十八大以來加強黨內監督的創新發展、實踐成效與現實思考

程增俊

（阜陽師范大學 馬克思主義學院，安徽 阜陽 236037）

加強黨內監督是馬克思主義政黨的鮮明特征，也是黨一貫的政治優勢和優良傳統。十八大以來，黨準確把握馬克思主義黨內監督理論，不斷創新黨內監督思想，注重破解黨內監督“欲為無力”的障礙，在監督理念、制度創新、機構調整和工作策略等方面進行了許多行之有效的探索，總結了一些創新經驗和內在規律，對完善黨內監督工作起到了重要的借鑒作用。

一、十八大以來加強黨內監督的創新發展

為解決黨的建設和監督過程中出現的新問題新情況，十八大以來，黨積極探索黨內監督的新理念新制度和新方式，實現了理念、制度和實踐等方面的全方位創新發展。

（一）黨內監督的理念創新

監督理念創新對黨內監督實踐發揮著方向性的指導作用，直接影響著黨內監督的成效。十八大以來，黨在監督的理念、內涵、任務、制度等方面都有了新探索和新實踐，優化了黨內監督機制，減少了黨內“越軌”行為。

十八大以來，黨內監督首先把作風建設納入國家治理體系框架進行思考。這不僅是監督理念變革使然，更是國家治理、黨的建設和社會發展的結果。習近平總書記指出：“中央提出抓作風建設，反對形式主義、官僚主義、享樂主義，反對奢靡之風，就是提出了一個抓反腐倡廉建設的著力點。”[1]明確了作風建設在國家治理體系和懲治及預防腐敗工作中的戰略定位。其次堅持標本兼治。首次提出“治標”重于“治本”的反腐新思路，王岐山曾指出：“堅持標本兼治，當前要以治標為主，為治本贏得時間。”[2]對腐敗行為實行“零容忍”，有效遏制了腐敗衍生的勢頭，起到了增強黨內監督威懾力的效果。同時，通過機構設置（整合）、職能調整和完善機制等內涵式變革及優化，減少職能交叉，明確監督主業、主責和權限。再次，完善黨內監督的核心要素。堅持民主集中制、強化批評和自我批評，抓住“關鍵少數”等，使之成為黨內監督的核心、武器與重點。充分發揮巡視和派駐監督的各自職能，執紀問責，發揮“雙重”威懾力，這是十八大以來黨內監督最為重要的經驗和理念創新成果。最后，把制度建設擺在黨內監督的突出位置。十八大以來，黨注重“頂層設計”、統籌謀劃，順利完成黨內法規制度的清理工作，相繼制定、修訂了與監督相關的重要黨內法規、準則和條例，堅持“使制度成為硬約束而不是‘橡皮筋’”[3]，切實提高制度的科學性、可操作性和執行力。

（二）黨內監督的制度創新

黨內監督的制度創新是加強黨的建設和監督的根本。十八大以來，黨不斷總結黨內監督的成功經驗，制定和修訂了一系列黨內法規制度逾百部。比如《黨的廉潔自律準則》《黨的紀律處分條例》《黨的巡視工作條例》《黨的問責條例》《黨政領導干部選拔任用工作條例》《黨的紀律檢查機關監督執紀工作規則》《黨的組織處理規定（試行）》等，特別是十八屆六中全會審議通過的《中國共產黨黨內監督條例》（以下簡稱新《監督條例》）。這一新《監督條例》相較舊版《監督條例》有了新的發展，“不再沿用老條例總則、監督職責、監督制度、監督保障和附則‘大而全’形式框架”[4]，有效解決了過去黨內監督中遺留的問題。首先，新《監督條例》將監督主體作了更科學的劃分，解決了監督主體規定和責任不明確等問題。其次，明確了不同監督主體在黨內監督中的地位、作用和職責。規定了黨內監督的重點對象，黨內監督的責任體系，黨內監督的不同形式和內容，為有效落實黨內監督提供了更加明確的工作思路。再次，確立了依法監督的制度體系。舊版《監督條例》對基層黨組織的監督沒有提出明確的要求，新《監督條例》將基層黨組織納入監督制度和體系，這就有效避免了過去基層黨組織存在的可以逃避監督的僥幸心理，消除了基層黨組織不被監督的死角。最后，新《監督條例》強調與其他黨內法規制度的相互銜接，實現黨內法規之間的有效銜接和運行，協同構成了一個較為嚴密完整的體系，提高了制度的運行效率。

