可為村民帶來新知與文化。新鄉賢在鄉村治理中充分體現了鄉賢文化對村民的道德約束作用，也深度契合習總書記關于做好傳統文化的“創造性轉化與創新性發展”的要求。

四、新鄉賢參與鄉村治理的優秀實踐——以黃山市歙縣為例

（一）黃山市歙縣概況

歙縣是古徽州政治經濟文化中心，也是徽文化的主要發源地，自古鄉賢人數眾多，擁有深厚的鄉賢文化。近年來歙縣在推進鄉村治理的同時，將傳統徽州鄉賢文化與現代鄉村治理有機融合，形成了具有本土特色的新鄉賢文化，在創新鄉村治理模式方面取得了良好的效果。歙縣政府通過整理歷史資料，挖掘出該縣古今鄉賢約150人，具有時代價值的優秀傳統族訓家規300多條。其中雄村鎮鄉賢館已有40多名新鄉賢，如扎根本土的能人、反哺家鄉的優秀企業家、退休人員等，在參與鄉村治理過程中發揮了重要作用。

（二）歙縣推動新鄉賢參與鄉村治理的措施

1.構建“鄉賢+”治理模式，成立治村平臺

2015年以來歙縣通過查找族譜、典籍，總結鄉賢德行事跡，積極推動新鄉賢組織構建，目前在縣域下的鄉鎮成立鄉賢組織，凝聚新鄉賢資源，建立新鄉賢參與治村的平臺。全縣28個鄉鎮共有60多個村成立鄉賢理事會，建成13個鄉賢館，搜集整理古今鄉賢約150人。鼓勵退休干部、好人、能人等新鄉賢積極參與制定理事制度，搭建新鄉賢參與村治的平臺，其中“鄉賢+”綜合工作室模式在解決村民糾紛中發揮了重要作用，創新了鄉村治理的模式。如雄村鎮成立“鄉賢+法官工作室”，借助雄村鎮已有的鄉賢館平臺，創新歙縣法院多元化糾紛解決機制。目前，已有5名鄉賢、2名法官加入，共同參與村里事務糾紛調解工作，真正打通村民行政訴訟的最后一公里。“司法服務”與“鄉賢調解”融合的新模式，不僅豐富了司法為民的載體，也體現了新鄉賢在鄉村事務調解中的重要作用。街口鎮“鄉賢+村醫”綜合工作室，將新鄉賢融入到鄉村綜治工作中，為村民矛盾調解構建醫學支撐。岔口鎮通過構建“黨建+鄉賢”模式，讓村民參與選出村里優秀黨員的同時，引入具有影響力的外出鄉賢，共同為鄉村治理建言獻策。

2.內選外引，擴大新鄉賢隊伍

歙縣政府為完善共建共治共享的社會治理制度，按照“村級推薦、綜治核實、部門審核、黨委確定”的方式，在退休干部、黨員、教師及返鄉人士中選出新鄉賢志愿者并建立鄉賢庫。歙縣通過提高鄉賢待遇及其在村治各方面的權利，充分發揮鄉賢的道德教化作用。歙縣約10萬外出務工人員，政府通過給予政策支持、搭建平臺，鼓勵能人、賢人返鄉創業。如定潭村通過組建外出創業成功人士微信群，引入資源，完善公共基礎設施建設，不僅提高了村民生活幸福感，也增加了創業成功人士參與建設家鄉的成就感、歸屬感。

3.組織活動，弘揚鄉賢文化

歙縣政府多年來組織“文明戶”“最美家庭”“好鄰里”等活動，實行典型引領帶動作用，傳遞積極向善的社會正能量，目前全縣共有13人入選“中國好人”。許村鎮依托鄉賢館、村史館、政德館等平臺，潛移默化地對村民進行宣教；定潭村通過多樣的文化活動，讓村民切實參與到鄉賢文化建設中，提高村民自我管理能力與綜合素質。歙縣政府通過在行政村開展優秀家規家訓評選活動，搜集各戶村民“一句話家規”，編印《名人與歙縣》《徽州民間故事》等鄉賢文化書籍進行學習教化，使鄉賢文化內化于心。

