高校政府采購風險防范研究
——基于信息不對稱的視角

鄭銀華， 楊旭靜

（湖南大學實驗室建設與設備管理處，長沙410082）

0 引 言

近年來，高校政府采購呈現快速增長勢頭。中央高校政府采購規模由2006 年的118 億元，增長到2018年的359 億元（數據來源于教育部政府采購中心），年均增長9.72%。然而伴隨采購規模的擴大，高校政府采購過程中的問題也不斷涌現，如價高質次、圍標串標、采購人尋租、暗箱違規操作等現象［1］時有發生，高校政府采購成為違規、違紀、違法的高危領域，廣受關注和質疑。本文試圖從信息不對稱的視角對這一問題進行解析，并對建立相應的風險防范機制作初步探討。

信息不對稱是微觀經濟學研究的一個核心內容。20 世紀70 年代，美國經濟學家喬治·阿克洛夫［2］、邁克爾·斯賓塞［3］和約瑟夫·斯蒂格利茨［4］在對舊車交易市場、勞動力市場與保險市場交易行為的研究中，提出了信息不對稱理論。該理論認為，市場交易雙方由于對信息的掌握存在差異，導致掌握信息充分的一方在交易過程中處于有利地位，而掌握信息較少的一方則處于不利地位，擁有較少信息的一方稱為“委托人”，占有較多信息的一方稱為“代理人”。由于委托人與代理人之間信息的不對稱，以及雙方目標函數的不一致，導致代理人可能背離委托人的利益或不忠實委托人的意圖而采取機會主義行為，發生逆向選擇及道德風險。

目前，國內學者對高校政府采購的研究主要集中在三個方面：①高校政府采購管理中存在的具體問題，如政府采購預算與計劃不合理、政府采購隊伍素質不高、政府采購活動管理不規范等［5-7］；②完善高校政府采購的對策，包括做好采購方案論證、加強采購計劃、重視履約驗收和供應商管理等［8-11］；③如何加強高校政府采購監管，如耿強［12］認為需要從建立行之有效的爭端解決機制、創新高校政府采購模式、發揮互聯網優勢等方面來完善高校政府采購監管機制；湯紅霞［13］認為加強高校政府采購監管需要科學設計政府采購管理圖表，加強政府采購信息化和網絡化等。以上研究重點關注的是操作流程中的具體問題，從信息不對稱的視角來研究高校政府采購，有助于從整體上把握高校政府采購面臨的風險，從而建立相應的風險防范機制。

1 高校政府采購的特殊性及其信息不對稱的表現

1.1 高校政府采購的特殊性

高校政府采購是國家政府采購的重要組成部分，既具備政府采購的一般特征，又有高校政府采購的特殊性。

（1）采購經費渠道多元化。高校政府采購的經費既有科研經費，也有行政經費；既有橫向科研經費，也有縱向科研經費；既有財政部的經費，也有科技部、教育部等眾多部委的經費；既有國撥經費，也有自籌經費。經費渠道多元，經費性質、使用要求不一，經費下達時間不一，給高校政府采購管理增加了難度。

（2）采購設備非通用性。高校既是人才培養的搖籃，又是科學研究的重鎮。學科門類多，專業方向多，所需采購的儀器設備范圍廣，專業性強。而且創建世界一流大學和一流學科，需要有一流的科研儀器設備作為支撐，因此，高校采購的儀器設備多為高級、精密、尖端的科研儀器設備，量少，非通用，這與政府采購的通用設備有顯著差異，對采購人、采購代理機構和評審專家的專業水準都提出了更高的要求。

（3）采購組織形式分散性。隨著“放管服”改革的推進，高校政府采購自主權增大，靈活性增強，呈現分散性特征。如中央高校，除了極少部分用于行政辦公的電腦、打印機等通用設備需集中采購外，其他儀器設備和服務的采購都下放到各高校實行分散采購。為了更好地調動科研人員積極性，激發科研活力，國家先后下發了《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發［2016］50 號）和《國務院關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發［2018］25 號）等文件，明確規定要給予高校更多的采購自主權，包括高校可自行采購科研儀器設備；在采購科研儀器設備時，可自行選擇評審專家；簡化變更政府采購方式審批流程；對科研急需設備，采用特事特辦、隨到隨辦的采購機制等。高校采購自主權擴大，給高校科研工作的開展帶來了活力，但同時給高校政府采購管理工作增加了難度，帶來了風險。