（三）黨內監督的實踐創新

十八大以來，黨直面黨內監督存在的問題，在繼承傳統經驗的基礎上，不斷完善黨內監督的理論和制度等，在實踐中進行了許多富有成效的新探索，主要體現在巡視監督、派駐監督和領導干部監督上。

一是加強巡視監督。它是黨內監督的一把利劍，習近平總書記先后發表多次重要講話，涉及巡視監督的思想與定位、內容與方式、責任與成效、思路與方法等。首先，推動實現巡視全覆蓋。十八屆三中全會提出巡視全覆蓋，十八屆六中全會進一步強調，黨委要在一屆任期內實現對地方、部門、企事業單位黨組織等巡視對象的全覆蓋，堅持發現問題、形成震懾，建立上下聯動的監督體系。其次，強化巡視方式改革。堅持常規巡視與專項巡視相結合，采用“三個不固定”和巡視組長“一次一授權”等，積極探索“回訪式”“巡查式”“機動式”“點穴式”等巡視新方式，不斷增強巡視工作的規范性和實效性。再次，突出政治巡視。巡視所發現的問題，歸結起來主要是理想信念不堅定、落實中央精神不堅決、黨的領導弱化、黨的建設缺失、管黨治黨失之于寬松軟等問題。黨強調突出政治巡視，堅持把政治紀律和政治規矩擺在首位，查找政治偏差，凈化黨內生態，及時發現黨的領導以及管黨治黨方面存在的突出問題，切實做到“兩個維護”，使巡視工作有方向、更明晰。最后，重視巡察工作。巡視和巡察相互支持、互為條件。巡視是發現問題、形成震懾的重要舉措；巡察是巡視向基層延伸的有效方式，推動巡視巡察向縱深發展，著力發現和解決基層關切的突出問題。

二是強化派駐監督。為破解“欲為無力”等體制機制障礙，十八屆三中全會提出向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構。2014年12月，中央審議通過的《關于加強中央紀委派駐機構建設的意見》，明確提出要實現中央一級黨和國家機關派駐監督全覆蓋，并首先對7家在黨和國家政治生活中具有重要影響的機關派駐機構。2015年11月，中央辦公廳印發了關于全面落實派駐紀檢機構的方案，實現了方案中提到的紀檢機構全覆蓋等。此后，各省市先后出臺全面貫徹實施意見，穩步推進。為理順工作機制，中央還提出要加強業務管理、履職監督、干部管理和后勤保障等4項措施。2016年新《監督條例》強化了派駐機構的主體責任，使之由“監督和協助”的二元角色轉變為專司監督執紀問責的一元定位。

三是加強對“關鍵少數”的監督。長期以來，黨內監督體制中對于“關鍵少數”的工作與行為如何進行合理監督，難以形成一套明確的程序執行體系。十八大以來，黨明確劃分黨內決策權、執行權和監督權，對領導干部權力監督機制進行改革。首先，對領導干部職權進行合理分配和改革。2019年新修訂的《黨政領導干部選拔任用工作條例》中明確規定了領導干部選拔的原則，推薦、考核和提升等程序，實行民主監督。其次，領導干部權力職責實行透明化。十八大之前，黨政領導干部的職責權力劃分，群眾了解的途徑非常少，導致權力無法接受群眾監督。十八屆三中全會首次提出將建立“權力清單”制度，要求黨政領導干部的權力行使和運行過程，須有法可依。再次，個人事項實行報告制度。為加強管理監督，中央修訂出臺了領導干部報告個人事項規定和個人事項報告查核結果處理辦法等政策文件。個人有關事項從只報不查到部分核查，隨機抽查比例由之前的3%-5%提高到10%。從查核結果運用來看，從嚴從實，發揮作用較好。

二、十八大以來加強黨內監督的實踐成效

黨內監督實踐深化了黨內監督思想，有效制約了黨內權力，對凈化黨的執政生態起到了關鍵作用。十八大以來黨內監督創新發展取得的實效，主要通過理論創新、制度創新和實踐創新所獲得的成果體現出來。

