城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下集體建設用地流轉的制度約束及破解路徑

◎文/李增田 秦玉瑩 劉雙良

一、引言

近年來，通過集體建設用地流轉的已有實踐發(fā)現(xiàn)，集體建設用地入市存在法律制度困境，市場化制度的藩籬和操作障礙以及集體建設用地入市的范圍和風險等問題。由此可見，集體建設用地流轉存在著制度障礙與合理路徑的缺失，建設完善的城鄉(xiāng)統(tǒng)一集體建設用地市場已經(jīng)迫在眉睫。為解決集體建設用地流轉的障礙，有學者提出在完善兩個市場內(nèi)部運行機制的基礎上，應重點關注集體建設用地入市方案設計。有學者基于自主治理的八項有效原則提出了對集體建設用地的入市建議，但更多的觀點還是主張構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地的市場制度框架，以促進建設用地資源的有效配置和社會福利最大化。

縱觀黨的十六屆三中全會提出的 “統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”，到黨的十八大提出的 “推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”，再到黨的十九大明確提出 “城鄉(xiāng)融合發(fā)展”的戰(zhàn)略目標。這不僅是中央對消弭城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題的一個深刻認識，也是在新時代面臨鄉(xiāng)村發(fā)展格局與農(nóng)民階層裂變的挑戰(zhàn)下，繼續(xù)踐行馬克思主義中國化，正確處理城鄉(xiāng)發(fā)展關系的一個重要戰(zhàn)略部署。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是一個內(nèi)涵更為深刻的發(fā)展戰(zhàn)略，從城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新要求出發(fā)提升鄉(xiāng)村內(nèi)部發(fā)展動能，破解集體建設用地流轉制度約束是一項亟待解決的現(xiàn)實難題。

二、城鄉(xiāng)融合發(fā)展對集體建設用地流轉的新要求

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是一項多主體聯(lián)動、多元素協(xié)同推進的系統(tǒng)性工程。其實現(xiàn)離不開城鄉(xiāng)土地要素的自由流動、土地資源的市場化配置以及強化鄉(xiāng)村土地利用水平，實現(xiàn)集體建設用地的轉型升級。

（一）城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要促進城鄉(xiāng)土地要素自由流動

城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地資源的自由流動。一方面，城鄉(xiāng)建設用地資源的供需矛盾決定了城鄉(xiāng)土地要素必然要進行互補。審視目前城鄉(xiāng)建設用地情況即可發(fā)現(xiàn)，城市緊張的建設用地與鄉(xiāng)村大量閑置浪費的建設用地形成了鮮明的對比。鄉(xiāng)村閑置荒廢的建設用地蘊含著巨大的潛能，可以成為緩解城市用地緊張的關鍵力量。且已有實踐證明，鄉(xiāng)村建設用地正作為城市建設用地的主要供給源。另一方面，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的目標蘊含著以城帶鄉(xiāng)的內(nèi)部要求。將鄉(xiāng)村土地資源納入城市，有利于實現(xiàn)鄉(xiāng)村就地城鎮(zhèn)化、人口城鎮(zhèn)化，即農(nóng)民向市民化身份的轉變；同時實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)的公共資源共享，并帶動當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升村民收入水平，改善村民生活質(zhì)量，在以城帶鄉(xiāng)的過程中不斷縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

（二）城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要彰顯集體建設用地市場價值

城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地市場的同權、同價。一方面，集體建設用地的社會保障功能已經(jīng)捆綁了其財產(chǎn)價值功能多年。在農(nóng)民階層裂變、鄉(xiāng)村社會結構巨變的環(huán)境下，需要重新定義其承載的價值功能。在城市居民享受土地帶來的巨額收益時，農(nóng)戶的土地財產(chǎn)不應該成為“死產(chǎn)”。因此，出于社會發(fā)展的公平正義，需歸還農(nóng)戶的土地財產(chǎn)權利，彰顯集體建設用地的市場價值。另一方面，集體建設用地蘊含著巨大的升值空間，其市場需求非常旺盛。在集體建設用地流轉的過程中，需要從確權和確價兩個方面把握好與城市建設用地市場的平等、融合發(fā)展。