1.2 高校政府采購信息不對稱的表現

高校政府采購活動中，涵蓋了預算管理、計劃審批、采購方式選擇、需求編制、采購文件編制、采購公告發布、評標定標、結果公告、合同簽訂、履約驗收等環節，涉及的相關主體包括采購人、采購代理機構（招標與采購中心）、評審專家和供應商。在整個采購活動中，這些主體間主要存在四層委托代理關系，即采購人與采購代理機構，采購代理機構與評審專家，評審專家與供應商，采購人與供應商，其中采購人與供應商是委托代理鏈條中的核心環節。多層委托代理關系，加上高校政府采購的特殊性，導致高校政府采購中存在多方面的信息不對稱（見圖1）。

圖1 高校政府采購委托代理關系圖

（1）采購人與采購代理機構之間的信息不對稱。在編制招標文件階段，采購人把采購需求委托給采購代理機構，采購代理機構根據采購需求編制招標文件。在該階段，采購人是否根據《中華人民共和國政府采購法》等有關法律法規的規定，精準編制采購預算，合理確定最高限價，既不虛高也不過緊，科學、合理地編制采購需求，不對供應商實行差別或歧視待遇。在這方面，采購人占有信息優勢，尤其是采購那些專業性強的科研儀器設備，采購代理機構很難了解到有效信息，只能全盤接受采購人的方案，處于信息劣勢。采購人將采購任務委托給采購代理機構，由采購代理機構負責發布采購公告、接受供應商報名、抽取評審專家、組織評審、發布中標結果等整個流程。采購代理機構業務代理能力及水平如何，業務流程是否合法合規，與潛在供應商是否存在不當關系，采購人并不清楚（見表1）。

表1 采購人與采購代理機構之間的信息優勢與劣勢

（2）采購代理機構與評審專家之間的信息不對稱。專家評審是我國政府采購制度的顯著特色，是實現政府采購公開、公平、公正的重要環節。采購代理機構按照隨機方式到指定專家庫抽取專家，由專家對供應商的投標文件進行評審，并推薦中標候選人。專家在政府采購活動中起著至關重要的作用。但專家是否能完全勝任評審工作，包括專家對政府采購政策的理解和把握程度、對所評審項目的熟悉程度、與參與投標的其他供應商的關系、職業道德水準等，采購代理機構處于信息劣勢。而采購代理機構的私有信息如業務代理能力、業務流程的合法合規性、與投標供應商的關系、與其他評審專家的關系等，評審專家處于信息劣勢（見表2）。

（3）評審專家與供應商之間的信息不對稱。在評標階段，評審專家只能通過供應商的投標文件來評定供應商對招標文件的響應情況。而供應商投標文件的真實性、可靠性只有供應商最清楚，供應商是否誠實守信，所提供資質證明材料如財務狀況、信用狀況等是否都真實可靠，所提供設備是否真能滿足采購人需求，供應商之間是否有圍標串標行為，中標后能否按時按質履約等，評審專家很難在有限的評標時間里做出完整準確的判斷。而評審專家是否具備相應能力及道德水準勝任評審工作，尤其是評審專家與其他供應商是否存在利益關系，是否會公平、公正評審投標文件，供應商不得而知（見表3）。

表2 采購代理機構與評審專家之間的信息優勢與劣勢

表3 評審專家與供應商之間的信息優勢與劣勢

（4）采購人與供應商之間的信息不對稱。采購人與供應商間的委托代理關系是整個委托代理鏈條中的關鍵環節。采購人通過委托采購代理機構和評審專家，確定成交供應商，采購人與成交供應商訂立合同，形成一種契約關系。但供應商是否會信守契約，提供與合同約定參數一致的產品；產品精度和穩定性能否達到要求；配品配件是否齊全；供貨是否會及時；售后服務質量會如何，作為采購人處于信息劣勢。而采購人是否會遵循合同約定，及時提供產品所需場地及配套設施，及時組織驗收并支付款項，安排合適人員操作及維護設備等，供應商處于信息劣勢（見表4）。

此外，采購人與評審專家、供應商與采購代理機構之間也存在一定程度的信息不對稱。各采購主體對自身所擁有的私有信息占有信息優勢，但對于其他采購主體的私有信息則處于信息劣勢。各主體間信息不對稱程度越嚴重，就越有可能形成風險。

2 高校政府采購面臨的主要風險

從以上分析可見，高校政府采購過程中各采購主體間存在多層委托代理關系，每一層委托代理關系中皆存在一定程度的信息不對稱，從而導致高校政府采購面臨雙重風險，即道德風險和逆向選擇。

表4 采購人與供應商之間的信息優勢與劣勢

2.1 道德風險

在委托代理鏈中，當代理人的私有信息及行為，不能被委托人全部觀察到或掌握時，作為“理性經濟人”的代理人就有可能為了自身利益選擇損害委托人利益的行動，這種行為即是代理人對委托人造成的“道德風險”。威廉姆森（Oliver Williamson，2009）認為不對稱信息為道德風險行為提供了溫床，而相應的收益則強化了個人的機會主義動機［14］。

