國有企業戰略規劃管理理論研究

馮敬軒 張軍賢

（中國石油天然氣集團有限公司規劃計劃部）

0 引言

戰略是從全局、長遠的角度出發指導組織發展壯大的方針。中國自古以來就對戰略尤為重視，“上兵伐謀”“運籌帷帳中，決勝千里外”“不謀萬世者，不足謀一時；不謀全局者，不足謀一域”等都是在強調戰略的重要作用。將戰略作為一門管理科學研究始于20世紀30年代，其基礎學科包含了管理學、社會學、軍事學、經濟學和心理學等[1]。廣義的戰略管理是指運用戰略管理思想對整個企業進行管理，狹義的戰略管理是指戰略制定、實施和控制[2]。

1938年，巴納德在其《經理人員的職能》一書中，分析了戰略因素對于企業管理人員和企業的影響，首開企業經營戰略研究先河[3]。20世紀 80年代以后是戰略管理學科蓬勃發展的時期，先后出現十個主要的戰略管理學派[4]，其中影響較大的有以安德魯斯為代表的設計學派、安索夫為代表的計劃學派和波特為代表的定位學派[5]。設計學派認為企業戰略必須由高層管理者負責，而且戰略目的應當清晰、簡明、易于理解和貫徹；計劃學派則認為戰略要依靠具體執行者貫徹落實，因此企業戰略應當目標具體，便于員工理解和量化考核；定位學派明確提出企業在制定戰略時要認真分析所處環境和相對競爭能力[6]，引導企業獲得持續的競爭優勢。

現代企業普遍制定戰略來指導企業組織的發展，但是在實行戰略管理過程當中，逐漸暴露出來一些問題：重大戰略的制定僅依靠高層管理者個人經驗和認知，缺乏科學決策機制，隨意性較大；戰略制定時沒有在組織內部充分溝通和交流，企業上下對未來發展方向沒有達成共識；戰略目標沒有進行充分分解，也沒有具體的行動計劃，無法落實到企業日常經營管理活動中；缺乏有效的戰略執行手段和保障措施，員工對于企業戰略任務處于被動接受的狀態。這些問題易造成戰略制定不合理、執行不徹底、管控不到位，導致企業精心制定的發展戰略成為空中樓閣，因此如何采用一套科學有效的管理方式制定和執行戰略是戰略管理過程中最急迫的問題。

1 戰略規劃管理概述

1.1 從戰略管理到戰略規劃管理

據《財富》雜志一次調查顯示，幾乎所有大的企業組織都投入大量資源和精力制定企業戰略，但這些戰略只有25%得到了實施[7]。這其中既有戰略制定不科學的問題，也有執行不力的問題。解決這些問題的有效措施就是施行“戰略規劃管理”，即企業通過制定和執行中長期戰略規劃來保障戰略目標的有效實施。

戰略規劃管理是鏈接“戰略”與“執行”的橋梁[8]。通過制定和執行規劃來實施企業戰略具有一定的優勢，能夠避免發生戰略制定不合理和執行不徹底的問題：從制定方面來說，戰略規劃管理既有從上到下地調查和咨詢，也有自下而上地意見和建議，重要問題更要經過反復論證，這些舉措為企業內部戰略制定過程注入了對話元素，更容易凝聚共識、形成合力；從執行方面來說，規劃中設置的指標經過層層分解，把“高高在上”的發展戰略分解為具體目標，可操作性增強，避免了戰略執行不力、粗放式管理等問題；從控制方面來說，對規劃目標完成情況激勵考核，能夠及時調整規劃目標達到戰略調整目的，監督、控制規劃實施進度。

1.2 企業戰略規劃與國家發展規劃一脈相承

中國國有企業的戰略規劃管理并不是無根之源，本質上是與國家發展規劃一脈相承，二者同是計劃經濟的產物。馬克思和列寧曾經多次提出對經濟實行計劃調節的必要性[9-10]，前蘇聯利用1925年到1940年的三個“五年計劃”實現了工業產值年均增長 11%、GDP年均增長 5.3%的不俗成果[11]。隨著前蘇聯解體，世界范圍內自由主義浪潮席卷全球，采用計劃經濟體制的國家紛紛拋棄國家指導性發展計劃，被迫采用“休克療法”而導致經濟長期衰退。雖然中國的“五年計劃”是從蘇聯計劃經濟制度中學習得來，但是并沒有隨之進行經濟轉軌，也沒有生搬硬套計劃經濟體制，而是逐步調整不合理部分，保留優勢部分，讓市場和政府充分發揮各自優勢[12]。截止到2020年，中國已經公布了13部國家五年規劃（計劃），取得了舉世矚目的成果，積累了豐富的制定和執行長期規劃的經驗。正是通過中長期國家發展規劃的制定和實施，讓中國有了維護長期發展戰略的能力和措施[13]，有利于長期政策推行，避免成為一個“短視社會”[14]。

