關(guān)于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)開展“先建后補”財政扶持方式的調(diào)研

◎文/楊茂春 薛 茹

為適應(yīng)國家財稅體制新形勢，進一步提高財政資金的使用績效，有效發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)和杠桿作用，天津市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室積極創(chuàng)新項目和資金管理方式，在全國率先開展了農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展財政補助項目“先建后補”扶持方式試點。

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目 “先建后補”是指經(jīng)批準(zhǔn)立項的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目，由項目單位自行籌集建設(shè)所需全部資金并組織實施，驗收合格后，農(nóng)發(fā)部門將財政補助資金一次性報賬支付給項目單位。實行“先建后補”扶持方式是農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金和項目管理工作的創(chuàng)新，對于優(yōu)化資金和項目管理程序、確保財政資金安全、提高項目建設(shè)質(zhì)量和成效具有重要意義。

一、扶持產(chǎn)業(yè)化發(fā)展及開展“先建后補”試點情況

（一）扶持產(chǎn)業(yè)化發(fā)展情況

近年來，天津市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室貫徹落實國家強農(nóng)惠農(nóng)各項政策，推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，結(jié)合天津都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展實際，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，堅持把“做大做強優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)”和“推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”作為扶持重點，堅持實施農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)扶持農(nóng)業(yè)優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，著力打造農(nóng)業(yè)優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)集群，積極發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)提檔升級，為優(yōu)化產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收發(fā)揮了重要作用?！笆濉币詠?，天津市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室共扶持產(chǎn)業(yè)化發(fā)展財政補助項目59個，累計總投入76020萬元，其中：中央財政資金12527萬元，地方財政資金25054，項目單位自籌資金38439萬元。財政補助資金的投入規(guī)模和扶持的項目數(shù)量呈現(xiàn)逐年增長的特點。

（二）開展“先建后補”試點情況

按照《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室關(guān)于調(diào)整和完善農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展相關(guān)政策的通知》要求，天津于2016年在全國率先開展了產(chǎn)業(yè)化財政補助項目“先建后補”試點工作，及時出臺了“先建后補”扶持模式的試點政策，選取了北辰區(qū)和西青區(qū)開展產(chǎn)業(yè)化補助項目“先建后補”試點，安排試點項目2個，為北辰區(qū)年產(chǎn)10萬噸飼料加工基地新建項目、西青區(qū)年出欄16000頭商品豬養(yǎng)殖基地新建項目，項目總投資2717萬元，其中：申請中央財政資金450萬元，地方財政配套資金900萬元，項目建設(shè)單位自籌資金1367萬元。試點項目已于當(dāng)年完成了工程建設(shè)任務(wù)，次年完成項目驗收和補助資金的報賬，及時投入了生產(chǎn)，取得了良好的經(jīng)濟效益和社會效益。

二、“先建后補”扶持方式的優(yōu)勢分析

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā) “先建后補”財政扶持方式在項目管理、資金投入等方面做了很大的創(chuàng)新，針對目前產(chǎn)業(yè)化補助項目管理中存在的項目建設(shè)緩慢，報賬周期長，財政資金使用效率低、風(fēng)險大等問題，在制度層面予以有效的解決。“先建后補”扶持方式較之前的扶持方式有以下幾方面的制度優(yōu)勢：

（一）有效縮短項目建設(shè)周期，提高財政資金的使用效率

實行“先建后補”扶持方式能夠有效調(diào)動和引導(dǎo)項目單位投資建設(shè)的積極性和主動性。這種方式要求項目先行建設(shè)，通過竣工驗收后才能予以補助資金的報賬，為盡快獲得財政補助資金，項目單位實施項目的主動性增強，項目的建設(shè)進度和質(zhì)量明顯得到提升。以2016年開展的試點項目為例，以往年度產(chǎn)業(yè)化補助項目一般要跨年度才能建設(shè)完成，且項目建設(shè)及投入過半才能開始財政資金報賬，這使得財政補助資金長期滯留區(qū)級財政部門不能支出，而2016年的兩個“先建后補”試點項目在較同年度項目批復(fù)較晚的情況下，立項當(dāng)年就完成了建設(shè)任務(wù)，項目建設(shè)周期平均縮短近半年時間，有效地解決了項目單位“重項目爭取，輕建設(shè)管理”的問題。同時，在次年安排預(yù)算和財政資金一次性報賬的管理方式，也提高了財政資金的使用效率，確保了年度財政資金的支出進度。

（二）有效提高項目建設(shè)質(zhì)量，確保財政資金使用安全

實行“先建后補”是保證財政資金使用安全的有效手段。實行“先建后補”項目單位必須完成各項建設(shè)任務(wù)，通過驗收并按規(guī)定進行財政報賬后，財政補助資金才撥付給項目單位，寬進嚴(yán)出的管理模式使項目單位把更多的精力用在項目建設(shè)上來，使得項目單位對工程建設(shè)的管理更加嚴(yán)格，工程質(zhì)量得到較好保證，有效克服了項目實施計劃頻繁調(diào)整，甚至項目中途“爛尾”終止等問題的發(fā)生，有效地防止了利用 “以舊頂新、虛開冒領(lǐng)”等手段套取財政資金的風(fēng)險。在有效提高項目建設(shè)質(zhì)量的同時，從根本上確保了財政資金的安全使用。