在高校政府采購活動中，需求制定、信息發布、供應商報名、專家抽取、評標定標、履約驗收等環節都有可能產生道德風險。在需求制定環節，采購人可能不會按照政府采購的相關規定科學合理編制采購預算及采購需求，而是為了獲取個人私利，針對某特定品牌，編制采購預算，設置帶有歧視性的供應商資格條件及技術參數等；在采購人委托采購代理機構組織采購活動中，采購代理機構可能利用自身信息優勢，與潛在供應商串通，透漏供應商報名信息及評審專家信息，或者對某些供應商和評審專家進行言語暗示；在采購代理機構委托評審專家評標時，評審專家可能與某些供應商存在利益關系，做出有違公正的評審意見；采購人與供應商簽訂采購合同后，供應商可能提供低于采購合同要求配置的產品，或者售后服務響應時間、響應質量達不到合同約定的標準等。作為代理人一方面是利益驅動，不惜犧牲委托人的利益來實現自身利益和效用的最大化，另一方面也是僥幸心理使然，認為這種被隱藏的失信行為被發現的概率很低，或者即使被發現也不會受到嚴厲的懲罰。因此他們更傾向于將利己行為付諸實施，以期在不必為自己違反道德的行為付出代價的前提下獲得更多的自身利益。道德風險一旦產生，尋租腐敗、高價采購甚至天價采購的情況就會出現，給高校和國家帶來損失。

2.2 逆向選擇

逆向選擇是指由于信息不對稱，投標價格下降導致劣質品驅逐優質品，最終造成參與投標的產品平均質量下降的現象，所謂惡性競爭即是其中的一種典型現象。在高校政府采購評標定標階段，容易產生逆向選擇問題。

在高校政府采購活動中，由于采購人、評審專家只能通過對供應商投標文件進行字面上的審核，至于其所提供的公司財務狀況、資質證明材料、業績證明材料、產品檢驗報告、技術商務條款響應情況等資料的真實可靠性，無法在評標現場進行查證，而有些供應商為了獲取中標，不惜以“保本”“虧本”方式報價，甚至采用虛假資料進行虛假響應。尤其在企業注冊門檻取消后，許多“皮包公司”混雜其中，什么項目都能參與投標，且每次都以低價搶標［15］。這就導致不管采購人為確保項目質量，做多高預算，都要面臨被低價搶標、選擇價低質次產品的風險。如果評審專家專業水平不高，對所評審項目不夠熟悉，或者給出帶有個人偏向性的評審意見，則可能會導致采購人做出錯誤的判斷，讓優質供應商無法中標，而低質供應商獲取中標。低質供應商謀取中標后，為了獲取利益，不得不壓低造價，在各個環節節省費用來彌補，以至于偷工減料現象經常發生，造成質量隱患。投標供應商的低價惡性競爭，對那些重質量、守信譽、業績好的投標供應商是極其不利的［16］，打擊了他們尋求自主創新、做強做大的信心和勇氣。這種現象在家具、非標精密儀器設備、信息技術服務采購領域比較明顯。逆向選擇嚴重損害了高校的利益，干擾了正常的采購秩序，降低了政府采購公信力，影響了政府采購及行業的整體健康發展。

3 高校政府采購風險防范機制的構建

高校政府采購在節約采購資金，提高資金使用效益，推進反腐倡廉等方面具有重要促進作用。但信息不對稱使高校政府采購面臨以上雙重風險，導致政府采購政策功能難以有效發揮。為防范風險，需要從構建政府采購內部控制機制、建立政府采購相關主體激勵與懲戒制度、加強政府采購信息化建設以及提高政府采購隊伍專業化水平四個維度來構建高校政府采購風險防范機制。

3.1 構建政府采購內部控制機制

高校應加強內部控制管理，依據“采購依法規、運行有機制、過程有監管、措施有保障”的原則，著手制定內控制度、建立風險防控手冊及加強監督管理來減少因信息不對稱給高校政府采購帶來的潛在風險。①高校應根據政府采購涉及的重要環節及事項，制定相應內控制度，包括預算管理辦法、采購需求編制管理辦法、評審專家管理辦法、政府采購信息公開管理辦法、評標管理辦法及履約驗收管理辦法等。制度既是采購活動的根本遵循，又是對采購主體行為的約束和規范。②高校應建立風險防控手冊，對政府采購業務流程包括采購預算、采購計劃、采購申請、采購方式、采購需求、信息公開、履約驗收、采購資料管理等進行全過程的介入和梳理，建立風險、流程、控制的直接聯系，明確各個業務環節可能存在的風險點和應當采取的控制措施。依據風險防控手冊，環環把關，嚴防風險。同時針對關鍵環節、崗位和重大風險事項，進行從嚴管理，重點防控。③高校應強化內部監督管理，充分發揮內部紀檢監察、審計等機構的監督作用，做好事前、事中、事后的監督檢查。監督部門應公開問題反饋和受理渠道，通過檢查、考核、設置監督信箱或電話等多種途徑查找和發現問題，有效分析、預判和處置風險事項。