在此背景下，中國國有企業充分借鑒國家規劃制度優勢，吸收和發揚國家規劃經驗做法，與國家發展規劃一脈相承，具體主要體現在以下兩個方面：首先，國有企業是國民經濟發展的中堅力量，因此國有企業的戰略規劃與國家總體規劃目標一致、步調統一，是集中力量辦大事的制度優勢體現，如各國有企業編制“十四五”規劃，正是國家“十四五規劃”編制任務的分支[15]；其次，國有企業容易陷入“內卷化”困境，因此更需要依靠規劃的力量來實現高質量發展，例如設定積極發展目標、統一思想、凝聚共識；優化資源配置、確定發展優先級；統籌各項考核、激勵引導員工。

1.3 戰略規劃管理的五個特性

戰略規劃管理中有五個本質特性，同時也是執行戰略規劃時要遵循的五個重要原則，分別為戰略性、學習性、層次性、民主性、權威性。

圖1 戰略規劃管理的迭代學習

首先，戰略是企業的發展綱領，而戰略規劃是企業戰略的具體落實，因此戰略規劃承接了“戰略”的全局性、長期性、引領性等主要特點，一言以蔽之，企業戰略規劃管理具有戰略性。其次，毛澤東在《實踐論》中說[16]：“實踐、認識、再實踐、再認識，這種形式，循環往復以至無窮，而實踐和認識之每一循環的內容，都比較地進到了高一級的程度。”因此戰略規劃只能是在不斷迭代的“學”和“習”中螺旋式進步（如圖1所示）。層次性指的是各級各類戰略規劃應該既有區別、又有聯系，形成“主次分明、左右兼顧”的戰略規劃生態體系。如果企業總體戰略規劃重點關注非指揮性、非導向性工作，必然導致企業管理效率的下降。另一方面，企業總體戰略目標需要分解實施而避免成為“空中樓閣”。戰略規劃的民主性主要體現在制定過程中充分聽取各方面意見和建議。戰略規劃涉及眾多利益群體，制定時沒有廣泛聽取不同意見和建議，容易造成規劃制定不合理或者實施過程中阻礙重重[17]，而且充分民主協商實際上也起到宣傳貫徹發展戰略、凝聚共識、形成合力的作用。最后，規劃是戰略性公共政策的一種，是政府“第四種權利”[18]，中長期規劃的三個基本功能——共同行動綱領、履行職責依據、約束行為“第二準則”——都在強調規劃的權威性[19]。對于企業來說，戰略規劃同樣需要強調規劃權威性，主要體現在“規劃的權威”和“權威的規劃”兩個方面，具體指戰略規劃不僅對公司各層次規劃均有指導和約束作用，而且要有一定高度、深度，內容符合客觀實際且令人信服。

2 戰略規劃管理的兩個方法論

戰略規劃管理通過中長期規劃作為抓手來實現企業戰略目標，其深層次方法論主要由民主決策和目標管理兩方面構成，分別體現在戰略規劃制定方面和控制執行方面。實施戰略規劃管理應該堅持民主決策和目標管理有機結合。

2.1 大智興邦，不過集眾思

經濟學家哈耶克在1937年發表的《經濟學與知識》中強調[20]，經濟活動包含了大量知識信息，這些知識信息并不是集中存在于某一個人的大腦中，而是分散在不同人身上；正確的決策必須考慮知識獲取過程、知識性質、知識分散程度。在哈耶克研究結論中，計劃經濟沒有效果的原因在于無法集中“分散知識”，因此計劃經濟總是信息失靈。哈耶克在其著作《知識在社會中的運用》中談論了“分散知識”的重要作用[21]：資源優化配置需要許多特定情境和時空下的知識，掌握知識越多做出決策越正確，這些知識只能分散在無數市場個體中，沒有任何個體和組織可以全部掌握這些知識。哈耶克批判那種事無巨細計劃經濟，因為那需要海量知識和信息來制訂計劃。正如哈耶克所說“知識信息分散性地掌握在不同個體中”，這雖然能讓個體保持理性，但不能夠具備集體理性，造成囚徒困境等典型經濟學問題，無法進行帕累托改進。

