社區垃圾分類精細治理—運行邏輯與實現途徑

邱樹朋

（南寧師范大學 經濟與管理學院，廣西 南寧 530299）

1.引言

社區是國家公共部門和私人部門之間的公共領域，同時它也是連接國家政府部門和私人部門的橋梁。此外，社區不僅融合居民的公共服務要求，以及國家的政治意志要求，處理社區事務與居民利益的關系也是社區的職能之一，因此社區精細化治理研究是非常必要的。十八屆五中全會進一步提出社區治理精細化，社區精細化治理與傳統的社區管理最大的區別就在管理的事項與對象等更加細致化，同時社區精細化治理事項的運行邏輯也變得更加細致[1]。本文研究社區精細化治理中的社區垃圾分類，立足于我國整體的社區垃圾分類回收治理的實施途徑與現狀，對已落實的垃圾治理方法的具體運行邏輯進行分析。

2.城市生活垃圾分類處理的意義

隨著我國發展城市工業化的發展，以及人們活動方式的增加，城市垃圾的遞增成為必然，尤其社區的生活垃圾，若不能及時處理，不僅會對居民的出行活動產生影響，也會有害居民的健康。截至2018 年底，全國生活垃圾清運量已達22802 萬噸。此外，生活垃圾回收處理率卻不容樂觀，從總體上，我國生活垃圾處理回收率與全球平均垃圾回收利用率有較大的差距，大約相差26%，同時，我國有近2/3 的城市面臨著“垃圾圍城”的困境[2]。除此之外，我國生活垃圾的種類多種多樣，包括可回收垃圾，有機易污染垃圾，有害垃圾以及其他垃圾等。但目前我國對垃圾分類比較單一，并且處理手段也比較單一，大多城市主要實行的是填埋處理垃圾，這不僅會造成可回收垃圾資源的浪費，也會對填埋地點的環境造成污染，同時大部分的土地資源也會被浪費[3]。此外，政策不全面、資金缺乏、宣傳不足、傳統習慣難以改變等原因，也都是我國垃圾分類所面對的問題。因此，通過研究社區垃圾分類的管理邏輯以及實施方法，進而制定合理高效的社區垃圾分類精細化管理，是非常重要的。

3.社區垃圾分類治理現狀

圖1 2013-2018年中國城市生活垃圾產生量

我國人口基數大，人們的日常生活方式也各種各樣，因此，垃圾產量也是非常巨大的。據統計，我國僅2020 年一年的垃圾產量就達到了3.23 億噸。我國當前對于垃圾分類的處理也是比較單一的，從大體上來看，首先對本地社區的垃圾的種類、回收與處理方式以及居民垃圾分類意識的現狀進行分析，確定現狀，進而對已知狀況進行分析，包括每日垃圾產生量，垃圾種類的各自占比，以及居民對垃圾種類的辨識情況等；在各項的分析結果上分區設置垃圾分類點分類、不同類別垃圾桶以及確定每類垃圾桶的回收處理時間，此外，也會對居民進行垃圾分類知識的普及，對自覺進行垃圾分類與不遵守垃圾分類規則的行為進行獎懲。目前，我國已有46 個城市重點推出垃圾分類政策，這些城市大多為經濟文化水平較高的城市，因此，不能僅以這46 個城市的垃圾分類現狀來推測全國垃圾分類治理狀況，但本文依舊會抽取其中幾座城市來展示實施垃圾分類政策后的情況。

3.1 垃圾分類相關政策實施現狀

為使垃圾分類工作順利展開，各試點城市均制定并出臺了適合本地的垃圾分類的相關政策。如上海市，作為我國第一批垃圾分類試點城市中經濟文化水平較高的試點城市，已經歷了四個垃圾分類垃圾階段，目前正處于垃圾分類實施階段。為此，上海市于2019 年7 月1 日出臺了最新版《上海市生活垃圾管理條例》，加大了垃圾分類宣傳力度，豐富了垃圾分類實施方法，完善了監督機制。要求各單位、學校、居民區、公共場所人員皆需學習[4]。自實施新的垃圾分類制度以來，上海市在垃圾分類、處理回收方面有了很大的改善，同時由于新規加大了對居民進行垃圾分類的獎懲力度，當地居民的參與度得到了很大的提高，其中，上海市長寧區中山公寓小區居民參與垃圾分類比例達100%，源頭分類精準率達98%，垃圾減量35%，垃圾資源可回收利用達45%。但是依舊存在一些問題。首先，在一些社區仍存在居民對垃圾分類詳細法則了解不清，導致分類錯誤，使得二次分揀成為常態；其次，由于垃圾產量大，垃圾分類回收工作量大，垃圾回收員會出現不能及時回收已裝滿垃圾的垃圾桶，導致垃圾分類回收點出現垃圾溢出現象；另外，資金不足也依舊困擾著垃圾分類的正常實施。