3.2 建立政府采購相關主體激勵與懲戒制度

在信息不對稱條件下，高校政府采購相關主體之所以會采取冒險行為，關鍵原因是激勵缺失，懲戒不夠。因此，亟待建立政府采購相關主體激勵與懲戒制度，從制度上引導政府采購相關主體遵紀守法、誠實守信。①建立采購人、采購代理機構、評審專家激勵制度，合理設置激勵“橄欖枝”，從正面引導他們樹立正確的價值觀，讓他們的守法守信行為得到肯定和獎勵，促使其不愿冒險“損人利己”；同時建立問責制度，對他們的行為進行約束，降低其機會主義動機，增加其風險成本，使其不敢冒險“損人利己”。②建立供應商獎懲制度，對守法守信的供應商，進行信用積分，評標時可作為評審因素或參考因素；對有惡意串通、虛假應標等不當行為的供應商，加大懲處力度，增加其違法違規的制度性成本。同時，實施守信聯合激勵和失信聯合懲戒，讓誠實守信供應商得到多方激勵，失信違規供應商一處受罰，處處受限。

3.3 加強政府采購信息化建設

隨著信息技術的飛速發展，推動政府采購信息化已成為一種全球性的趨勢［17］。高校應大力推動信息化建設，把信息化當作防范政府采購風險，促進政府采購提質增效的有效措施。①建立高校政府采購管理信息系統和政府采購招投標系統。充分利用信息技術手段操作留痕、程序固化的特點和功能，實現在線申購、審批、投標、評標及合同簽訂，將政府采購各項法規、政策的具體要求，轉化為監管部門、采購人、代理機構、評審專家、供應商的行為約束。采購全程公開透明，可追溯，有利于監督檢查，防范風險。②建立電子采購平臺。對于通用低值的儀器設備、辦公用品等，可通過建立網上商城和網上競價平臺來采購。網上商城，海量商品，價格公開透明，而網上競價平臺，供應商背對背報價，競爭充分，這會讓采購相關主體無機可乘，防范風險十分有益。③建立高校政府采購信息共享數據庫。高校采購的教學科研儀器設備有很多共性，建立高校政府采購信息共享數據庫，實現采購設備名稱、型號規格、技術參數、采購價格、生產廠家等信息的有效共享，打破信息孤島，提升協同效應，既可節約高校政府采購人力物力成本，快速了解所需采購儀器設備的市場情況，又在一定程度上避免了因信息不對稱帶來的風險。

3.4 提高政府采購隊伍專業化水平

高校政府采購政策性強、業務性強、風險高，要求從事政府采購的人員政治覺悟高、道德水平高、風險意識強、政策掌握熟、實操水平高。只有具備這些素質的專業化政府采購隊伍，才能有效預估可能存在的風險，針對可能存在的風險，提前做好應對預案，從而達到防范或降低風險的目的。因此，提高政府采購隊伍專業化水平極有必要。首先，要重視采購人員的選拔任用。《政府采購法》明確規定采購人員應當具備相關職業素質和專業技能，因此在選拔政府采購人員時，應該對照采購人員所需素質和要求，把好入口關，而不是像現在某些高校“零門檻”“隨便派個人就上崗”。其次，加強采購人員的教育培訓。對采購人員需進行系統的職業道德、政策法規、操作技能、風險防范、儀器設備專業知識等的教育培訓，培訓方式可采取集中學習與自我學習、線上學習與線下學習、座談交流與實地觀摩等相結合的方式，努力提高采購人員的專業化水平，著力打造一支道德品質過硬、業務能力精湛、風險防范能力強的高素質采購隊伍。

4 結 語

毋庸置疑，高校政府采購在高校的發展建設中，起到了舉足輕重的作用。但在政府采購實踐中存在的風險，必須重視。雖然試圖從多個維度構建風險防范機制，盡量規避采購環節中可能存在的風險，但要想達到更理想的效果，還需做進一步深入研究和探討，如修訂《中華人民共和國政府采購法》，加強頂層設計，以立法的形式重新界定政府采購主體責權利，厘定政府采購程序，強化監督問責，對降低政府采購風險會有所裨益。同時，加強對國外政府制度及實踐的研究，從中借鑒有益經驗，進一步提高高校政府采購管理水平。