（三）有效提高項目管理效能，激發(fā)項目建設(shè)單位的主動性和靈活度

項目實行“先建后補”管理方式后，項目單位全年隨時都可以進行項目申報，項目的建設(shè)工期安排等也不再受限于農(nóng)發(fā)項目申報周期限制，項目單位可以根據(jù)自身需要或者季節(jié)、市場等因素的變化，靈活掌握項目建設(shè)期，更加自發(fā)主動地開展項目建設(shè)，有效發(fā)揮項目單位建設(shè)的主動性。同時，農(nóng)發(fā)部門在進行項目管理時，不用再像以往對項目全程實施監(jiān)管，而是重點抓住立項評審“準(zhǔn)入”和竣工驗收“準(zhǔn)出”兩個環(huán)節(jié)，在有效提高管理效能的同時，大大減輕了項目管理難度和負擔(dān)。

三、“先建后補”扶持方式面臨的問題

“先建后補”扶持方式在提高財政資金使用效益，強化財政資金引導(dǎo)和杠桿作用等方面存在諸多優(yōu)勢。但在實踐當(dāng)中也存在和面臨著一些問題：

一是試點范圍和試點規(guī)模較小，尚未形成全市統(tǒng)一的制度體系。天津在2016年開展試點以來，僅在西青區(qū)、北辰區(qū)實施了兩個項目的試點，試點項目的投資規(guī)模不足當(dāng)年總投資的10%，試點效果沒有得到充分的顯現(xiàn)，而且全市僅出臺了指導(dǎo)性的政策通知，具體的“先建后補”制度由兩個試點區(qū)級農(nóng)發(fā)機構(gòu)分別制訂，存在著制度性差異和缺陷，因此在執(zhí)行當(dāng)中，試點操作管理的很多環(huán)節(jié)還處于一事一議的階段，沒能形成統(tǒng)一的制度體系。

二是對扶持政策的穩(wěn)定性、預(yù)算安排的前瞻性提出更高的要求。“先建后補”往往采用項目在當(dāng)年立項建設(shè)，在下一年安排補助資金的扶持方式，其在項目立項建設(shè)和財政資金安排上跨越兩個預(yù)算年度。采取這種扶持方式，一旦次年的扶持政策發(fā)生變化或預(yù)算收緊而無法安排，容易造成項目不符合扶持政策、無法兌現(xiàn)補助資金等風(fēng)險。

三是對項目單位經(jīng)濟實力要求較高，項目建設(shè)資金壓力較大。以往的補助項目，項目建設(shè)可以在項目建設(shè)中期，即項目建設(shè)和投入過半，項目建設(shè)單位自籌資金投資支出后，即可開始隨建設(shè)隨報賬獲得財政補助資金，而“先建后補”扶持方式是項目全部建成后才予以補助，項目單位需要自行籌集全部項目建設(shè)資金，這對項目單位的建設(shè)資金壓力較大，尤其是對一些經(jīng)濟實力不足的中小涉農(nóng)企業(yè)及合作社等，實施項目建設(shè)的難度較大，容易造成無法完成項目建設(shè)任務(wù)，導(dǎo)致發(fā)生項目中途夭折等情況。

四、意見和建議

為進一步完善天津 “先建后補”扶持方式，針對實踐中存在和面臨的問題，結(jié)合天津試點經(jīng)驗，現(xiàn)提出以下意見和建議：

（一）進一步擴大試點，盡快出臺全市“先建后補”扶持制度

今年初，國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室出臺了 《關(guān)于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目實行 “先建后補”的意見》（國農(nóng)辦〔2016〕51 號）， 明確要求各省級農(nóng)發(fā)機構(gòu)要高度重視實行“先建后補”的項目管理工作，要結(jié)合本地區(qū)實際，制定完善有關(guān)實行“先建后補”的具體規(guī)定，積極開展“先建后補”試點。按照國家農(nóng)發(fā)辦的意見要求，建議天津市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室工作在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進一步完善政策制度，盡快出臺全市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)“先建后補”管理辦法，形成全市統(tǒng)一的制度體系，繼續(xù)擴大試點至全市范圍，擴大試點規(guī)模達到產(chǎn)業(yè)化補助項目50%以上。

（二）提高產(chǎn)業(yè)化扶持政策的穩(wěn)定性和年度財政資金預(yù)算安排的前瞻性

實行“先建后補”扶持方式對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的項目和資金管理提出了更高的要求，需要實現(xiàn)跨年度項目管理和資金管理的有效對接。因此，建議做好產(chǎn)業(yè)化扶持中長期規(guī)劃，提高產(chǎn)業(yè)化扶持政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。同時，對實行“先建后補”扶持方式的項目，應(yīng)在年度財政預(yù)算中予以優(yōu)先安排。

（三）靈活運用各種扶持方式，提高財政資金使用效益

“先建后補”是對財政資金扶持方式的一種創(chuàng)新，但其并不能“包打天下”一勞永逸。在操作實踐中，還需靈活適度的運用各種扶持方式，有針對性的采取相對差異的扶持政策，有效提高財政資金扶持的精準(zhǔn)度和使用效益。建議對于經(jīng)濟實力強的項目單位，建設(shè)周期較長、風(fēng)險較大的項目，采用“先建后補”的扶持方式，在提高財政資金引導(dǎo)作用的同時，積極規(guī)避項目的建設(shè)風(fēng)險，確保財政資金的安全使用。而對于經(jīng)濟實力不足的項目單位和處于初創(chuàng)期或弱勢的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，應(yīng)采用傳統(tǒng)的農(nóng)發(fā)扶持方式，充分發(fā)揮財政資金孵化培育和“補短板”的作用。

（該文系2017年度天津市財政學(xué)會重點調(diào)研課題。指導(dǎo)單位：天津市財政局農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室、天津市財政科學(xué)研究所。成員單位：天津市北辰區(qū)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦室、天津市靜海區(qū)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室、天津市薊州區(qū)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室、天津市西青區(qū)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室）