（三）城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要集體建設用地利用轉型升級

集體建設用地作為城市建設用地的主要供給源，需要因地制宜進行優(yōu)化配置。城市發(fā)展建設離不開鄉(xiāng)村建設用地的支撐。在調(diào)整現(xiàn)有集體建設用地利用方式的基礎上，需要減少低效利用的集體建設用地，保留現(xiàn)有高質(zhì)量高效能的建設用地，盤活存量建設用地，保障集體建設用地對城市建設用地的有效供給。同時，針對鄉(xiāng)村內(nèi)部發(fā)展規(guī)劃結合城市建設規(guī)劃，從城鄉(xiāng)融合發(fā)展的視角上規(guī)劃好集體建設用地的利用方向，創(chuàng)新集體建設用地開發(fā)利用轉型的新途徑，提高集體建設用地使用的集約化水平，優(yōu)化建設用地的產(chǎn)業(yè)結構。

三、集體建設用地流轉的總體現(xiàn)狀與制度困境

（一）集體建設用地流轉的總體現(xiàn)狀

1.全國總體宏觀現(xiàn)狀

從全國試點地區(qū)的總體實踐來看，集體建設用地流轉已在不同層級地域范圍內(nèi)取得了豐碩的成果。集體建設用地流轉分別在村集體內(nèi)部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部、縣（區(qū)）域內(nèi)、市域內(nèi)和省域內(nèi)五個層級積累了有益的試點經(jīng)驗，如天津“以地換房”、浙江“跨區(qū)指標交易”、成都“雙放棄”、嘉興“雙置換”、重慶“地票交易”等模式。各地試點均具有可相互借鑒和推廣的經(jīng)驗，但是整體來看，各地試點模式大多是因地制宜，具有鮮明的地方特色，構建不成一套完整的流轉制度體系。首先，各地試點均受現(xiàn)行法律限制，改革步子邁得比較小，對于可實現(xiàn)農(nóng)戶關鍵利益的改革舉措還未實施。其次，多數(shù)農(nóng)戶沒有享受到土地流轉帶來的土地增值收益，集體建設用地的土地融資功能尚未完全實現(xiàn)。最后，對集體建設用地流轉的監(jiān)管體系還未建立健全。在試點過程中存在有些村集體為了獲取巨額利益，將農(nóng)用地違規(guī)轉為建設用地的問題。

2.典型試點改革掠影

浙江湖州市的集體建設用地流轉主要是為實現(xiàn)存量建設用地的優(yōu)化利用。對于集體內(nèi)部破產(chǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實行國家征收變?yōu)閲辛鬓D，對于其他建設用地可采用直接上市的辦法。湖州模式滿足了個體經(jīng)濟經(jīng)營者對建設用地的發(fā)展需求，并在一定程度上增加了農(nóng)戶的財產(chǎn)性收入。

安徽蕪湖模式是國家首批集體建設用地流轉試點地區(qū)，其做法主要是保持集體所有權不變，土地的流轉只轉讓使用權。土地流轉采取契約形式，契約期滿，其使用權即歸還。但其流轉范圍是鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)封閉運行，還未構建起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。

廣東模式建立起了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，集體建設用地可直接入市，在流轉的過程中享有同國有土地一樣的入市流程、定價機制、流轉程序等，并有完善的配套機制作制度支撐。但其試點的運行范圍和權利的行使邊界超出了現(xiàn)有法律的規(guī)定，所以其進一步的推廣還需國家法律予以認可。

（二）集體建設用地流轉的制度困境

當前我國集體建設用地流轉已形成中央頂層設計與地方實踐探索的良性聯(lián)動，并取得了顯著的成果。但在實踐中，集體建設用地的流轉仍受到一些制度性的障礙，并存在如下一些問題需要解決。

