節約集約利用土地資源存在的問題及解決辦法

（廣西壯族自治區自然資源生態修復中心，廣西南寧 530001）

1 節約集約利用土地概述及必要性

土地是生產生活順利開展的必要基礎，同時也是城市持續發展的核心載體。置身于經濟快速發展的時代背景下，城市化進程逐步推進，工業化建設規模迅猛擴張，建設用地需求量呈有增無減的趨勢，耕地、林地等土地資源被大規模占用，社會經濟發展與土地資源緊缺的矛盾日益顯著[1]。踐行節約集約用地的理念是現代化發展進程中的必行之舉，也是實現可持續發展的必然選擇，以合理的方式節約利用土地資源應當成為每位個體高度關注的問題。我國土地資源的利用現狀具體為：草地占37.2%、森林占13.9%、耕地占10.4%、宜林荒山荒地占8.1%、宜農荒地占2.1%、其他占28.3%。

（1）節約集約利用土地的模式能夠有效保護耕地和挖掘存量。在日常工作中，各級部門需將責任落到實處，充分發揮行政主體部門的監督作用，擴寬監管面，確保所有公民和企業加入保護閑置土地行動中。相關部門出面后可更好地推動問責制度的運行，切實提高對土地資源的保護力度，改善土地資源保護效果欠佳的局面。

（2）節約集約利用土地的模式能夠提高工作效率，形成管理合力。實際工作具有較強的彈性，能夠以某地區人口分布特征為基本依據，形成科學的土地利用方案，合理規劃好土體的使用方向以及具體規模，改善交通通行狀況和減少不必要的資源投入，兼顧城鄉發展的綜合訴求并提供配套服務，帶動生產生活的運行，提高社會經濟效益。在土地資源管理部門等主體的協同配合下，及時發現土地資源利用過程中所存在的問題，采取針對性的解決方案，避免土地資源浪費。

2 土地集約利用的主要問題分析

2.1 城市土地利用方式缺乏合理性

城市化建設步伐逐步加快，在發展經濟的同時易忽略耕地保護的重要性，現階段在城市發展和耕地保護的均衡控制方面有許多不足之處，表現在：

（1）城市土地閑置率較高。在城市土地資源寸土寸金的今天，非理性的“圈地潮”依然存在，仍有大量耕地被非法圈占的行為出現。還有部分企業在順利征地后卻并未及時利用，希望借助市場發展的態勢而頻繁買賣，從中謀取利益。這類閑置土地時間過長的行為，導致土地資源的利用途徑扭轉至極端的層面。

（2）用地的方式不合理。集中占用土地、濫用土地等問題均普遍存在，明顯超出了城市經濟發展的正常需求，粗放經營的問題未從根本上得到解決。

（3）部分核心土地利用率偏低。城市在外擴的同時各類“城中村”依然存在，導致核心土地資源被限制，難以充分發揮出土地資源應有的作用，嚴重影響土地的使用價值[2]。

2.2 房地產用地結構所導致的土地資源配置失衡問題

在房地產市場發展歷程中始終繞不開結構性矛盾問題，因此導致該行業形勢嚴峻。縱觀現階段的房地產發展狀況，該領域在土地資源的配置方面存在諸多局限之處。

（1）投資投機比重持續提高。極端市場行為屢見不鮮，導致收入一般的家庭難以獲得與日常生活需求相配套的住宅，高檔住宅建設市場的發展持續上升。大量高質量的土地資源僅面向少數高產收入階層開放，而由于公共資源分配缺乏合理性，導致兩極分化愈發嚴重。（2）房地產開發規模過大，庫存總量偏多，大量優質的土地資源被房地產行業不合理使用，使得城市難以有充足的土地資源發展普通市民所需求的配套設施。（3）缺乏對房地產的可靠性控制措施，存在盲目擴建的現象，導致出現了大量爛尾工程，既不利于城市集聚效應的形成，又使得土地資源處于荒廢或閑置狀態，阻礙了城市的可持續發展進程。

2.3 工業用地粗放

工業在國民經濟組成中占據較大比重，土地資源在此領域應具有優先供應的特權。然而，部分地方出于招商引資的目的，持續下壓工業用地的價格，導致部分化工型污染企業入駐，不僅占用了土地資源，還造成環境污染問題。此外，部分工業園區的實際建成規模與發展規劃存在出入，即實際建設所需的土地占用量少于預先規劃的用地面積，導致部分土地資源處于閑置狀態。還有部分廠房雖具備多層建設的條件，實際卻采取單層建設的方式，土地資源的效用未達到最大化，工業用地粗放如圖1所示。