4.完善機制激勵，吸引新鄉賢返鄉

為了提高新鄉賢參與鄉村治理的積極性，歙縣充分利用在外人員的家鄉情懷，積極推動“新徽商回歸”工程建設，以鄉、村為單位搜集在一線發達城市的歙籍人才，目前已組建約1700人的新徽商人才庫。通過舉辦“歙縣旅外人才家鄉行”活動、借助商會年會宣傳歙縣引資政策、依托縣級經濟開發區平臺培養人才等對返鄉創業的鄉賢實施正向激勵措施，使招才引智與招商引資有機融合，效果顯著。一系列激勵措施吸引部分旅外精英返鄉，投資產業，如璜田鄉白茶產業、街口鎮前山村中草藥材研學基地等，帶動歙縣鄉村經濟快速發展。

（三）歙縣新鄉賢參與鄉村治理的路徑及內容

1.政治參與

我國農村地區自實施村民自治制度開始，受傳統觀念與村民自身能力素質影響，村民參與鄉村治理意識淡薄，當遇到矛盾時大部分選擇自行溝通處理或者找村委會協商解決，村民不善于表達自己的政治訴求，這制約了村民自治制度的實施，阻礙鄉村現代化進程。新鄉賢具有道德模范作用，同時兼具很好的群眾基礎，為解決鄉村矛盾奠定了基礎條件。歙縣歷史上鄉賢輩出，如“梯云書屋”“大洲公學”曾培養出大批鄉賢。近年來，岔口鎮通過“黨建+鄉賢”模式，宣傳革命老區故事，弘揚了鄉賢文化；大茂村通過成立姚順武綜合工作室，為村民進行法制宣傳、政策解讀等活動，發揮鄉賢公信力，推動了鄉賢政治參與。將鄉賢納入網格化隊伍管理，成立鄉賢理事會，激勵鄉賢與村民參與社會治理。

2.經濟參與

受城鄉二元體制的影響，我國農村人才外流現象嚴重，農村的政治、經濟、文化等基礎設施建設落后，嚴重阻礙鄉村經濟的發展[7]。歙縣大力推進協會、合作社、商會等民間自治組織建設，吸引旅外鄉賢返鄉投資創業，通過多次舉辦“歙籍旅外英才會”，吸引近3600名旅外人才、32位人才返鄉創業，簽約近10個項目。如北京、浙江返鄉企業家在璜田鄉投資“鴻志茶旅康養”項目，帶動當地茶農增產增收，創造出具有競爭力的白茶產業；將空心村閑置農房進行流轉，建設研學基地，構建“度假+農耕”一體化特色鄉旅模式；為白羊村捐款建設基礎設施，發展茶產業基地，開發泉水魚項目等。新鄉賢通過將項目、技術及創業經驗和人脈帶回家鄉，并結合地方特色，使鄉村經濟得到了快速發展。

3.文化參與

鄉風文明是鄉村振興的重要保障，新鄉賢具有較高的文化素質并且熟悉鄉村歷史文化與風俗習慣，可以將現代文明發展理念運用到鄉風文明建設中，帶動村民思想與行為的轉變。歙縣政府通過發揮新鄉賢力量，組織村民開展文化活動，如“曬家書傳家風”、編寫《徽州名人家訓》等將徽州傳統家文化與現代鄉村治理相結合，形成了濃厚的鄉賢文化氛圍。新鄉賢利用綜合文化站挖掘民間文藝、傳承徽州特色文化，如舉辦民俗文化節、撰寫村志等將鄉風民俗與社會治理結合。引導鄉賢充分利用自身才能傳播鄉村正能量，發揮新鄉賢在鄉村治理中的作用。

4.社會參與

生態宜居是鄉村振興的關鍵，鄉村社會治理的發展需要堅持生態文明、綠色發展的理念。近年來，歙縣各鄉鎮在鄉村治理過程中，鼓勵新鄉賢參與鄉村生態文明建設，成為美好鄉村建設的推動者。歙縣志愿者協會通過一系列服務項目，推動文明城市創建，為加快建設宜居、宜業、宜游的現代化產業打下基礎。自2017年“生態美超市”垃圾兌換平臺項目實施以來，目前已覆蓋28個鄉鎮共計35個中心村，運用大數據、互聯網等技術，實現垃圾收集、轉運、處置的數據化、平臺化管理。將垃圾分類回收觀念融入村民日常生活，實現了生態與治理雙贏。為做好森林資源管護工作，歙縣通過“森林+旅游”模式，聘用貧困人口為村級護林員，既解決了貧困人員就業問題，又實現了有效護林。

