區域協同發展的長三角經驗及啟示

黎文娟 邵立國

推動區域協調發展，是我國建設現代化經濟體系、推動經濟高質量發展的重要任務，也是構建“以國內大循環為主體、 國內國際雙循環相互促進的新發展格局”的重要基礎。長三角作為我國經濟發展最活躍、開放程度最高、創新能力最強的區域之一，承擔著探索區域一體化發展道路的重大歷史使命，經過多年發展探索出促進地區間產業協同發展的特色路徑。

強化頂層設計

建立機制完善的協調機制

跨區域協同發展，難點在于打破行政區劃限制，協調各方利益、統一發展認識，并保障協調工作執行有力。長三角加快對重大戰略、重大安排、重點項目的統籌協調，探索形成了“高層次領導小組+三級運作機制+區域合作辦公室”的協調管理機制：落實《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》要求，成立推動長三角一體化發展領導小組;在三省一市政府層面，實施決策層、協調層、執行層的“三級運作”合作機制 ;三省一市各自選派工作人員在上海合署辦公，組建長三角區域合作辦公室，這種組織管理機制為協同處理事務提供了強有力的保障。

三省一市把促進要素高效配置作為產業協同發展的切入點，探索跨區域的土地、人才、資金等協調體系，促進要素市場一體化。比如，在長三角生態綠色一體化發展示范區，建立區域內調劑和有償使用土地的平臺，在項目用地指標方面實現跨省域調劑，推動跨區域高技能人才認定、職稱評價結果互認，兩省一市共同出資設立一體化示范區投資開發基金，逐步探索新建企業的財稅分享機制，有力推動一體化示范區開發建設和市場主體持續發展。

長三角跨區域協同發展的深入推進，得益于三省一市運行機制、要素供給機制等方面的全方位保障。建議其他地區城市群在推進協同發展過程中，注重組建高規格協同領導小組，統籌重大規劃、重大項目、重大政策以及其他重大事項，成立掌握一定財權、事權的實際執行機構，強化各部門主體責任，在重點領域開展跨區域的務實合作。要創新用地供給方式，用好跨省補充耕地國家統籌機制;注重制定差異化人才招引政策，破除戶籍限制、人才認定標準不一、社保和醫療標準差距等影響人才自由流動的障礙。

加速創新資源集聚共享

打造區域協同創新共同體

跨區域協同發展，重要的是構建區域協同創新體系，有效促進區域內人才、技術、資金等創新要素的共享共用，為高質量發展、提升區域發展能級提供關鍵支撐。長三角持續推進跨區域協同創新體系建設，在戰略規劃、資源共享、創新載體等方面打造創新共同體，加速創新資源集聚共享，為一體化、高質量發展提供強有力的支撐。

一是三省一市共同制定了《長三角科技創新共同體發展規劃》《長三角G60科創走廊建設方案》等，探索協同創新新機制、新模式、新領域。

二是合作共建“長三角科技資源共享服務平臺”，推動大型科學儀器設施、科技創新券等跨區域互用互認，為三省一市的企業和科研機構提供共享服務。

三是打造G60科創走廊，推動沿線九個城市產業園區深度合作，形成產業創新發展的重要載體。

四是共建集成電路、智能傳感器等國家創新中心，以及中科院上海藥物所寧波生物產業創新中心、上海交大（嘉興）科技園、上海大學（浙江） 新興產業研究等一批跨區域創新平臺，開展聯合科研攻關、產學研合作。

長三角打造的創新“命運共同體”，充分整合了跨省市創新人才、資金和設施等資源，將創新資源優勢有效轉化為產業競爭優勢。建議其他地區城市群在推動協同創新過程中制定共同的行動計劃，聯合多方主體，統籌建設共性技術研發中心，共同設立重大專項資金，推動重點行業領域關鍵核心技術突破。可借鑒“長三角科技資源共享服務平臺”經驗，推動跨省市的重大科研基礎設施、大型科研儀器、科技文獻、科學數據等資源的開放共享，建立創新資源信息管理和購買服務機制，形成一批集合科研創新、技術孵化等功能的高水平產學研平臺，配套產業投資發展基金，加速跨區域科技成果轉移轉化。