1.土地征收制度

土地征收制度的不健全是現(xiàn)有集體建設流轉的重要障礙。首先，征收程序對權利人的保護不足。當集體內(nèi)部成員得知土地被征收后，往往只是得知既定事實，而沒有通過訴訟途徑實現(xiàn)被征收的權利，農(nóng)戶主體地位被漠視。其次，征收補償收益分配不公。其一是缺失公允的補償標準，對農(nóng)戶的補償標準過低，且補償范圍還有待重新界定，農(nóng)戶缺失土地發(fā)展權帶來的土地增值收益。其二是征地補償在集體與個人之間分配的失衡，村集體在征地過程中往往成為最大的利益獲得者，而農(nóng)戶利益受損。最后，征收過程中缺乏有效的矛盾調(diào)解機制、溝通機制導致群體性沖突頻發(fā)。且從已有實踐可以看出，征地矛盾已經(jīng)成為當今社會最易誘發(fā)群體性事件的根源之一。

2.土地產(chǎn)權制度

首先，現(xiàn)有集體建設用地的產(chǎn)權存在產(chǎn)權主體不清的弊端，其與集體所有權尚未實現(xiàn)真正的分離，集體建設用地的產(chǎn)權人為集體經(jīng)濟組織，而集體經(jīng)濟組織的產(chǎn)權又具有不可分割性，這就造成了集體建設用地在抵押時易面臨產(chǎn)權人不清的困局，而這又同時限制了集體建設用地的合法流轉。其次，集體建設用地產(chǎn)權主體不清，無法細化至每個成員的弊端又導致集體建設用地在入股后所獲收益無法量化至每個農(nóng)戶的問題。最后，城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權的二元制度，導致了城鄉(xiāng)建設用地市場的不公。集體建設用地入市無法用作商品房建設，極大限制了集體建設用地的市場價值，造成了城市與鄉(xiāng)村土地產(chǎn)權的不平等，不利于城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

3.戶籍管理制度

戶籍制度是城市與農(nóng)村社會二元分割的根因。首先，戶籍制度限制了公共資源的平等化享有。因為城鄉(xiāng)之間發(fā)展水平的差異，我國的公共資源在城鄉(xiāng)區(qū)域之間存在著分布不均的問題。如教育資源，農(nóng)村教育水平本就落后，而城市外來務工人員子女的受教育問題又存在著重重阻礙，這就導致了大量的農(nóng)村兒童無法享有平等的教育機會和優(yōu)質(zhì)的教育資源。其次，戶籍制度也造成了城鄉(xiāng)土地財產(chǎn)權實現(xiàn)的差異。城鄉(xiāng)土地二元分割實質(zhì)源于戶籍制度的差異。由于農(nóng)村發(fā)展較為落后，出于對農(nóng)村人口的生存保障考慮而禁止土地的流轉與買賣。但是，現(xiàn)在城市居民在享受土地發(fā)展權帶來的巨額收益時，農(nóng)民的宅基地只能發(fā)揮保障功能而實現(xiàn)不了財產(chǎn)功能。

4.社會保障制度

城鄉(xiāng)之間由于經(jīng)濟發(fā)展水平的差距，鄉(xiāng)村的社會保障制度仍很滯后。因此，農(nóng)戶不僅以土地作為生產(chǎn)資料，而且也視其為最后的生活保障。尤其是年歲已高、傳統(tǒng)思想根深蒂固的老人，更是不愿意流轉土地，就算是其兒女已經(jīng)轉業(yè)，自身又無土地需求，也不愿意流轉土地，這就導致了大量閑置荒廢的土地，且成為阻礙集體建設用地暢通流轉的一個阻礙。此外，因為農(nóng)村人口無法享受與城市居民同等的社會保障政策，如就業(yè)、醫(yī)療、住房政策等對城鄉(xiāng)人口的差別化對待，使得農(nóng)村人口安全感的缺失，即不愿意放棄自有的土地，即使將其閑置也不愿意流轉。

5.農(nóng)民就業(yè)制度

由于我國現(xiàn)有就業(yè)制度的不完善，失地農(nóng)民就業(yè)轉移受到一定的制約。首先，由于缺少完善的就業(yè)信息平臺，失地農(nóng)民的就業(yè)信息主要是根據(jù)私人獲取，這種私人獲取的信息具有很大程度的不確定性，農(nóng)民仍然面臨著再失業(yè)的風險。其次，由于多數(shù)農(nóng)民文化水平普遍較低、勞動技能較單一，這使得他們只能從事一些簡單的體力勞動，工作范圍具有很大的局限性，且工資水平普遍不高，不利于農(nóng)民生活水平的提高與提升自身幸福感和獲得感。最后，由于沒有正式的就業(yè)制度保護，失地農(nóng)民就業(yè)后仍然是缺乏保障。例如在勞動條件、勞動時間、身體健康方面，失業(yè)后均無一定的保障。