然而分散知識還是能夠在一定程度上集中。尤其在數據信息時代，一些分散性知識通過數據分析或者其他手段，背后規律被不斷總結出來，進而在一定程度上將知識壁壘打通，形成一定程度的集中知識，經過反復歸納、總結、實踐，集中度不斷提升，最終形成指導宏觀決策的集中知識。因此與計劃經濟時期那種詳細計劃不同，戰略規劃是從戰略方面有的放矢進行引導，通過各種形式的交換、比較、反復溝通達到廣泛“民主協商”，將知識在一定程度上集中起來，制定出好規劃，這個方式稱為民主決策。有不少中國學者概括出通過民主方式集中分散性知識制定出“好政策”模式，例如“上來下去”[22]“官僚體系與協商網絡”[23]“共識型決策”[24]“協作式規劃”[25]等，這些模式的核心理論都是協商與溝通。

企業制定戰略規劃就是一次典型的民主決策過程。由于制定戰略規劃依賴于各種知識信息集中處理，因此在制定過程中盡量降低信息分散程度、共享知識、達成共識就成為了問題關鍵。美國心理學家Joseph和Harry對如何進行有效共享溝通建立了“喬哈里視窗”模型[26]（如圖 2所示），能夠指導有效降低知識分散程度，達成高度戰略共識，達到加強頂層設計和集思廣益的目的（注：該模型按照對分散知識掌握程度將溝通劃分為四個象限：公開象限、隱秘象限、盲目象限和未知象限；這四個象限分別對應的是“大家都知道”“只有自己知道”“只有他人知道”“大家都不知道”的知識）。

圖2 通過溝通視窗模型降低知識分散程度

假設企業在制定戰略規劃過程中，大家都知道的公開象限就是已經達成的戰略共識，那么擴大戰略共識的方法就是民主溝通方式，廣泛聽取意見和建議，獲得只有其他人掌握的知識，同時在這個過程中積極宣講戰略制定者主張。另外每個人通過探索未知象限獲得的新知識，也可以反哺共識擴大，使戰略共識更加符合客觀實際。經過與多個群體反復多次坦誠交流和深入溝通后，企業戰略規劃必然能夠降低知識分散程度，同時還能達到集體理性的效果。有效溝通次數越多、群體越廣，吸納、達成的共識也就越豐富，執行時顧慮就越少，整個組織處于一種民主而理性的狀態之中，達到博采眾長、凝聚共識、事前充分協商避免事后掣肘的效果。

2.2 一引其綱，萬目皆張

據美國《財富》雜志統計，有70%的企業最終失敗原因不是戰略制定錯誤而是執行的障礙[27]。因此戰略能否執行落地，關鍵就在于戰略目標是不是合理、能不能執行。1954年，美國學者彼得·德魯克在其《管理實踐》一書中提出目標管理理論[28]，即企業員工參與配合下，管理層有條不紊地自上而下確定工作，員工在實踐中進行“自我控制”，保證企業經營管理目標得到實現的一種方法。目標管理以人為核心，以成果為標準，以目標設置、分解、實施、完成情況的評估、獎懲為手段，來實現企業戰略目標，是企業或者個人實現既定目標的最佳管理方法。

目標管理的一個鮮明特點，就是運用了行為科學理論，例如泰勒的科學管理、麥克雷戈的人性XY假設和馬斯洛需求層次理論中的主要思想。參與式管理、自我控制、成就激勵是目標管理三大有機要素，從本質上說是一種行為科學管理方式。在一般的任務命令式管理中，企業計劃和任務都是自上而下單向傳達，下屬被告知要做什么，要對什么負責。而目標管理中參與式管理為目標在制定階段注入民主對話元素：上級管理者廣泛收集意見和建議，而下級管理者把客觀的企業目標轉化為個人的具體任務，將組織目標與個人發展聯系起來，同時員工通過自我控制的方式方法來取得與之相匹配的成就，并且配合成就激勵產生更強烈的工作意愿。

目標管理最大的優勢在于目標方向非常明確，在工作之前有一個清晰地路線，有利于提升企業或者組織凝聚力，把優勢力量集中到一個戰略目標上，集中力量快速發展。除此之外，企業采用目標管理時充分信任員工，讓員工參與到戰略目標的制定中來，以制定出符合實際的目標和激發員工責任感、成就感。另外實施目標管理還可以增加管理層對員工和企業的有效控制，及時發現問題和定位薄弱環節，并采取必要措施加以糾正。最后，借助目標管理來實現戰略規劃，最重要的是發揮引領和倒逼的作用，企業上下能夠自我加碼，避免喪失活力、發展陷入停滯。