（四）歙縣新鄉賢參與鄉村治理的問題

1.保障機制缺失，新鄉賢回歸困難

鄉政村治是我國鄉村治理制度，其中鄉鎮政府與村委會是主要的治理組織，目前，國家大力號召新鄉賢返鄉助力鄉村振興，但由于新鄉賢參與鄉村治理制度建設不足，新鄉賢在實際工作過程中極易受到基層政府的影響。目前，我國農村空心化問題嚴峻，勞動力大量外流導致鄉村治理落后，新鄉賢在自身能力、學識、道德方面具有優勢，吸引鄉村能人返鄉參與鄉村治理對重建鄉村秩序具有重大作用。然而，在新鄉賢返鄉參與鄉村治理的實踐中卻存在著一些問題：首先，由于長期在外求學、工作等原因，新鄉賢逐漸與農村失去聯系，因此對于家鄉的歸屬感與認同感較為薄弱。其次，農村公共設施不完善、文化生活比較單一，對新鄉賢的吸引力不高，其返鄉積極性弱。住房、醫療保障、家庭不支持等原因也是新鄉賢是否返鄉考慮的重要因素。再次，鄉村自治制度容易導致村里政治環境復雜，部分村干部對于新鄉賢參與鄉村治理存在偏見，認為在村莊事務處理過程中會發生權力沖突，個人權威會受到威脅。最后，村民對于新鄉賢的信任度與認可度低，對其工作不夠配合，阻礙了新鄉賢工作的開展。

2.監督機制缺失，帶來“精英俘虜”現象

新鄉賢在處理村民之間矛盾糾紛的過程中，經常會因為缺乏法律政策依據陷入為難的境地，需要依靠個人威信與人格魅力進行民事調解，這種依賴于個人道德價值觀作出的判斷容易被利益誘惑，出現貪污腐敗現象。在精英民主理論下，新鄉賢如果權力過大，會使村莊資源集中于少部分人手中，損害村莊集體利益。土豪劣紳欺壓村民的例子在我國歷史上出現過多次，新時代鄉村振興需要真正為人民利益著想的新鄉賢，并用法律保證和監督新鄉賢的治理權利與義務，避免“精英俘虜”現象的發生。在現行鄉政村治的基本制度下，由于缺乏制度保障，村民對新鄉賢態度不明確，在解決問題時形成依賴新鄉賢但又不信任的現象，新鄉賢在村莊事務處理中缺乏有效引導。隨著城鎮化進程加快，鄉村社會關系逐漸轉變成“半熟人社會”[8]，鄉村空心化、空巢化問題嚴峻，村民對于原有鄉村文化認同感慢慢消失，這使得鄉村秩序較為混亂，關心公共事務的人較少。鄉村理事會的工作機制往往缺乏科學的管理和監督體系，導致新鄉賢在遇到難題時憑經驗解決。

3.組織內部管理松散，形成派系滋生現象

新鄉賢組織的日常管理活動對其參與鄉村治理的效果存在一定的影響，新鄉賢組織內管理機制不完善會導致派系滋生問題。如在成員等級化明顯的組織，會出現位高者一派進行資源集中與控制，位低者一派抱團保護個人利益。當新鄉賢組織內部出現不同派系，雖然在一定程度上起到監督作用，但當意見相左的情況出現時，組織成員內部合作困難，導致執行力下降，從而造成人力資本與物質資源浪費。鄉賢組織管理機制松散主要是因為章程制定不規范，導致各部門權責劃分模糊，如財務部門不獨立、績效考核困難等問題，造成公款私用、敷衍工作現象時有發生。新鄉賢組織內部管理不佳，直接影響新鄉賢在日常工作中的效率，從而降低新鄉賢參與鄉村治理的效果。村兩委與鄉賢組織常出現權責劃分模糊現象，村兩委或過度依賴或直接忽視新鄉賢意見，導致工作低效。