（一）黨內監督創新發展促進全面從嚴治黨取得新成效

十八大以來，黨內監督工作更加有效，堅持把制度建設擺在重要位置，提出了一系列關于監督的新理念新思想，積極創新黨內監督的新途徑新方式，提升了黨內監督的科學化和制度化水平，使得全面從嚴治黨進程不斷加深。在方式方法上采取“蒼蠅”“老虎”一起打，同時，對干部的監督力度逐步加大，運用紀律處分和組織處理等綜合方式，及時處理干部違紀違規行為。據統計：“2020年，全國紀檢監察機關共接收信訪舉報322.9萬件次，處置問題線索170.3萬件，談話函詢36.4萬件次，立案61.8萬件，處分60.4萬人（其中黨紀處分52.2萬人）。處分省部級干部27人，廳局級干部2859人，縣處級干部2.2萬人，鄉科級干部8.3萬人，一般干部9.9萬人，農村、企業等其他人員39.8萬人。”[5]持續地執紀問責，使黨內監督和反腐敗工作取得了讓人民群眾信服、認可的成果，收到了凝心聚力的效果。這一變化不難發現，黨在全面從嚴治黨方面成績斐然，黨內監督在全面從嚴治黨方面的積極作用開始向治理效能方面轉變。

（二）黨內監督創新發展促進黨的建設實踐取得新成果

十八大以來，黨內監督在實踐中取得了一系列新成果和新成效，彰顯了中國特色社會主義黨內監督的制度優勢。首先，全面貫徹中央巡視工作方針，修訂黨的巡視工作條例，制定巡視工作五年規劃，組織開展巡視工作，巡視監督的利劍作用進一步發揮。據統計：2012-2017年間，“中央巡視工作領導小組共組織開展12輪巡視，巡視277個單位黨組織，對16個省區市開展‘回頭看’，對4個中央單位進行‘機動式’巡視”[6]。通過巡視和“回頭看”并對發現的問題“列明清單”進行整改，巡視工作成績卓越。據統計，“中央紀委審查的案件中，超過60%的線索來自巡視”[7]，這更加印證了巡視工作的重要作用。其次，不斷完善派駐監督的制度和機制，制定和印發一系列巡視工作條例等制度文本，改進和完善黨的巡視制度，使黨對派駐機構的管理更加統一有序。再次，采用綜合派駐和單獨派駐等方式，完善派駐監督模式，強化上級對下級的監督指導，不斷提高黨內監督的針對性和有效性。據統計：“十八大以來，經黨中央批準立案審查的省軍級以上黨員干部及其他中管干部440人。其中，十八屆中央委員、候補委員43人，中央紀委委員9人。全國紀檢監察機關共接受信訪舉報1218.6萬件（次），處置問題線索267.4萬件，立案154.5萬件，處分153.7萬人，其中廳局級干部8900余人，縣處級干部6.3萬人，涉嫌犯罪被移送司法機關處理5.8萬人。”[8]這些完善黨內監督制度，改革派駐監督模式，調整監督策略和方式等實踐新走向，彰顯了監督創新發展的活力與成效。

三、新時代進一步完善黨內監督的思考

十八大以來，黨內監督取得了明顯成效。然而要清醒認識到黨內監督的形勢仍然復雜嚴峻，腐敗現象并沒有完全消除，存量不小且增量壓力仍然不容小覷。近年來黨內監督在理念、制度和實踐等方面取得了一系列新成果，確實解決了面臨的老問題和新問題。但是黨內監督中不敢、不愿和不善監督等問題仍然缺乏有效應對，這都要求新時代黨內監督需要進一步完善和創新。

（一）完善黨內監督制度和體系

制度在黨內監督中具有舉足輕重的作用，能否達到預期的目標，關鍵在于制度的設計執行與具體的工作內容。首先，從制度設計來看，十八大以來黨內監督制度不斷完善，執行力度不斷加大。但是仍然存在制度失靈和制度異化等現象，制度落實不是總能有效發揮作用。因此，從工作機制來看，責任意識要不斷強化，須進一步貫徹落實新《監督條例》，全面執行黨內監督的各項制度。其次，黨的各級組織、領導干部要認真學習黨內監督各項制度，熟悉黨內法規，明確職責所在，盡職盡責，落實黨內監督工作的具體內容。通過黨的建設、黨內監督和管理來體現加強黨的領導，提高黨內監督的水平和質量。再次，要綜合運用不同的手段方式，將黨內監督貫穿于黨的建設的各個環節，比如生活會、同志互評、自我反省或者日常提醒等；或者通過有針對性的警示教育，在黨內建立起日常監督的工作氛圍和生活環境。