將目標管理方式與企業戰略規劃相結合最好的方法就是制定一套合理向上的指標體系。戰略沒有具體目標就不能量化，不能量化就不能考核，不能考核就不能管理，因此說指標體系是制定戰略規劃的核心要素。企業在戰略規劃管理中采用目標管理方式一般包括目標制定和分解、執行、考核、總結、評估，其中任務分解和考核需要通過建立指標體系實現（見圖3）。采用以規劃指標體系引領規劃編制的工作方法，可以為戰略規劃科學編制、高效執行創造有利前提條件，引領相關戰略規劃編制方向，便于各層級規劃相互協同。建立指標體系需要注意指標涵蓋全面，易于理解，可考核性強，與公司戰略結合緊密、目標統一，同時各個指標要有層級體系劃分，這樣的指標體系才能便于各級單位分解執行，通過規劃指標體系建設助力戰略規劃編制管理，最終發揮好規劃的戰略引領作用。

圖3 戰略目標制定與分解的基本流程示意

企業戰略目標通過民主決策方式確定后，必須將其自上而下分解到各公司，各公司再分解到各業務部門（見圖3）。而目標分解時可以采用逐級對接分解法（DOAM），上一層次的規劃部署是下一層次的總體戰略，而完成上一層次的指標要求又是下一層次的具體目標。通過這樣自上而下的目標層層分解，將公司的戰略重點和戰略目標落實到崗位的每個員工手中，確保人人手里有目標。另外目標制定是要遵循 SMART原則，即目標必須是具體（Specific）、可以衡量（Measurable）、可以達到（Attainable）、指標之間有相關性（Relevant）、有明確時間節點（Time-based）。

3 戰略規劃管理應用建議

3.1 重要課題開展比較性研究

現代科學研究的一個基本特點就是高度精細復雜的學科分工。而在企業戰略規劃制定過程中，有個別重點課題的研究結果直接影響企業戰略規劃的制定。因此在戰略規劃編制過程中，對于重要課題的研究要開展比較性的研究，以便多角度看待關鍵戰略問題。在開展比較性研究時，依據不同情況可以分別采取“競爭”或者“合作”的方式來進行，即多家機構分別獨立研究或者多家機構合作研究。競爭研究的優勢在于這些研究者之間互不干擾，多角度的研究能夠加深關鍵問題認識，最大限度了解不同機構研究的成果；劣勢在于需要管理者具有較高綜合研判能力，并且管理者需要消耗大量時間精力去了解不同機構的研究成果。合作研究的優勢在于不同機構在研究過程中能達成共識，方便快速吸納到戰略規劃中；劣勢在于管理者得到的是已經過加工的研究性共識，少了不同觀點之間的碰撞。但不論是哪種研究方式，最終的結果都是企業的中長期戰略規劃博采眾長、兼收并蓄，避免了“偏信則暗”的情況。

3.2 利用互聯網、大數據等信息化技術提高基層參與度，拒絕基層單位和員工“被規劃”

在規劃編制過程中，基層參與感缺失造成“被規劃”、“被代表”等現象引發了一個悖論——管理層精心編制的戰略規劃并沒有獲得相應的高認可度和高支持率。這主要是因為以往規劃編制時，沒有足夠的人力、物力和技術手段大范圍征求意見和建議。而隨著互聯網、大數據等信息化技術的普及，利用更小成本讓更多的人參與到戰略規劃制定過程中來具有了可操作性。利用社交平臺、網絡問卷、微信公眾號等互聯網技術進一步拓寬參與通道、創新參與方式、提升參與熱情，同時也起到了擴大戰略規劃編制所需要的信息來源、宣傳貫徹企業戰略的作用。另外建立基層參與制度、及時公布規劃信息都是能夠提高基層單位和員工參與度、增強戰略規劃公信力的有效舉措。

3. 3 基層有所呼，規劃有所應

戰略規劃編制過程中，對于各個領域的“代表”提出的意見和建議不能一聽了之，對其“回應”是同樣重要的問題。這些由“代表”所提出來的意見和建議是真正對于生產一線和市場動向的感知與反思，重視這些聲音也是一種糾偏、糾錯機制。戰略規劃中對于基層單位和員工普遍重視的問題一定要有力地回應并且有積極應對的舉措，能避免決定企業發展戰略的中長期規劃出現“假大空”“和稀泥”等現象。