圖1 工業用地粗放

工業用地的低廉特性本應成為城市發展的推動力，卻成為土地資源過度浪費的“助推力”，影響可持續發展。

3 提高土地節約集約利用水平的幾點對策

3.1 土地集約化利用指標體系與城市規劃相結合

以供地機制為立足點，根據現有情況進行變革與創新，從而規避濫用耕地的行為，深度提高土地資源的集約化利用水平。需組織全面的調查工作，探尋城市建設、耕地資源儲量及可利用程度和人口等因素間的具體關系，創建具有可行性的土地集約化利用指標體系。

為了打破以往城市規劃過于獨立的局面，需要與土地利用總體規劃相協調，圍繞城市空間布局展開多維度的設計，豐富指標體系的內涵，包含人均用地標準、城市容積率、產出效益等，同時以城市土地利用規劃為引導，將相關工作落實到位。充分發揮出指標體系的作用，給城市化的建設提供助推力，同時踐行節約集約利用土地的基本理念。以城市發展為主基調，過程中盡可能節約土地資源利用量，以求提升土地實際利用率[3]。

3.2 全面實現“有地優用”

城市的發展需以實際情況為立足點，兼顧我國國情和社會經濟發展水平，落實舊城改造工作，喚醒城市存量土地的發展活力，避免過度追求城市規?；?，應做到城市發展最優化。同時，以城市需求為導向，合理利用“已供未用”等各種類型的存量土地。統計顯示，我國城市的平均整體容積率依然處于較低水平，僅在0.3左右，而多數學者認為該指標較合理的值應達到0.5以上，這意味著我國城市土地依然蘊藏極為可觀的發展潛力。

根據現階段企業的用地現狀可知，亟須以盤活企業存量土地作為發展的突破口。若實行集約利用的模式，例如推行“平改樓”策略、“閑地招商”及盤活“城中村”等方式，可有效引導企業嫁接改造，改變以往存量土地資源利用效率低的局面，在滿足社會發展的同時還可避免大范圍的用地擴張問題。以最低行業投資規模為參照依據，若實際投資額小于該值，可通過租賃存量廠房的方式加以解決，此舉的核心目的在于提高土地資源的利用率，實現資源效應的最大化目標。

3.3 工業形成產業集聚的新格局

工業在經濟發展進程中具有舉足輕重的地位，可將招商作為工作的切入點，以發展需求為導向，深度優化產業布局，推動園區整合策略，提高產業的集聚水平，實行“誰招商，誰受益”政策。各地相關部門需給予工業項目正確的發展引導，使其朝工業集中區遷移，并設置準入門檻，形成集高技術含量、高發展速度、高創新能力于一體的現代化工業園區。通過提高園區內的土地資源利用水平，改變以往項目用地分散、土地結構缺乏均衡性的問題。

在條件允許的前提下，鼓勵廠房建設朝高層結構方向發展。若建設區域無建筑高度及容積率方面的限制和要求，園區內廠房可以在不影響城市天際線的前提下適度提高建筑的高度，增加建筑容積率，保證區域內建筑密度的合理性。此外，還可提高土地投資的標準，以便吸引更多高水準、高要求、高技術、低污染的項目或企業入駐，切實提高土地利用水平，在有限的土地資源條件下盡可能創造無限的價值。

3.4 推動土地資源的市場化運作

相關部門與市場應形成較清晰的界限，明確各自的具體“經營”范圍，從根本上規避界限混淆的情況，否則不利于土地節約集約利用水平的提升[4]?，F階段，我國城市化建設領域依然存在集約經營的相關問題，其核心的對策是根據現有狀況創建土地市場機制，形成完整的規劃方案，以提高土地集約利用水平。相關部門需要根據土地資源的現狀制定科學可行的規劃方案，同時提出城市的總體發展規劃，通過此方式可以有效彌補土地市場調控失靈造成的結果，只有將土地利用規劃以及城市總體發展規劃均衡起來，才能實現協同發展，規范土地資源的市場化運作。

4 結語

總而言之，隨著社會經濟的持續發展，城市化進程正逐步推進，加之各領域規模的擴大，建設用地需求量大而實際土地資源緊缺的矛盾愈發明顯。文章圍繞節約集約利用土地資源的相關問題展開探討，提出相適應的解決辦法，希望所提內容可作為類似工程的參考，切實提高土地資源的利用水平，為城市的可持續發展奠定良好基礎。