再比如，垃圾分類試點城市中經濟文化水平較為落后的拉薩市。拉薩市于2019 年2 月25 日出臺了《西藏自治區生活垃圾分類制度實施方案》，其主要目的就是要從源頭上控制垃圾拉薩市的垃圾產量，同時加快建設垃圾處理設施，使垃圾分類更加科學化。拉薩市將垃圾分類宣傳至幼兒園，做到垃圾分類從娃娃抓起[5]。目前，拉薩市的垃圾分類工作仍處于宣傳和普及階段，尚未建立起完善的垃圾分類體系，導致“亂投放、混合收集”的現象依舊存在。同時，對于垃圾分類政策的可操行和強制性欠缺，缺乏激勵機制，因此，拉薩市的垃圾分類工作還有很多要做。

3.2 社會組織參與垃圾分類現狀

我國對垃圾分類治理的實施采取的是多元參與，共同治理，因此，社會組織如企業、非政府組織等都是垃圾分類實施的重要力量。其中，企業在參與垃圾分類治理的過程中，不僅將市場化的管理模式引進其中，也將垃圾分類變得有利可圖，換句話說，企業的加入，會促進分類出的垃圾再次“資源化”，擁有再次使用的價值。由于企業的加入，使得一些企業的高效管理方法融入到了垃圾分類治理的全過程，不僅提高了垃圾分類工作的實施效率，也實現了垃圾分類的多元參與治理的計劃。目前，注冊垃圾分類的企業已超過1000 家，這些企業利用互聯網技術在垃圾分類這個新領域尋求商機[6]。如北京環衛集團，它包括環衛作業單位和環衛裝備制造企業。目前，北京環衛集團根據北京市垃圾分類工作的實際情況，制定了源頭垃圾智慧解決方案[7]，此方案已覆蓋了近10000 個小區、100 余個單位，形成了覆蓋近50 萬人口的運營體系。此外，北京環衛集團針對各社區的垃圾分類實際問題，制定了一系列的政策方案與解決辦法，實現了因物制宜與因氣候制宜的垃圾分類實施辦法。

3.3 居民參與垃圾分類現狀

居民作為垃圾分類工作的主要宣傳對象和參與者，在整個垃圾分類治理過程中起著至關重要的作用，同時居民的參與度也是垃圾分類工作實施好壞的主要參考依據。隨著垃圾分類政策的完善，垃圾分類的大力宣傳，以及社會各界的努力，垃圾分類已經融入了人們的日常生活中。根據數據顯示，多地在宣傳和普及垃圾分類制度后，居民的參與度實現了快速增長，甚至有些地方出現了參與率翻一番。如北京市豐臺區東花市街道居民的參與率從30%增找到了80%。但是，居民參與度依舊很難實現100%，導致其原因有很多，首先不同的社區對垃圾分類的宣傳力度不同，使得依舊存在有居民對垃圾分類詳細法則不清楚，導致很難參與其中；其次，我國實施的是先試先行，即先設置垃圾分類試點城市，而在未設置為垃圾分類試點的城市對于垃圾回收點大多實施可回收和不可回收兩類，分類單一，且缺乏對居民宣傳和普及垃圾分類的相關知識，因此，亂分類、混合回收的現象依舊存在；此外，部分居民因傳統習慣，很難適應現行的垃圾分類制度。由此看來，垃圾分類治理仍然有很多工作要做。