五、推動新鄉賢參與鄉村治理的路徑探索

（一）加強機制、平臺建設，吸引新鄉賢返鄉

新鄉賢返鄉后的生活質量是影響其回鄉參與鄉村治理的重要影響因素，地方政府應該從根本上減小城鄉基礎設施差距，提高鄉賢返鄉積極性。利用地方產業優勢，選擇合適本土化建設的企業進行招商引資，利用農村非農生產功能，結合地域特色發展鄉村旅游，為返鄉新鄉賢提供就業機會，同時為其回鄉創業與參與鄉村治理提供資金支持。在政策規定范圍內，搭建新鄉賢線上交流平臺，對新鄉賢參與鄉村治理優秀事件進行宣傳，舉辦“線上+線下”的溝通交流會，拓寬參與鄉村治理的渠道。目前，大學生群體受到政府的關注，越來越多支持大學生建設家鄉的政策陸續出臺，吸引一批大學生參與鄉村社區治理工作，擴大新鄉賢組織的隊伍。通過給予合理的機制保障，滿足新鄉賢基本生活與物質需求，有利于優化新鄉賢歸鄉環境，使其扎根于鄉村。制度保障是新鄉賢參與鄉村治理的重要保證，當前我國關于新鄉賢治理身份與方式并沒有明確的法律法規，需要通過法律承認新鄉賢治理權力，明確新鄉賢參與治理的方式、范圍、職責等，防止職權混淆，產生矛盾。落實鄉賢理事會與參事會制度，通過村規民約來提高新鄉賢參與鄉村治理的公信力，協助村兩委工作。

（二）構建監督機制，明確新鄉賢治理的角色定位

新鄉賢在拜金、享樂主義充斥的市場經濟下受到了不良的影響，如果沒有很好的監督機制，新鄉賢容易在追求快速收益的前提下，做出損害鄉村集體利益的決定。因此，需要建立一定的監督機制對新鄉賢參與鄉村治理進行管理，避免精英俘虜現象的發生。一是規范新鄉賢選舉標準，讓真正有能力的人勝任。目前大部分村莊的鄉賢選舉制度并不規范，而是簡單以家族為單位進行挑選，對個人能力有所忽略，導致治理效果不顯著。二是需要加強新鄉賢工作過程中的監管力度，防止出現專權、家長式集權現象。如定期開展組織內部討論，對組織財務使用狀況進行公開，針對工作中遇到的問題與難點，交流各自的經驗與做法，協同合作制定工作計劃。三是利用村民進行參與式監督，對新鄉賢工作內容進行考察，對表現優秀者給予獎勵，樹立模范作用，同時加強對組織內鄉賢的培訓，使其了解鄉村具體情況與治理知識、技巧等。

（三）完善組織內部決策、考核制度，規范新鄉賢治理行為

完善新鄉賢組織內部決策制度，如構建“個人申請+組織討論+投票否決”的機制，杜絕個人主義、家長式決策行為的產生，有利于選出更加科學合理的結果。引入“決策執行+定期反饋+約束評價”的制度，使通過的決策能夠在公開透明的環境下有效開展，以防范暗箱操作，增加決策的科學民主性。新鄉賢組織處于一個動態發展的過程中，內部成員也應以“常態+動態”相結合的方式進行更換。通過建立多維評價體系，將個人素質、公共服務、村民滿意度等作為評價治理的參考指標，規范新鄉賢治理行為。對在參與鄉村治理過程中差評的新鄉賢及時勸退，避免對新鄉賢組織公信力產生消極影響。

鄉村振興戰略背景下，良好的鄉村治理應該是自治、法治與德治的有機結合，新鄉賢作為鄉村治理的重要輔助力量，在解決鄉村治理中遇到的各種問題方面，具備獨特的本土優勢。目前鄉村治理主體逐漸多元化，各組織機構間權利交錯，加強人才引進平臺建設，吸引新鄉賢返鄉參與鄉村治理，積極構建新鄉賢參與鄉村治理監督機制及其組織內部決策、考核制度，對推進現代化鄉村治理體系建設助益良多。