四、推進集體建設用地流轉的優(yōu)化路徑

（一）健全土地征收制度

健全土地征收制度，首先要對征收流程進行優(yōu)化。需在事前對農(nóng)民征收土地進行意見征詢和土地補償事宜進行商討。在尊重民意、考察民情的基礎上保證征收的順暢性。其次，對征收補償范圍和標準要進一步細化。除了現(xiàn)有法律規(guī)定的土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗費等補償外，還應包括土地增值收益。補償標準應細化至每個成員，并考慮個別農(nóng)戶的生存能力予以特殊補償。最后，應建立征收過程中的矛盾調(diào)解機制。為農(nóng)戶設立專門的維權機構與法律咨詢顧問，以及暢通的訴訟渠道。使農(nóng)戶通過正確的維權方式與渠道保護自己的合法權益，以避免惡性群體性事件的發(fā)生。

（二）完善土地產(chǎn)權體系

首先，可對集體建設用地的產(chǎn)權進行量化，將產(chǎn)權定量到戶，進行登記、確權、發(fā)證。其次，對城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權制度予以修正，對農(nóng)戶作為集體建設用地產(chǎn)權人的合法產(chǎn)權予以歸還。在繼續(xù)發(fā)揮其社會保障功能的同時適度放活其土地財產(chǎn)權利，明確其權利邊界，同時對權利的行使進行監(jiān)督，防范風險的發(fā)生。最后，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，建立有效的權利運行機制，使城鄉(xiāng)土地權利在規(guī)則范圍內(nèi)有效、有序運行，對不同流轉方式所獲取的收益實行合理分配，使城鄉(xiāng)居民的合法土地財產(chǎn)權利實現(xiàn)平等享有。

（三）破除戶籍制度障礙

首先，可逐步縮小戶籍制度對城鄉(xiāng)居民權利享有所帶來的差距。例如在農(nóng)民子女教育上，可允許接受同等的教育；對醫(yī)療保障上，農(nóng)民可實現(xiàn)跨地域就醫(yī)，同城鎮(zhèn)居民一樣享受到優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療資源。其次，對于城鄉(xiāng)居民的土地財產(chǎn)權利，需要進行還權賦能。對自愿退出集體建設用地的農(nóng)民，提供合法的渠道，使城鄉(xiāng)土地要素能夠實現(xiàn)互通，同時其土地價格應與城市同價，實現(xiàn)農(nóng)民合法的土地財產(chǎn)權益。

（四）改革社會保障制度

首先，在集體建設用地流轉以后，國家對于失地農(nóng)民要給予必要的社會保障，對失地農(nóng)民在就業(yè)失敗或是生存有困難時予以必要的救助和補貼。其次，集體建設用地流轉后，集體可開展集體產(chǎn)業(yè)或其他合作組織來解決農(nóng)戶的就業(yè)問題，為其生活提供保障。最后，當失地農(nóng)民面臨年老、傷殘、疾病、遭遇災害的時候，國家和集體要做好救助的財力和物力準備。

（五）構建農(nóng)民就業(yè)制度

首先，建立完善的就業(yè)信息平臺，通過政府機構聯(lián)動用人單位和失地農(nóng)民，實現(xiàn)三方信息互通，失地農(nóng)民可根據(jù)用人單位需求進行應聘。農(nóng)民入職后企業(yè)應建立用人登記檔案、強化合同管理，規(guī)范化管理。其次，健全用人單位對失地農(nóng)民有針對性的就業(yè)培訓制度，提高農(nóng)民自身謀生技能。最后，針對農(nóng)民就業(yè)合法權益的保障，加強勞動保護立法，規(guī)范單位用人制度，健全企業(yè)對失地農(nóng)民的薪酬管理、勞動時間和身體健康管理，并建立好失業(yè)登記制度，建立農(nóng)民失業(yè)保險。