4.社區垃圾分類治理的困境

在垃圾分類治理按部就班推進的過程，也陸續地暴露出一系列問題，不論是在監督機制上、資金使用效率上以及在垃圾分類標準上，都或多或少地存在問題。對此，不少學者對其導致因素進行歸結，并得出政府未能將垃圾分類治理的工作做到位以及未能建立起明確合理的垃圾分類獎懲機制是阻礙垃圾治理步伐的主要因素。在此基礎上，筆者將會由淺入深探討目前垃圾分類治理所面對的困境以及造成這些困境的因素。

4.1 相關監督機制不健全

要想確切落實垃圾分類治理體制，建立合理的、完善的監督檢查體制是必不可少的，但往往會出現垃圾治理的機制與相關監督的機制不對等的現象，如在很多城市、社區，政府都會投入大量資金進行垃圾分類治理機制的建設，進而讓垃圾分類治理成效更高效地體現，但資金的投入往往會隨著時間的推移而逐漸減少，這就使得原有的垃圾分類治理體制不能繼續高效地發揮其作用。此外，目前大多城市都只存在對整體的垃圾分類的法律法規以及實施體系，但對于垃圾分類后的各類垃圾，如回收垃圾、餐廚垃圾、有害垃圾等卻沒有相對應的法律法規，這也使得許多城市社區的垃圾分類工作不能做到持續治理以及精細治理的原因[8]。

4.2 垃圾分類標準、處理方式單一

上文提到，根據已出臺的垃圾分類治理的法律法規，城市社區將垃圾分為可回收垃圾、有害垃圾、餐廚垃圾、其它垃圾等幾類，但是目前在大多城市僅將垃圾分為干垃圾和濕垃圾，垃圾分類方式單一。此外，我國大部分城市的主要垃圾分類行為是指定地點投放垃圾和混合收集，即居民將垃圾放置指定垃圾回收點，之后由環衛工人混合回收。同時，對于干垃圾分類處理還是以填埋為主，這也使得填埋地點周圍的環境得到破壞，以及對垃圾的回收利于的價值造成浪費。

4.3 垃圾分類治理外在政策行動與社區居民私人生活習慣發生沖突

在垃圾分類運行邏輯上，政府盡可能地將其設計成為符合現代環境意識與現代文明行為的運行機制，但居民傳統的私人生活習慣很難快速，甚至不能適應其運行邏輯，換句換說，現代文明與傳統習慣發成了沖突[9]。面對這樣的困境，有些地方政府部門便制定了相應的獎懲措施，一方面獎勵遵守政府出臺的垃圾分類運行邏輯的居民，懲罰違背垃圾治理運行邏輯的居民，這可以理解為政府強制與誘導居民遵循垃圾分類機制。但若強制與誘導策略無法引發居民生活習性的轉化，或者外在制度無法獲得居民內在態度的改變，這只會使得政府與居民產生隔閡，阻礙垃圾分類治理的運行。

4.4 政府與社會組織、個人的垃圾分類治理關系不對等

國家政府在我國的環境治理中占據主導地位，起領導作用，這也就意味著居民、民間群體、社會組織等處于輔助與從屬地位。因此，在垃圾分類治理的過程中，政府大都是以“告知”而非“協商”下達，同時具有強制性。這導致在垃圾分類運行過程中，政府大都依據的自身的立場，使得居民或社會群體在垃圾分類運行中發揮作用的空間有限，進而導致居民或社會群體的參與感不強，逐漸對垃圾分類治理的關心度下降，最終導致居民對垃圾分類制度的響應程度不高，阻礙了垃圾分類的運行。

5.社區垃圾精細化治理的實施路徑與優化措施

精細化治理理念已經歷了提出、發展階段，它主要是以科學高效、求真務實的治理理念為核心，對其內涵，我國也有不少的學者對其進行了闡述，如“利用更低的成本、更專業的治理手段，實現更優質、更關注細節和更人性化的治理效果”（陸志孟和于立平，2014）、“過程論”（吳新葉，2016）提出了以公民為價值歸宿、多元主體能動性為導向、目標實現程度為參照的精細化治理，簡而言之，精細化治理就是借助精細的治理設計、高效的科學管理來實現精準、精細的治理目標[10]。目前，在我國此治理理念已歸納與社會管理范疇內。垃圾分類作為社會治理重要的一部分，精細化治理理念對其必不可少。