（二）明確黨內監督核心與重點

黨內監督是一個系統工程，這就需要明確黨內監督的路線圖、核心與重點。習近平總書記強調：“堅持民主集中制是強化黨內監督的核心。”[9]突出其在黨內監督中的重要地位。2013年11月，中央頒布了黨內法規制定工作五年規劃綱要，首次將民主集中制與思想、組織、作風等建設并列闡述。在具體制度設計上，建立健全民主集中制，推動黨內民主機制化、程序化和規范化，并在實踐中加快推動黨內民主選舉和監督制度機制的完善創新，把批評與自我批評作為黨內監督的重要載體，突出抓住“關鍵少數”和核心骨干的作用。同時，明確黨內監督的任務和重點。2016年10月通過的黨內監督條例在“總則”第五條中明確規定：“黨內監督的任務是確保黨章黨規黨紀在全黨有效執行，維護黨的團結統一，重點解決黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力，黨的觀念淡漠、組織渙散、紀律松弛，管黨治黨寬松軟問題，保證黨的組織充分履行職能、發揮核心作用，保證全體黨員發揮先鋒模范作用，保證黨的領導干部忠誠干凈擔當。”[10]這就為統一全黨認識，發揮好民主集中制優勢，自覺維護黨章黨紀的權威，牢固樹立堅定的理想信念，保證黨內監督的有效實施，指明了方向。

（三）創新黨內監督工作思路和方法

思路和方法是實現黨內監督任務所采取的活動方式、程序和手段的總和。解決黨內監督遇到的新情況新問題，就需要不斷調整工作思路、工作策略和工作方法等，順應時代發展和黨的建設新要求。十八大以來，從工作思路看，黨對巡視巡察工作進行了調整，有效發揮了巡視巡察監督的利劍作用，著力破解“一把手”監督難題等。這些舉措都需要進一步加以完善，綜合施策和創新發展。從工作策略新變化看，采用橫向“扁平式”、縱向“垂直式”、縱橫“復合式”等方式，凸顯黨內監督的綜合治理效果，已經構建了“不敢腐、不能腐、不想腐”的體制機制，但是還需要進一步解決黨內監督中存在的越位、缺位和錯位等現象。從工作方法看，繼承和發揚黨的優良傳統，加強領導干部的作風建設，嚴明黨的紀律，十分必要。但是，我們還需要綜合運用監督全覆蓋、嵌入式和協同式等方式方法，保持黨內監督的高壓態勢，推進并落實“兩個責任”。只有這樣，才能有效促進黨內監督工作的有效開展。

（四）推動黨內監督與黨外監督的相互融合

黨內監督十分廣泛而復雜，不是單獨的黨內循環體系。它的推進和落實離不開黨內與黨外監督的融合促進，離不開現實的經濟生活條件、社會政治制度及現實的社會文化及活動等。鄧小平指出：“我們需要實行黨的內部的監督，也需要來自人民群眾和黨外人士對于我們黨的組織和黨員的監督。”[11]這就需要不斷創新黨內外監督形式，發揮人民群眾的監督作用。習近平總書記指出:“發揮人民監督作用，人民群眾中蘊藏著治國理政、管黨治黨的智慧和力量，從嚴治黨必須依靠人民，要織密群眾監督之網，開啟全天候探照燈，各級黨組織和黨員、干部的表現都要交給群眾評判。”[12]因此，要綜合運用民意測評、公開質詢、網上評議等方式，構建信息交流平臺，健全信息共享機制，回應群眾關切，保障黨外監督的知情權、參與權和監督權，切實提升黨內監督質量。同時，建立健全相關部門聯動和懲處協作機制，落實國家機關和社會團體等監督職責，發揮新聞媒體和社會輿論的監督作用，對黨內外監督發現的問題，要及時啟動監督程序，適時向社會公開，并根據相關黨紀法規進行嚴肅懲處，觸犯法律的移交司法機關處理，形成齊抓共管的工作機制，提高黨內監督的主導性、協作性和創新力。