發揮政府引導的作用

促進產業轉移

跨區域協同發展，旨在引導企業有序流動，形成新的產業發展格局，重塑地區競爭優勢。長三角采取政府引導與市場推動相結合的方式，為企業跨區域流動打造共建園區、產業飛地、一體化示范區等合作載體，加快產業承接轉移。在合作載體建設初期，三省一市通過聯合招商、政策支持、稅收共享等方式，引導兩地企業遷出與落戶。

比如，上海在浙江嘉興打造的張江長三角科技城，就是上海、嘉興兩地政府共同推動建立的合作園區，上海在產業項目導入方面給予大力支持，嘉興則在土地供給、人才引進、企業服務等方面提供強有力的支持。對于后續合作載體的規模集聚發展，政府主要通過優化企業發展環境，促進企業自發的、以龍頭企業帶動的集聚行為。

比如，浙江蕭山和安徽宣城合作共建宣城·新塘羽絨產業園，由蕭山新塘街道與當地20家頭部企業共同出資組建宣城新塘羽絨園建設投資有限公司進行落戶統一管理，通過政府引導頭部企業入駐，后續吸引了大批相關企業在宣城落地，從而形成新的羽絨產業集聚區。

長三角打造的合作載體，十分注重在聯合招商、重大基礎設施建設、產業鏈配套等方面的機制創新，形成政府、企業、園區等多方成本共擔、利益共享機制。建議其他地區城市群在打造產業轉移合作載體過程中，建立產業引導政策和統一的市場準入標準，制定跨區域合作載體共同投入、分配合理的財稅分享機制，完善重大項目落地過程中成本分擔、利益共享的協商機制。要以龍頭企業產業布局為牽引，通過“以商招商”的方式優化企業營商環境，為企業在人才、廠房、教育、醫療等方面提供便利服務，形成良好的產業集聚效應。

以聯合培育集群為抓手

實現差異化發展目標

跨區域協同發展，重點是要處理好區域內特色化發展和同質化發展的關系，找準方向，形成區域分工與協作的發展格局。長三角以共同培育產業集群為抓手，注重各揚所長，以產業鏈強鏈補鏈為核心，形成良好的分工協作格局，共同打造跨區域先進制造業集群。江蘇、浙江兩省先后出臺指導意見或行動計劃，在全省范圍內統籌考慮，重點培育若干先進制造業集群。

比如，江蘇省在《關于加快培育先進制造業集群的指導意見》中，提出要堅持全省“一盤棋”，重點培育13個先進制造業集群，打造若干“拆不散、搬不走、壓不垮”的產業“航空母艦”。在培育跨區域先進制造業集群過程中，強化集群治理機制創新，將各方資源有效整合聯動。

比如，江蘇連云港、泰州、無錫三市通過建立集群治理機構，聯合打造了生物醫藥產業集群;江蘇蘇州、無錫、南通作為實施區域，共同打造高端紡織集群;浙江以寧波、舟山為核心，加強與嘉興、紹興、衢州聯動，合作組建集群發展促進機構，打造綠色石化先進制造業集群。

長三角培育先進制造業集群，在注重整合地區優勢的同時， 強化集群治理模式創新，以集群發展促進機構充當協調區域產業競合關系的橋梁。建議其他地區城市群在培育發展集群過程中，發揮各自的特色產業優勢，促進全產業鏈深度協作。探索建立跨地區、跨行業的集群發展促進機構，發揮紐帶作用，推動企業、政府、園區等多方主體在跨區域的產業技術創新、集群品牌建設、產業布局等方面展開合作。通過集群促進機構將有合作關系和競爭關系的各方聯合起來，以共同應對來自外部的競爭。