5.1 社區垃圾精細化治理的實施路徑

對于精細化的垃圾分類工作，多維度、多主體的處理方式占據主要地位，即采取多種方法，因地制宜，同時實行參與主體多元化，實現共同治理垃圾分類。此外，我國設立垃圾分類試點城市，通過先試先行、不斷探索更有效的城市生活垃圾分類工作，實現對不同的垃圾進行減量化、資源化和無害化的分類治理的目的。

如圖2 垃圾精細化治理流程圖所示，參與垃圾分類的主體包括政府、社會組織、企業、居民。其中，以政府為主導，協調配合政府內部各部門，指明政策方向的同時要做到統籌協調各級各部門，即保證政策指向明確、基礎設施完備、各部門以及社會成員積極配合。此外，在接收到各部門執行過程中遇到的困境時，要及時對政策的實施做出調整。大體運行模式是由政府制定并傳達垃圾分類政策，同時安排各部門工作，要求政府各部門以及各部門派出機構配合實施，收集實施過程中存在的問題，及時對政策做出調整[11]。

圖2 .社區垃圾精細化治理運行邏輯圖

僅靠政府下達命令和采取行政措施是很難實現垃圾分類的正常運行的，因此引入社會力量如企業加入垃圾分類治理的隊伍中是必要的。首先，通過政府與企業建立合作，在政府給予合作企業相應的優惠政策的同時該企業也要實行綠色生產，包括杜絕過度包裝、不使用有毒、不易降解材料、鼓勵企業內部循環使用等，控制作為產品鏈的控制者的生產者；其次，政府將垃圾的收集、運輸、回收、處理、再利用等垃圾治理的各個環節外包給企業，發揮企業的資金、技術、管理等方面的優勢；最后，政府扶持企業自身內部實現資源循環利用，提高資源利用率，減少生產成本以及對環境的污染。

非政府組織在深入民眾、聯系基層方面具有天然的優勢，同時它也能了解到居民垃圾分類中所遇到的實際問題，并代表居民向政府反映實際問題。因此，非政府組織不僅能發揮宣傳垃圾分類的作用，更重要的是能了解到實際問題，并給予居民解答，滿足居民多樣化的需求。此外，非政府組織還具有公益性、專業性等特點，因此非政府組織在提供設備、資金、以及專業環保知識方面可以發揮一定作用。它的參與垃圾費分類治理的前期工作以及后期的服務工作[12]。在前期，非政府組織可提供資金、設備、專業知識支持，同時可以承擔在基層宣傳垃圾分類的工作；在后期負責為居民解決所遇到垃圾分類的實際問題，必要時可代表居民向政府反映。

政策的執行度與政策的貫徹落實相聯，而居民對政策的對相應度是檢驗政策執行的重要指標，因此，保證垃圾分類政策在居民間的宣傳質量，切實實現居民參與其中，是我國在實施垃圾分類政策的最后一步，同時也是最重要的一步。對于部分不愿自覺進行垃圾分類的居民，我國也有相應的人性化勸說方法，即采取“帶動政策”[13]，通過鼓勵區域內居民進行垃圾分類來帶動不進行垃圾分類處理的居民，以及通過親朋好友來對不能自覺進行垃圾分類的居民進行鼓動勸說。以此為運行邏輯，進行垃圾分類。

5.2 社區垃圾精細化治理的優化措施

精細化治理是相對于傳統的粗放式的治理理念而言的，解決了存在于粗放式治理方式中的政策、法律法規不健全等問題，以一種更為精細、復雜、全面的治理方式來滿足因社會的快速發展而引起的社會治理要求的快速提升，通過科學、合理、高效的治理章，借助專業化、全面化的治理手段，統籌協調社會整體力量，來實現高效的、人性化的治理質量。我國的垃圾分類制度較與國外發達國家仍處于發展初期，其垃圾分類治理的手段與方式還比較單一，除了發展多元的參與主體，借鑒國外成功的垃圾分類制度治理理念也是尤為重要的。

5.2.1 完善垃圾分類制度法律法規，切實落實垃圾分類體系細致化

政府作為垃圾分類的主導者，除了統籌協調政府各職能部門，引入社會力量之外，完善垃圾分類治理的法律法規，強化相關法律監察力量也是其重要職責之一。所分配的治理資金的用途實現“項項”有依據，相關的工作人員配置、結構合理化，貫徹落實垃圾分類治理的每一個環節，實現“環環”有監督，以此來防止治理資金的浪費以及人力資源過剩或人力資源不足等情況。此外，對于垃圾分類后的各類垃圾要做到，每一類垃圾的治理、處理依據都具有針對性，防止不同類別垃圾混合處理，造成垃圾回收利用價值的浪費。另外，完善的法律法規、監督檢查體制，讓每層級的執行者、社會群體、居民切實感到有法可依。

5.2.2 提高垃圾的循環利用效率

據生態環境部統計數據顯示，2017 年，202 個大、中城市中，北京市城市生活垃圾產生量全國第一，達901.8 萬噸，占全國生活垃圾總產生量的4.47%，上海、廣州分別位居第二、第三，城市生活垃圾產生量分別為899.5 萬噸、737.7 萬噸，分別占全國生活垃圾總產生量4.45%、3.65%。面對如此之大的垃圾產量，我國的垃圾利用率卻始終不高，這使得在企業生產成本高居不下的同時，環境問題、居民健康問題等不斷暴露。除此之外，我國生活垃圾的種類多種多樣，包括可回收垃圾，有機易污染垃圾，有害垃圾以及其他垃圾等，若僅靠單一的垃圾填埋、垃圾焚燒，不僅危害環境，也會浪費大量的垃圾資源。因此，在絕大多的垃圾分類試點城市中，企業被視為垃圾分類末端處置設施建設的重要主體,其主要目的是依托企業先進的技術和管理方式來提高垃圾分類效率。這源于經濟效益與經濟規模決定著企業的發展，而影響企業的經濟的重要因素就是生產成本，因此，降低生產成本是每個企業所追求的，也是每個企業所要具備的[14]。為此，政府通過給予企業相應的優惠政策和補貼以及指明企業參與垃圾分類制度會實現其生產成本的降低，來鼓勵、引入企業的先進的資源再利用技術以及管理制度，最終實現提高開發垃圾資源的效率以及垃圾資源化。這也是我國提高垃圾分類精細化治理中企業參與度和垃圾分類效率的重要措施之一。

5.2.3 落實垃圾分類教育化

由于社會組織的構成人員的社會性與廣泛性，能更好地深入社會居民，企業等中；此外，不少的非政府組織具有更為專業的環保專業知識基礎，因此，切實發揮非政府組織的群眾、專業知識優勢。借助非政府組織，加強垃圾分類制度的宣傳力度，加大垃圾分類制度教育力量，向居民傳授完整的、合理的垃圾分類制度教育，實現垃圾分類制度融入到居民思想中，讓居民自覺接受并在其思想中根深蒂固。對于居民進行垃圾分類的相關教育，要從各個年齡層入手，不能僅限于青年人和中年人，尤其要注重提升青少年的垃圾分類意識，畢竟垃圾分類不是一朝一夕就能完成的，因此，要加大在中小學對垃圾危害以及科學處理相關知識的宣傳力度，提高垃圾分類意識的持續性，讓垃圾分類的知識和意識從小就在人們的心里扎根[15]。

5.2.4 開發居民的號召能力

切實讓居民參與到垃圾分類精細化治理的隊伍中，提高居民的關于垃圾分類的責任意識，充分發揮居民的聯動效應，以此來提高垃圾分類的影響力度。對于政府頒布的垃圾分類政策，是有必要通過強制性的制度設計實現落實，但在具備強制性的同時，人性化的設計也是必不可少的，如“熟人勸說”“周邊效應”（吳厚莉，2018），通過鼓勵、激勵一定區域內居民主動進行垃圾分類，以此來帶動、影響不愿意，甚至排斥垃圾分類制度的居民，或對于不能自覺進行垃圾分類的居民，可以通過親朋好友對其進行鼓動勸說，以此來鼓動其加入垃圾分類的隊伍。為垃圾分類的實施贏得更為廣泛的群眾基礎。